IV SA/Wa 577/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Monika Barszcz Sędziowie sędzia WSA Wojciech Rowiński sędzia del. SO Aleksandra Westra (spr.) Protokolant: referent stażysta Monika Batogowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 października 2021 r. sprawy ze skargi Burmistrza [...] na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z [...] lutego 2021 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256, dalej k.p.a.) w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1161 oraz z 2020 r., poz. 471, dalej ustawa o.g.r.l.), po rozpoznaniu wniosku Burmistrza [...] z dnia [...] listopada 2020 r. o ponowne rozpatrzenie, w zakresie punktu drugiego, sprawy zakończonej decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, dalej MRiRW, z dnia [...] listopada 2020 r., którą w punkcie drugim, nie wyrażono zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas III o łącznej powierzchni 7,4363 ha (w tym 4,3895 ha użytków RIIIa, 2,2825 ha użytków RIIIb i 0,7643 ha użytków ŁIII), położonych na terenie gminy [...], w obrębie [...], w granicach działek ewidencyjnych nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...], zgodnie z projektem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszarów oznaczonych szrafurą koloru czerwonego oraz symbolami: 1MN, 1MWU, 1KDW, 2KDW, 1KS, 2ZU, 3ZU i 1KDD na załącznikach graficznych, stanowiących integralną część wniosku, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w zakresie punktu drugiego. Stan sprawy przedstawia się w sposób następujący: Burmistrz [...] wystąpił do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi o wyrażenie zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze 7,4586 ha gruntów rolnych klas III, położonych w obrębie [...] (gmina [...]), w granicach działek ewidencyjnych nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...], przewidzianych w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na cele zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z usługami, zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz pod tereny zieleni urządzonej, parkingu i komunikacji. Wniosek Burmistrza został pozytywnie zaopiniowany przez [...] Izbę Rolniczą. Natomiast Marszałek Województwa [...] zaopiniował pozytywnie 5,4522 ha gruntów rolnych objętych wnioskiem, a negatywnie 2,0064 ha. Decyzją z dnia [...] listopada 2020 r., (znak: [...]), Minister wyraził zgodę na przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klasy RIIIa o łącznej powierzchni 0,0223 ha, położonych na terenie gminy [...], w obrębie [...], w granicach działek ewidencyjnych nr [...] i [...], zgodnie z projektem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszarów oznaczonych szrafurą koloru czerwonego oraz symbolem: 1MW na załącznikach graficznych, stanowiących integralną część wniosku, a także nie wyraził zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas III o łącznej powierzchni 7,4363 ha (w tym 4,3895 ha użytków Rllla, 2,2825 ha użytków RIIIb i 0,7643 ha użytków ŁIII), położonych na terenie gminy [...], w obrębie [...], w granicach działek ewidencyjnych nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...], zgodnie z projektem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszarów oznaczonych szrafurą koloru czerwonego oraz symbolami: 1MN. 1MWU, 1KDW, 2KDW, IKS, 2ZU, 3ZU i 1KDD na załącznikach graficznych, stanowiących integralną część wniosku. Wnioskiem z dnia 17 listopada 2020 r. Burmistrz zwrócił się do Ministra o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. decyzją MRiRW z dnia [...] listopada 2020 r., w zakresie punktu drugiego decyzji. Skarżący wskazał na uwarunkowania uzasadniające uwzględnienie wniosku: przestrzenne (bezpośrednie sąsiedztwo inwestycji ze zurbanizowaną częścią miasta [...]), ekonomiczne (rozwój gospodarczy gminy, interes inwestorów i właścicieli nieruchomości) oraz istniejący układ komunikacyjny i infrastruktury technicznej. W uzasadnieniu wskazano również, że w toku postępowania pierwszo-instancyjnego Minister nie wziął pod uwagę pozytywnych opinii o wniosku w sprawie wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze 7,4586 ha gruntów rolnych na cele nierolnicze, wydanych przez Marszałka Województwa [...] i [...] Izbę Rolniczą. Po rozpoznaniu wniosku Minister wydał powołaną na wstępie zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ przytoczył przepisy art. 7 ust. 2 pkt. 1, art. 6, art. 10 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych z dnia 3 lutego 1995 r. (Dz. U. 2017 poz. 1161 ze zm.). Organ wskazał na brak generalnego zakazu zmiany przeznaczenia