IV SA/Wa 62/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska, Protokolant ref. staż. Anna Dziosa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 marca 2012 r. sprawy ze skargi B.Sp. z o.o. z siedzibą w S. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia (...) października 2011 r. nr (..) w przedmiocie zaopiniowania pozwolenia na wznoszenie i wykorzystanie farmy elektrowni wiatrowych w polskich obszarach morskich 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżącej B. Sp. z o.o. z siedzibą w S. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowieniem z dnia [...] października 2011 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] maja 2011 r., negatywnie opiniującym wniosek B. Sp. z o.o. w S. o wydanie pozwolenia na wznoszenie i wykorzystanie Farmy Elektrowni Wiatrowych L. S.. W uzasadnieniu postanowienia podniesiono, że B. sp. z o.o. z siedzibą w S. zwróciła się w dniu [...] maja 2010r. do Ministra Infrastruktury z wnioskiem o przyznanie prawa korzystania z polskiego obszaru morskiego przez pozwolenie na wznoszenie i wykorzystanie Farmy Elektrowni Wiatrowych L. S. oraz o wydanie decyzji w przedmiocie uzgodnienia lokalizacji, oraz sposobów utrzymania kabli w wyłącznej strefie ekonomicznej. Pismem z dnia [...] marca 2011 r., Minister Infrastruktury, działając na podstawie art. 23 ust 2 ustawy z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej zwrócił się do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi o zajęcie stanowiska, w trybie art 106 § 3 Kpa, w sprawie wniosku o wydanie pozwolenia na wznoszenie i wykorzystywanie Farmy Elektrowni Wiatrowych L. Postanowieniem z dnia 31 maja 2011 r., Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi negatywnie zaopiniował wniosek powyższy firmy B. Sp. z o.o.. Od tego postanowienia złożono zażalenie. Rozpoznając wniesione zażalenie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi zaznaczył, że zwrócił się do Morskiego Instytutu Rybackiego - Państwowego Instytutu Badawczego w [...]. oraz dodatkowo do Instytutu Morskiego w [...]. o opinię dotyczącą przedmiotowego wniosku. Na podstawie uzyskanych informacji podtrzymał swoje poprzednie stanowisko. Zaznaczył, że Instytut Morski w [...]. stwierdził, że opracowanie, na które powołuje się firma B. Sp. z o.o., a które Instytut Morski w [...]. wykonał na zlecenie innej firmy w latach 2003-2004, odwołuje się nie tylko do stanu faktycznego w tym okresie, ale również zostało przygotowane na podstawie nieaktualnej od wielu lat procedury uzyskiwania pozwoleń na wznoszenie i wykorzystanie sztucznych wysp, konstrukcji i urządzeń, w polskich obszarach morskich. Morski Instytut w [...]. wyraził także niepokój związany z ochroną praw autorskich i tajemnicy handlowej dotyczących przedmiotowego opracowania, a powoływanie się na ten raport uznał za wykorzystanie nieaktualnej informacji w procesie uzyskiwania pozwolenia w innym stanie prawnym i faktycznym. Pismem z dnia 26 września 2011 r., Departament Rybołówstwa w MRiRW zwrócił się do pełnomocnika firmy B. Sp. z o.o., z prośbą o przekazanie aktualnych danych dotyczących żywych zasobów na akwenie objętym przedmiotową inwestycją. Pismo to pozostało bez odpowiedzi. Mając na uwadze powyższe okoliczności oraz ochronę żywych zasobów morza, a także biorąc pod uwagę działalność rybacką na akwenie morskim wskazanym przez wnioskodawcę Minister postanowił podtrzymać swoje stanowisko wyrażone w postanowieniu z dnia [...] maja 2011 r. Stanowisko to, w jego ocenie, jest uzasadnione z punktu widzenia braku przedłożenia przez wnioskodawcę wiarygodnych danych (analiz, opinii), z których wynikałoby, że planowana inwestycja nie będzie miała wpływu, zwłaszcza negatywnego na żywe zasoby morza. Zadaniem ministra