gruntów wyższych klas na cele nierolnicze powołując jednak, że organ nie ocenia przedstawionego wniosku z punktu widzenia potrzeb ekonomicznych czy zamierzeń urbanistycznych gminy, lecz w kontekście ochrony terenów wykorzystywanych rolniczo, rozważając przy tym negatywne skutki wynikające z tej zmiany, a także kierując się interesem społecznym i zasadami ochrony gruntów wyrażonymi w ustawie o.g.r.l., a więc w kontekście działania na rzecz ochrony gleb o najwyższej klasie bonitacyjnej. Organ powołując art. 3 ww. ustawy wskazał, że w każdej sprawie zobligowany jest rozważyć, czy interes społeczny, będący podstawą żądania zmiany przeznaczenia gruntów, należy przedłożyć ponad ustawowy obowiązek ochrony gruntów rolnych. Organ ustalił, że Burmistrz zwrócił się do MRiRW z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy i wyrażenie zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze 7,4346 ha gruntów rolnych obejmujących użytki rolne klasy RIIIa, RIIIb oraz łąki klasy ŁIII. Grunty te, przeznaczone zostały w projekcie planu miejscowego na cele nierolnicze - pod tereny: zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z usługami, zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, zieleni urządzonej oraz drogi publiczne klasy dojazdowej i drogi wewnętrzne. Organ ustalił również, że obszar objęty ustaleniami projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynosi ok. 79,7349 ha, z czego wnioskowane grunty rolne klasy III zajmują pow. 7,4363 ha, a więc ok. 9 % całej powierzchni objętej ustaleniami projektu planu miejscowego. Organ ustalił, ma podstawie analizy załączników graficznych do wniosku oraz ogólnodostępnych ortofotomap (www.geoportal.gov.pl), że obszar objęty ustaleniami projektu planu zlokalizowany jest z dala terenów skupionej zabudowy miejscowości [...] i stanowi część zwartego obszaru przestrzeni rolniczej obrębu [...], który charakteryzuje się prawidłowo ukształtowaną strukturą agrarną i strukturą użytków rolnych, co sprzyja produkcji rolniczej. Wskazano, że obszar ten, łączy się z innymi użytkami rolnymi, tworząc rozległe tereny, usytuowane z dala od zgrupowanych stref zabudowy nierolniczej. MRiRW, uznał, że przeznaczenie tych gruntów rolnych na cele nierolnicze spowodowałoby wkroczenie z zabudową nierolniczą w otwarte tereny rolne, a tym samym, doprowadziłoby do naruszenia zwartości rolniczej przestrzeni produkcyjnej. Powołano, że Minister nie jest związany pozytywnym stanowiskiem przedstawionym przez Marszalka Województwa [...] oraz [...] Izbę Rolniczą. Organ wskazał, że zapoznał się z opiniami, ale nie podzielił stanowiska w nich wyrażonego. Organ ocenił, że przeznaczenie na cele nierolnicze tak usytuowanych gruntów byłoby działaniem sprzecznym z głównymi założeniami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Następstwem lokalizacji m.in. terenu obiektów produkcyjnych, składów i magazynów oraz zabudowy usługowej w bezpośrednim sąsiedztwie terenów rolnych, mogą być konflikty społeczne występujące na styku terenów o różnym przeznaczeniu, które to konflikty w znaczny sposób mogą utrudnić lub uniemożliwić prawidłowe funkcjonowanie gospodarstw rolnych na omawianym terenie. W dalszej kolejności organ ustalił, że na terenie gminy [...] występuje w sumie 1130,087 ha gruntów rolnych klas IV VI, a na terenie obrębu [...] w sumie 19,8223 ha gruntów rolnych klas IV - VI i wskazano, że to one powinny być w pierwszej kolejności przeznaczane pod inwestycje, dążąc oczywiście do zwartości zabudowy. Ponadto organ powołał, że z przedłożonego wniosku wynika, że zarówno na terenie gminy [...], jak i na terenie obrębu [...], znajdują się jeszcze rezerwy terenów już przeznaczonych na cele nierolnicze w poprzednich procedurach planistycznych, które do tej pory nie zostały wykorzystane. W odniesieniu do całej powierzchni gminy [...], przeznaczonych zostało na cele nierolnicze 134,3859 ha gruntów klas I-III oraz 11,51 ha gruntów klas IV-VI, z których nie zagospodarowano dotąd 96,6518 ha gruntów klas I-III oraz 8,2781 ha gruntów klas IV-VI. Z kolei w obrębie [...] przeznaczonych zostało na cele nierolnicze 43,3796 ha gruntów klas I-III, z których niezagospodarowanych pozostaje aż 35,7655 ha. Z tych względów organ uznał, że zarówno na obszarze gminy [...], jak i na obszarze obrębu [...] istnieją warunki ku temu, aby grunty rolne o wysokiej klasie bonitacyjnej pozostały w dotychczasowym rolniczym użytkowaniu. Minister zauważył, że opracowując miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego gmina ma obowiązek uwzględniać realne potrzeby inwestycyjne, analizując przebieg dotychczasowej urbanizacji - stopień wykorzystania gruntów rolnych już przeznaczonych na cele nierolnicze. Jeżeli na terenie gminy występują rezerwy obszarów nadających się pod zamierzenia budowlane, to w pierwszej kolejności należy zagospodarować te grunty i chronić użytki rolne wysokich klas bonitacyjnych. Tak więc analizując położenie omawianych użytków rolnych oraz występujący zasób terenów przeznaczonych na cele nierolnicze i jeszcze niezagospodarowanych, organ uznał, że wniosek jest niezasadny. Organ powołał również, że celem ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych jest ich ochrona zarówno ilościowa, jak i jakościowa, po to aby zachować zwartą rolniczą przestrzeń produkcyjną, w szczególności gruntów o najwyższej bonitacji, tj. klas I-III. Ochrona ilościowa (art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o.g.r.l.) polega na ograniczaniu ich przeznaczenia na cele nierolnicze. Natomiast ochrona jakościowa polega na przeznaczaniu na cele nierolnicze w pierwszej kolejności gruntów oznaczonych w ewidencji gruntów jako nieużytki, a w razie ich braku innych gruntów o najniższej przydatności produkcyjnej, tj. klas IV-VI (art. 6 ust. 1 ustawy o.g.r.l.). Powołano, że tylko w szczególnym przypadku Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi może wyrazić zgodę na przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów lepszej jakości, a w okolicznościach przedmiotowej sprawy taka wyjątkowa sytuacja nie zachodzi. Organ podkreślił, że w pierwszej kolejności należy lokalizować zamierzenia inwestycyjne na gruntach rolnych niższych klas bonitacyjnych, ograniczając wkraczanie z zabudową w otwartą przestrzeń produkcyjną najlepszych gruntów, chroniąc tym samym rolniczy ład przestrzenny. Powołano, że w zakresie zmiany przeznaczenia gruntów rolnych, bardzo istotnym czynnikiem jest niewielki zasób gruntów rolnych klas I-III, które stanowią zaledwie ok. 25% powierzchni wszystkich gruntów rolnych w skali kraju. Podkreślono, że w ostatnich latach obserwuje się niepokojące zjawisko, polegające na bardzo szybkim tempie wyłączeń z produkcji takich gruntów, ze względu na rosnące zapotrzebowanie na nowe tereny inwestycyjne. Wskazano, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi zgodnie z ustawą o ochronie gruntów rolnych i leśnych ogranicza proces rozprzestrzeniania się nowej zabudowy na najżyźniejsze gleby, a tym samym - spowalnia tempo wyłączeń takich gleb z produkcji rolniczej z uwagi na obowiązek zapewnienia bezpieczeństwa żywnościowego kraju. Organ powołał, że ochrona najżyźniejszych gleb stanowi jeden z warunków dochowania tego obowiązku. Odnosząc się do argumentacji Burmistrza przedstawionej we wniosku o ponowne rozpatrzenie przedmiotowej sprawy Minister wskazał, że łatwy dostęp do istniejących dróg publicznych, infrastruktury technicznej oraz interes ekonomiczny nie uzasadnia przeznaczenia na cele nierolnicze zwartego kompleksu gruntów rolnych klasy III. Organ stwierdził, że dogodne uwarunkowania funkcjonalno-przestrzenne sprzyjają także prowadzeniu działalności rolniczej, a korzystne połączenia komunikacyjne oraz dobrze rozwinięta infrastruktura techniczna, stwarzają dobre warunki do inwestowania w sektorze rolnictwa. W ocenie Ministra sam fakt utworzenia sprawnego układu komunikacyjnego nie oznacza, że wszystkie grunty położone w sąsiedztwie dróg powinny być zabudowywane. Organ zwrócił uwagę, że gleba ma właściwości akumulacyjne - nie tylko zatrzymuje zanieczyszczenia, ale również większość z nich neutralizuje, co z kolei zapobiega ich migracji do wód powierzchniowych i podziemnych, a gleby słabe o niskich zdolnościach sorpcyjnych są mało efektywne w procesie filtracji zanieczyszczeń. Organ stwierdził, że brak jest uzasadnienia do przeznaczania gruntów rolnych na cele nierolnicze tylko również z tego powodu, że są one położone przy drodze, a obecny właściciel nie ma woli ich uprawy, wskazując, że grunty te mogą stanowić przedmiot obrotu gospodarczego i po zmianie właściciela nadal być wykorzystywane - zgodnie z ich przeznaczeniem - do produkcji rolnej. W dalszej kolejności organ stwierdził, ze również zainteresowanie tymi terenami nie uzasadnia ich przeznaczenia na cele nierolnicze, ponieważ takie uwarunkowania jak: wysoka jakość gleb, wielkość, zwartość oraz ukształtowanie całego obszaru, sprawiają, że grunty te są przede wszystkim przydatne dla sektora rolno-spożywczego w celu zachowania i rozwoju funkcji nierynkowych, bezpośrednio związanych z produkcją rolną. Powołano, że organ nie może kierować się jedynie ekonomicznym interesem właścicieli gruntów, inwestorów, tylko szeroko rozumianym interesem