właściwego do spraw rybołówstwa jest nie tylko zarządzanie żywymi zasobami morza, ale również ich ochrona, mająca na celu m.in. ich zrównoważone wykorzystywanie. Brak odpowiedniej analizy w zakresie wpływu wzniesienia Farm Elektrowni Wiatrowych L. S., powoduje konieczność zastosowania ostrożności owego podejścia do inwestycji w polskich obszarach morskich, aby nie doprowadzić do zaburzenia i degradacji ekosystemu morskiego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie wniosła B. sp. z o.o. w S., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła wydanie z naruszeniem art. 23 ust. 3 pkt 1, art. 23 ust. 2a ustawy o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej. Ponadto w ocenie skarżącego organ nie przeprowadził w sposób dostateczny wskazanego w art. 106 § 4 Kpa postępowania wyjaśniającego i nie powołał się na zagrożenia, które odmawiają wydanie negatywnej opinii. Zdaniem skarżącej spółki Minister nie wskazał również podstawy prawnej wydania negatywnego rozstrzygnięcia, w szczególności przepisów w oparciu o które ustalono istnienie zagrożeń. Podnosząc powyższe naruszenia skarżąca spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasadzenia kosztów postępowania sądowego. W obszernym uzasadnieniu skargi podniesiono, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie tylko nie wykazał istnienia zagrożeń, które uzasadniają wydanie negatywnej opinii, ale nie przeprowadził we właściwy sposób postępowania, które mogłoby ustalić zagrożenia czy ugruntować przedstawione przez skarżącego okoliczności świadczące o braku zagrożeń. Zdaniem skarżącego sposób rozpoznania sprawy świadczy o tym, że Minister próbował przerzucić na wnioskodawcę ciężar dokonania ustaleń. Żaden przepis nie nakłada na skarżącego obowiązku sporządzenia opinii czy analizy, mimo to skarżący przedłożył raport Instytutu Morskiego w [...]., który potwierdza znikomy wpływ planowej inwestycji na środowisko. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie jednak z innych przyczyn niż w niej podniesione. Sąd rozstrzyga bowiem w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną ( art. 134 § 1 p.p.s.a.). Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi rozpoznając wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, naruszył przepis art. 24 § 1 pkt 5 kpa. Naruszenie to polegało na wydaniu zaskarżonego postanowienia przez tę samą osobę, która brała udział w wydaniu postanowienia w pierwszej instancji. Zgodnie z art. 24 § 1 pkt 5 kpa obwiązującym od dnia 11 kwietnia 2011 r., przesłanką obligatoryjnego wyłączenia pracownika organu od udziału w postępowaniu jest okoliczność, że brał on udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Co prawda art. 24 § 1 pkt 5 kpa stanowi o osobie, która brała udział w wydaniu zaskarżonej decyzji, jednakże wykładnia celowościowa tego przepisu nakazuje stosowanie go również do postanowień, zwłaszcza rozstrzygających sprawę co do istoty. Celem tego przepisu jest bowiem zagwarantowanie stronie bezstronnego i sprawiedliwego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. W doktrynie przyjmuje się, że art. 24 § 1 pkt 5 kpa ma zastosowanie także do wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, o którym mowa w przepisie art. 127 § 3 kpa, (por. A. Wróbel w: M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005, wyd. li, s. 221). W orzecznictwie podkreśla się, iż przeciwne stanowisko - że art.24 k.p.a. nie ma zastosowania do postanowień - stanowiłoby zaprzeczenie idei zapewnienia bezstronności podczas ponownego rozpoznania sprawy. Ta właśnie idea - w postępowaniu przekładająca się na zasadę bezstronności i będącą wyrazem tej zasady instytucją wyłączenia pracownika od ponownego rozpoznania sprawy, w której wydawał już