publicznym. Wskazano, że właściciele gruntów powinni być świadomi, że nie wszystkie grunty rolne można dowolnie przeznaczać na cele nierolnicze, a organ odpowiedzialny za kształtowanie polityki przestrzennej, opracowując miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego powinien przeprowadzić szczegółową analizę zagospodarowania gminy, w tym obrębu ewidencyjnego, jak również najbliższego otoczenia, którego sprawa dotyczy, aby wskazać najlepszą lokalizację z punktu widzenia ochrony gruntów rolnych. Powołano, że nie można uzasadniać zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze jedynie czynnikami ekonomicznymi, a grunty rolne, a w szczególności o najwyższych klasach bonitacyjnych, powinny służyć przede wszystkim produkcji rolniczej. Minister ocenił, że w przedmiotowym wniosku o wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze gruntów rolnych nie wykazano, aby przeznaczenie ww. gruntów na cele inwestycyjne było zasadne lub aby obiektywnie nie było możliwe wykorzystanie na te cele pozostałych, położonych na terenie gminy gruntów, już przeznaczonych na cele nierolnicze. Burmistrz Gminy [...] zaskarżył decyzję Ministra z [...] lutego 2021 r. w całości, wnosząc o jej uchylenie, jak również uchylenie poprzedzającej ją decyzji. Zaskarżonej decyzji zarzucono: naruszenie przepisów prawa materialnego, które miały istotny wpływ na ostateczną treść rozstrzygnięcia w szczególności art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez przyjęcie, że przeznaczenie wnioskowanych do wyłączenia z produkcji rolnej gruntów: 1/ spowodowałoby wkroczenie z zabudową nierolniczą w otwarte tereny rolne a tym samym doprowadziłoby do naruszenia zwartości rolniczej przestrzeni produkcyjnej, 2/ lokalizacja obiektów produkcyjnych, składów lub magazynów oraz zabudowy usługowej w bezpośrednim sąsiedztwie terenów rolnych mogą prowadzić do konfliktów społecznych na styku terenów o różnym przeznaczeniu. 3/ nie jest zasadne z uwagi na niewykorzystanie w gminie [...] przeznaczonych na cele nierolnicze gruntów wyłączonych wcześniej z produkcji rolniczej, naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy a mianowicie art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego i niepodjęcie wszelkich kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w szczególności błędną ocenę materiału dowodowego, w tym zalegających opinii Marszałka Województwa [...] oraz opinii [...] Izby Rolniczej. W uzasadnieniu skargi powołano m. in., że organ wydając zaskarżoną decyzję pominął materiał dowodowy znajdujący się w aktach sprawy, a w szczególności pozytywną opinię [...] Izby Rolniczej oraz postanowienie Marszałka Województwa [...], w którym zaopiniowano pozytywnie zmianę przeznaczenia 5.422 ha gruntów. Powołano, że przedmiotowy teren nie jest intensywnie wykorzystywany rolniczo, stanowi własność podmiotów zainteresowanych realizowaniem zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, zgodnie z załączoną do wniosku koncepcją zagospodarowania terenu obrazującą plan projektowanego osiedla. Zarzucono, że organ nie uwzględnił lokalnych potrzeb mieszkańców oraz oczekiwanego przez społeczność rozwoju gminy. W dalszej kolejności strona wskazała, że wnioskowane do wyłączenia z produkcji rolnej działki ewidencyjne mają bezpośrednie sąsiedztwo ze zurbanizowaną częścią miasta [...] a dostępna infrastruktura techniczna pozwala na zwarte utrzymanie ładu przestrzennego, rozwój tych terenów pod względem inwestycyjnym. Powołano, że zabudowa mieszkaniowa wraz z niezbędnymi usługami publicznymi i uporządkowanym systemem komunikacyjnym gwarantują niewystępowanie konfliktów społecznych na styku terenów o różnym przeznaczeniu tym bardziej, że do tej pory takowe na terenie gminy [...] nie występują. Skarżący nie zgodził się z argumentacją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, że zarówno w gminie jak i wnioskowanym obrębie istnieją grunty już przeznaczone na cele nierolnicze ale dotąd niezagospodarowane, które winny być wykorzystane na wskazane wyżej cele. Uznano, że takie argumentowanie odmowy zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze nie powinno mieć miejsca, albowiem narusza słuszny interes inwestorów i właścicieli nieruchomości, a także ogranicza rozwój społeczny i gospodarczy zarówno terenu objętego wnioskiem jak i całej gminy. Nie uwzględnia również takich czynników jak bliskość terenów już zurbanizowanych z uporządkowanym systemem infrastruktury komunikacyjnej oraz sieci zapewniających dostarczanie niezbędnych mediów. Powołano, że obowiązujące studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...] wskazuje jako kierunek rozwoju budownictwa mieszkaniowego wielo i jednorodzinnego przedmiotowy obszar a bilans przeznaczonych w studium terenów wykazał jednoznacznie, że zapotrzebowanie na tego typu zabudowę należy lokalizować w obszarach o strukturze funkcjonalno-przestrzennej zbliżonej do sąsiedniej. Skarżący powołał również art. 20 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazując, że plan miejscowy musi być zgodny z ustaleniami studium. Wskazano, że w strukturze klasoużytków obrębu [...] aż 94% gruntów rolnych to grunty klas II-III, a w części miejscowości niedopuszczalne jest ze względów przyrodniczych wprowadzanie zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej czy jednorodzinnej na nieużytkach położonych w obszarze chronionego krajobrazu. Zarzucono, że rozpatrywanie wniosku o zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze w oparciu o posiadane rezerwy gruntów nadających się pod inwestycje jest niewłaściwe i przyczynia się do ograniczenia rozwoju gospodarczego gminy a obszar obrębu [...] jest najlepszym miejscem w gminie do lokalizowania zabudowy o charakterze mieszkaniowo-usługowym. Inne przeznaczone na cele nierolnicze tereny na terenie gminy nie spełniają takich wymagań jak dostępność infrastruktury niezbędnej dla takich przedsięwzięć, zapewnienie dobrych rozwiązań komunikacyjnych czy zwartość i wielkość gruntów umożliwiających ich realizację. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że w świetle art. 184 Konstytucji RP w zw. z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2019, poz. 2167) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019, poz. 2325 ze zm. – dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Dokonywanie oceny pod kątem zgodności z prawem oznacza, że sąd administracyjny sprawując wymiar sprawiedliwości bada legalność działania administracji publicznej. Równocześnie należy zwrócić uwagę na okoliczność, że wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak, co do zasady, związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawie skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.) Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a – c p.p.s.a.) lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Uwzględniając powyższe kryteria Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Kontroli Sądu podlegała decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2021 r., utrzymująca w mocy w zakresie punktu drugiego decyzję tego organu z dnia [...] listopada 2020 r., niewyrażającą zgodę na przeznaczenie na cele nierolnicze 7,4363 ha z wnioskowanych gruntów rolnych. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowi art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1161 oraz z 2020 r. poz. 471), zgodnie z którym przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi. Wskazać należy, że decyzja organu wyrażającego zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na grunty o innym niż rolnicze przeznaczeniu stanowi jedynie podstawę do przeprowadzenia przez gminę odpowiedniej procedury związanej z przygotowaniem i uchwaleniem planu. Decyzja tego rodzaju ma charakter uznaniowy i dopiero w procedurze uchwalania planu podjęta zostaje przez organ planistyczny decyzja co do ewentualnej zmiany przeznaczenia. W toku procedury planistycznej organ rozważa interesy gminy wnoszącej o zmianę przeznaczenia gruntów i cele ochrony gruntów rolnych, wynikające z ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych, na cele nierolnicze i nieleśne można przeznaczać przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji gruntów jako nieużytki, a w razie ich braku – inne grunty o najniższej przydatności produkcyjnej. Wskazać należy, że taka konstrukcja przepisu oznacza, że właściwemu organowi pozostawiono ocenę każdej konkretnej sytuacji, gdyż brak jest generalnego zakazu zmiany przeznaczenia gruntów wyższych klas na cele nierolnicze. Niewątpliwie wydając decyzję, organ winien w sposób wyczerpujący rozważyć, czy interes społeczny będący podstawą żądania zmiany przeznaczenia gruntów, należy przedłożyć ponad ustawowy obowiązek ochrony gruntów rolnych. Obowiązek ochrony gruntów leśnych został sprecyzowany w treści art. 3 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy stanowiącym, że ochrona gruntów rolnych polega na ograniczaniu przeznaczania ich na cele nierolnicze lub nieleśne. Natomiast w kontekście art. 10 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie ocenia przedstawionego wniosku z punktu widzenia potrzeb ekonomicznych i zamierzeń urbanistycznych gminy, lecz w kontekście ochrony terenów wykorzystywanych