decyzję (w niniejszej sprawie - postanowienie) - legła u podstaw założeń ustawodawcy podczas konstruowania przepisu art. 24 § 1 pkt 5 kpa . Trudno uznać za bezstronnego pracownika, który ponownie rozpoznaje sprawę, zakończoną wydanym przez siebie postanowieniem. Nawet jeżeli we własnym odczuciu pracownik ten obiektywnie ocenia zarzuty wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, w odczuciu wnioskodawcy bez wątpienia posiada już określony stosunek do stron i przekonanie co do sposobu załatwienia sprawy. Dlatego wyłączenie od orzekania podczas ponownego rozpoznawania sprawy wyraża najistotniejszy aspekt bezstronności - przekonanie strony postępowania, że jej sprawa została ponownie rozpatrzona obiektywnie. Jakkolwiek więc na mocy art. 126 kpa do postanowień stosuje się wymienione w tym przepisie przepisy k.p.a., nie może ulegać wątpliwości, że podczas wydawania postanowień organ ma obowiązek stosować również inne przepisy k.p.a. poza wymienionymi w treści art. 126 kpa, w szczególności przepisy ogólne k.p.a. (art.1 do 60 kpa ). W literaturze przedmiotu od dawna wskazuje się na wadliwą redakcję cytowanego przepisu (patrz M. Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz do art. 126 kpa (lex 2011). Literalna wykładnia art. 126 kpa prowadziłaby do nieprawdziwego i nielogicznego wręcz wniosku o braku obowiązku załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki (art.35 kpa); braku stosowania do postanowień przepisów o doręczeniach, zawartych w art. 39-49 (art.125 kpa nie zawiera powtórzenia tych przepisów), braku stosowania przepisów o terminach (art.57 - 60 kpa). Przyjmując (za J. Borkowskim w: Prawo procesowe administracyjne, Tom 9, pod red. R. Hausera, Z. Niewiadomskiego i A. Wróbla, Warszawa 2010, s.152), że pod względem podmiotowym i przedmiotowym najszerszy zakres zastosowania mają postanowienia, literalna wykładnia art. 126 kpa musiałaby prowadzić do braku stosowania w większości spraw (gdyż w większości postępowań wydawane są postanowienia) tych przepisów ogólnych kpa, które w istocie swej decydują o kształcie postępowania administracyjnego oraz o postrzeganiu tego postępowania przez strony ( por. wyroki WSA Warszawie z dnia 21 września 2011 r., VIII SA/Wa 323/11; z dnia 7 czerwca 2011 r., IV SA/Wa 621/11; z dnia 30 maja 2011 r. IV SA/Wa 643/11; z dnia 24 maja 2011r, IV SA/Wa 396/11; z dnia 19 maja 2011 r., II SA/Wa 79/11). Jak wynika z akt administracyjnych niniejszej sprawy zarówno postanowienie wydane w pierwszej jak i drugiej instancji podpisał, działając z upoważnienia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, Sekretarz Stanu K. P.. Jednakże pracownik organu upoważniony do działania w imieniu organu, nie może być uznany za osobę piastującą funkcję organu, która nie podlegałaby wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 kpa przy ponownym rozpatrzeniu sprawy w trybie art. 127 § 3 kpa. Wobec tego, wydanie zaskarżonego postanowienia z upoważnienia Ministra przez tę samą osobę, która brała udział w wydaniu wcześniejszego postanowienia tego samego organu, stanowi istotne naruszenie przepisu art. 24 § 1 pkt 5 kpa. Naruszenie tego przepisu stanowi przesłankę wznowieniową, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 3 kpa. Naruszenie zaś prawa dające podstawę do wznowienia postępowania - zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a uzasadnia uchylenie zaskarżonego postanowienia bez względu na to, czy naruszenie to miało, czy też nie miało wpływu na wynik sprawy. Jednocześnie mając na względzie podstawę uchylenia zaskarżonego postanowienia Sąd uznał za przedwczesne odnoszenie się do zarzutów podniesionych w skardze. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie 200 i 205 § 1 tej ustawy.