rolniczo, rozważając negatywne skutki wynikające z tej zmiany oraz kierując się interesem społecznym i zasadami ochrony gruntów wyrażonymi w tej ustawie. W ocenie Sądu, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi prawidłowo wyważył powyższe interesy i przyjął, że aktualna sytuacja gminy [...] nie pozwala na zmianę przeznaczenia gruntów objętych wnioskiem Burmistrza. Podkreślić należy, że rolą Ministra nie była ocena korzyści ekonomicznych płynących ze zmiany przeznaczenia gruntów, związanych z potencjalnym rozwojem ekonomicznym gminy, lecz ochrona najlepszych gleb i zwartej przestrzeni rolniczej przed zainwestowaniem oraz ograniczanie działań polegających na nieuzasadnionym przeznaczeniu gruntów na cele nierolnicze. Sąd w całości podziela ustalenia stanu faktycznego dokonane przez organ i przyjmuje je ze własne. Ustalenia te zostały szczegółowo przedstawione w uzasadnieniu decyzji organu, jak również przytoczone we wstępnej części uzasadnienia, co czyni zbędnym ich ponowne przedstawianie. Nie mniej jednak podkreślić należy, odnośnie położenia przedmiotowych gruntów, że z map załączonych do akt sprawy jednoznacznie wynika, że teren ten od strony wschodniej bezpośrednio graniczy z gruntami rolnymi (tereny o przeznaczeniu IR, 5ZU i 2R w projekcie planu) i wraz z nimi stanowi zwarty kompleks użytków rolnych klas III-IV o powierzchni ok. 30 ha. Zgodzić się również należy ze stanowiskiem organu wyrażonym w odpowiedzi na skargę, że fakt przeznaczenia gruntów rolnych pod funkcje zabudowy o charakterze nierolniczym (5ZL - tereny zieleni urządzonej) nie przesądza jeszcze o ich ostatecznym sposobie zagospodarowania. Stanie się to dopiero na skutek wyłączenia tych gruntów z produkcji, przez co - zgodnie z art. 4 pkt 11 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych - rozumie się rozpoczęcie innego niż rolnicze użytkowanie gruntów. Grunty te do momentu ich zagospodarowania zgodnie z obowiązującym miejscowym planem, razem z wnioskowanymi gruntami, tworzą rolniczą przestrzeń produkcyjną. Zatem przeznaczenie spornych terenów na cele nierolnicze spowodowałoby wkroczenie z zabudową nierolniczą w tereny rolne, a tym samym doprowadziłoby do naruszenia zwartości rolniczej przestrzeni produkcyjnej. Sąd podziela również ocenę organu, że wprowadzenie zabudowy nierolniczej na spornych gruntach uniemożliwiłoby także prawidłowe funkcjonowanie na gruntach sąsiednich, które w projekcie planu pozostawia się w rolniczym użytkowaniu. Niewątpliwie projektowanie zabudowy nierolniczej w sąsiedztwie terenów rolnych może prowadzić do konfliktów społecznych występujących na styku terenów o różnym przeznaczeniu i konflikty te w znaczny sposób mogą utrudnić lub uniemożliwić prawidłowe funkcjonowanie na gruntach rolnych. Biorąc pod uwagę, że grunty te stanowią użytki rolne klasy III to prawidłowa jest ocena organu, że struktura agralna i struktura użytków rolnych sprzyja prowadzeniu produkcji rolnej. Przeznaczenie tych terenów pod zabudowę niewątpliwie doprowadziłoby do naruszenia zwartości rolniczej przestrzeni produkcyjnej a dobre skomunikowanie tych gruntów umożliwia prowadzenie produkcji rolnej i wykorzystanie tych gruntów właśnie zgodnie z ich rolniczym przeznaczeniem. Wobec powyższego prawidłowa jest również ocena organu, że okoliczność, że przedmiotowe grunty położone są w obszarze dobrze skomunikowanym i wyposażonym w infrastrukturę nie może przesądzać o zasadności złożonego wniosku. Również taką okolicznością nie może stanowić powoływana w skardze kwestia struktury klasoużytków obrębu [...] i braku możliwości zabudowy w miejscowościach położonych w obszarze chronionego krajobrazu. Otóż, jak prawidłowo wskazał organ w uzasadnieniu decyzji, gmina ma obowiązek uwzględniać realne potrzeby inwestycyjne, analizując przebieg dotychczasowej urbanizacji - stopień wykorzystania gruntów rolnych już przeznaczonych na cele nierolnicze. Tak więc jeżeli na terenie gminy występują rezerwy obszarów nadających się pod zamierzenia budowlane, to w pierwszej kolejności należy zagospodarować te grunty i chronić użytki rolne wysokich klas bonitacyjnych (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 lutego 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 2040/11 CBOSA). Jak prawidłowo ustalił organ w toku prowadzonego postępowania na terenie gminy [...] przeznaczonych na cele nierolnicze zostało 134,3859 ha gruntów klas I-III oraz 11,51 ha gruntów klas IV-VI, z których nie zagospodarowano dotąd 96,6518 ha gruntów klas I-III oraz 8.2781 ha gruntów klas IV-VI. Z kolei w obrębie [...] przeznaczonych zostało na cele nierolnicze 43,3796 ha gruntów klas I-III, z których niezagospodarowanych pozostaje aż 35,7655 ha, co wynika z dokumentów przesłanych przy piśmie z dnia 22 września 2020 r. Trudno w takim razie uznać, że rozwój gminy poprzez realizację zabudowy wskazanej we wniosku nie będzie możliwy bez spornych gruntów. Bez wątpienia więc posiadana przez gminę rezerwa pozwoli na zaspokojenie potrzeb mieszkańców miejscowości i gminy w zakresie realizacji celów, o których mowa we wniosku Burmistrza, przy zachowaniu zasad racjonalnego gospodarowania gruntami i ładu przestrzennego. Niewątpliwie zgoda na zmianę przeznaczenia kolejnych gruntów rolnych na cele nierolnicze, przy braku skonsumowania wcześniej już przeznaczonych na takie cele, nie znajduje uzasadnienia w świetle przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Tak więc prawidłowa jest ocena organu, że na obszarze gminy [...] istnieją warunki ku temu, aby grunty rolne o wysokiej klasie bonitacyjnej pozostały w dotychczasowym rolniczym użytkowaniu. Podkreślić należy, że obręb [...] jest jednym z wielu znajdujących się na terenie gminy [...] i oceny sprawy nie można zawężać tylko do terenów znajdujących się w tym obrębie z uwagi na lokalizację tego terenu blisko trasy komunikacyjnej. Dodatkowo wskazać należy, że wnioskowane grunty sąsiadują jedynie z peryferyjną częścią miasta, gdzie występują znaczne obszary terenów jeszcze niezabudowanych. Ponadto, bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy jest fakt, czy właściciele przedmiotowych gruntów mają wolę ich wykorzystania przy produkcji rolnej. Jak prawidłowo wskazał organ w uzasadnieniu decyzji, powołując wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 marca 2016 r. (sygn. akt IV SA/Wa 3798/15 CBOSA), i niepublikowany wyrok Naczelnego Sądu Administracyjny z dnia 30 lipca 2015 roku (sygn. akt II OSK 3109/13), "brak jest uzasadnienia do przeznaczania gruntów rolnych na cele nierolnicze "niejako na zapas tylko z tego powodu, że są one położone przy drodze, a obecny właściciel nie ma woli ich uprawy. Grunty te mogą stanowić przedmiot obrotu gospodarczego i po zmianie właściciela nadal być wykorzystywane - zgodnie z ich przeznaczeniem - do produkcji rolnej". Ponadto również zainteresowanie przedmiotowymi gruntami nie uzasadnia ich przeznaczenia na cele nierolnicze, ponieważ jak zasadnie wskazał organ takie uwarunkowania jak: wysoka jakość gleb, wielkość, zwartość oraz ukształtowanie całego obszaru, sprawiają, że grunty te są przede wszystkim przydatne dla sektora rolno-spożywczego. Prawidłowe jest więc stanowisko organu, który uznał, że nie może kierować się jedynie ekonomicznym interesem właścicieli gruntów, inwestorów, tylko szeroko rozumianym interesem publicznym. Powołać należy, że właściciele gruntów powinni być świadomi, że nie wszystkie grunty rolne można dowolnie przeznaczać na cele nierolnicze, jak również organ odpowiedzialny za kształtowanie polityki przestrzennej, opracowując miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego powinien przeprowadzić szczegółową analizę zagospodarowania gminy, w tym obrębu ewidencyjnego, jak również najbliższego otoczenia, którego sprawa dotyczy, aby wskazać najlepszą lokalizację z punktu widzenia ochrony gruntów rolnych. W odniesieniu zaś do zarzutów związanych z procedurą planistyczna, to wskazać należy, że powoływane przez skarżącego studium nie jest aktem prawa miejscowego. Określa ono jedynie politykę przestrzenną gminy, której założenia nie mają charakteru wiążącego dla innych niż gmina podmiotów. Natomiast do przestrzegania przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych zobowiązane są wszystkie organy administracji publicznej, w tym również organy gminy, które powinny się do nich zastosować znacznie wcześniej aniżeli przed złożeniem wniosku - z chwilą przystąpienia do prac nad sporządzeniem studium. Jak zasadnie wskazano w wyroku WSA w Warszawie z dnia 26 września 2012 r. (sygn. akt IV SA/Wa 842/12) "Planowanych zamierzeń inwestycyjnych gminy nie można przedkładać ponad uwarunkowania ustawowe. Strona powinna liczyć się z sytuacją, iż nie zawsze będzie możliwa, bądź w znacznym stopniu ograniczona, realizacja zaplanowanych działań. To Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uzyskał kompetencje do oceny pod względem zasadności wniosku o wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia terenów rolnych klas I-III na cele nierolnicze i jest obowiązany to czynić na tle materiału dowodowego, który daje obraz stanu faktycznego sprawy, a w konsekwencji wyrazić zajęte stanowisko w formie decyzji administracyjnej. Działania Ministra wyznaczają przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Brak rozstrzygnięcia sprawy zgodnie z żądaniem wnioskodawcy nie świadczy o wadliwości (legalności) takiej decyzji, zwłaszcza gdy organ wykaże, że jego stanowisko mieści się w graniach uznaniowości popartej regulacjami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych". W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest również pogląd, że nie można uzasadniać zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze jedynie czynnikami ekonomicznymi. Argument ten w żaden sposób nie odnosi się do ochrony gruntów rolnych oraz do racjonalnego gospodarowania rolniczą przestrzenią produkcyjną (wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 maja 2014 roku, sygn. akt IV SA/Wa 479/14 CBOSA). Niewątpliwie grunty rolne, a w szczególności o najwyższych klasach bonitacyjnych, powinny służyć przede wszystkim produkcji rolniczej. Rolą Ministra nie jest również ocena korzyści płynących ze zmiany przeznaczenia gruntów rolnych, związanych z realizacją potencjalnych przedsięwzięć, lecz działanie na rzecz ochrony gleb o najwyższej klasie bonitacyjnej. Minister, jako organ wyspecjalizowany w zakresie ochrony gruntów rolnych, zobligowany jest każdorazowo rozważyć, czy interes społeczny, będący podstawą żądania zmiany przeznaczenia gruntów, należy przedłożyć ponad ustawowy obowiązek ochrony gruntów rolnych. Podkreślić należy, że ochrona gruntów rolnych najwyższych klas bonitacyjnych jest zarówno zadaniem ustawowym, jak też obowiązkiem wobec społeczeństwa. Użytki rolne, szczególnie te o najlepszej klasie bonitacyjnej stanowią dobro naturalne, zaliczane do nieodnawialnych zasobów przyrody, którego zachowanie dla przyszłych pokoleń i ochrona jest obowiązkiem władz publicznych. Od tego obowiązku można odstąpić jedynie w sytuacji, gdy nie ma żadnej innej możliwości, co powinno być szczegółowo i przekonywająco wykazane przez wnioskodawcę (por. wyrok NSA z dnia 30 lipca 2015 r., sygn. akt IIOSK 3109/13 CBOSA). Tylko w szczególnym przypadku Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi może wyrazić zgodę na przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów lepszej jakości. Stwierdzić należy, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy taka wyjątkowa sytuacja nie zachodzi. Analizując położenie omawianych użytków rolnych, interes gminy oraz występujący zasób terenów przeznaczonych na cele nierolnicze i jeszcze niezagospodarowanych, należało uznać, że wniosek Burmistrza nie był niezasadny. Przeznaczenie na cele nierolnicze tak usytuowanych gruntów byłoby działaniem sprzecznym z głównymi założeniami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych tj. z zasadą ochrony gruntów rolnych, wyrażoną w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Każde odstępstwo od tej zasady winno stanowić szczególnie uzasadniony wyjątek, a tego w sprawie nie wykazano. Wprawdzie Marszałek Województwa [...] co do części terenu objętego wnioskiem oraz Prezes Zarządu [...] Izby Rolniczej pozytywnie zaopiniowali wniosek Burmistrza, jednakże wyrażone przez nich opinie nie były wiążące dla organu orzekającego w sprawie. Ponadto ww. organy nie przedstawiły w swoich opiniach żadnych argumentów merytorycznych, uwzględniających kryteria określone w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Mając na uwadze powyższe rozważania, stwierdzić należy, że brak jest na terenie wskazanym we wniosku rzeczywistych potrzeb uzasadniających odrolnianie gruntów tylko z tego powodu, że prowadzone działania planistyczne wg władz gminy mają istotne znaczenie dla rozwoju inwestycyjnego i ekonomicznego gminy [...], a wnioskowane grunty posiadają atrakcyjną lokalizację pod względem uwarunkowań komunikacyjnych i infrastrukturalnych dla zamierzonej zabudowy. W prawidłowo ustalonym przez organ stanie faktycznym dalsze przeznaczanie gruntów na cele nierolnicze nie służy celowi określonemu w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, dlatego w analizowanym przypadku byłoby nieuprawnione. Nie znajduje potwierdzenia w aktach sprawy argumentacja skarżącego w zakresie dotyczącym naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. Minister w sposób wyczerpujący zgromadził, poddał analizie i ocenił materiał dowodowy, a swą decyzję szczegółowo uzasadnił. Zarzuty dotyczące naruszenia przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi przepisów prawa materialnego, tj. art. 7 ust. 2 pkt 1 i ust. 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, należy ocenić jako niezasadne. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 20 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku.