IV SA/Wa 656/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka, sędzia WSA Łukasz Krzycki, Protokolant ref. staż. Aleksandra Larkiewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 maja 2015 r. sprawy ze skargi Wójta Gminy O. na postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary za wydanie decyzji z naruszeniem terminu oddala skargę Zaskarżonym postanowieniem z [...] grudnia 2014 r. nr [...] Minister Infrastruktury i Rozwoju utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia na Wójta Gminy O. kary w wysokości 7 000 zł za wydanie decyzji z [...] maja 2011 r. nr [...], o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na rozbudowie remizy strażackiej, przewidzianej do realizacji na działce nr [...], położonej w miejscowości O., gmina O., z naruszeniem terminu o którym mowa w art. 51 ust. 2 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm., dalej: "u.p.z.p."). Powyższe postanowienie zostało wydane w następującym stanie sprawy: Wojewoda [...] postanowieniem z [...] maja 2014 r., nałożył na Wójta Gminy O. karę w wysokości 7 000 zł za wydanie decyzji z [...] maja 2011 r. nr [...], o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na rozbudowie remizy strażackiej, przewidzianej do realizacji na działce nr [...], położonej w miejscowości O., gmina O., z naruszeniem terminu, o którym mowa w art. 51 ust. 2 u.p.z.p. W zażaleniu na powyższe postanowienie Wójt Gminy O. organowi I instancji zarzucił naruszenie: art. 51 ust. 2c u.p.z.p., poprzez jego niezastosowanie w sprawie, a w konsekwencji przyjęcie czasu trwania postępowania w przedmiocie ustalenia lokalizacji ww. inwestycji celu publicznego bez wyłączenia terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności oraz okresów opóźnień powstałych z winy strony i przyczyn niezależnych od organu; art. 7 oraz art. 77 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej: "k.p.a."), wskutek braku wszechstronnego rozważenia i uwzględnienia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności. Wójt Gminy O. podniósł, że przy wymierzeniu przedmiotowej kary Wojewoda dokonał jedynie matematycznego wyliczenia polegającego na odliczeniu od terminu biegu postępowania w sprawie, tj. od 89 dni, 65 dni ustawowych oraz dodatkowych 11 dni, co skutkowało przyjęciem 14 dni zwłoki w wydaniu decyzji. Tymczasem uwzględniając regulację zawartą art. 51 ust. 2c u.p.z.p., od okresu biegu postępowania w sprawie, tj. 89 dni, organ I instancji winien odliczyć terminy przewidziane w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, jak również okresy opóźnienia spowodowane z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Uznać zatem należy, że odliczeniu od biegu postępowania podlega przede wszystkim czas uzgodnienia projektu decyzji przez właściwe jednostki wraz z siedmiodniowym okresem na złożenie zażalenia na postanowienia uzgadniające oraz czas podania do publicznej wiadomości informacji o dokonanych uzgodnieniach. Ponadto wskazał, że odliczeniu od biegu postępowania podlega także wyznaczony przez organ 7 - dniowy termin na zapoznanie się z aktami sprawy (wraz z okresem na doręczenie korespondencji), stanowiący realizację obowiązku zapewnienia czynnego udziału strony w postępowaniu, przewidzianego w art. 10 k.p.a. Ponadto zwrócił uwagę, że w ciągu 89 - dniowego okresu trwania postępowania wystąpiło aż 26 dni wolnych od pracy. Postanowieniem z [...] grudnia 2014 r. Minister Infrastruktury i Rozwoju utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu wskazał, że w przedmiotowej sprawie 65 - dniowy termin wskazany w art. 51 ust. 2 u.p.z.p., rozpoczął swój bieg [...] lutego 2011 r., tj. w dniu następnym po dniu, w którym do Urzędu Gminy O. wpłynął wniosek o wszczęcie postępowania w przedmiotowej sprawie. Powyższe wynika z art. 57 § 1 k.p.a., który stanowi, że jeżeli początkiem terminu określonego w dniach jest pewne zdarzenie, przy obliczaniu tego terminu nie uwzględnia się dnia, w którym to zdarzenie nastąpiło. Upływ ostatniego z wyznaczonej liczby dni uważa się za koniec terminu. W omawianym przypadku rzeczywisty okres przedmiotowego postępowania zakończył swój bieg w dniu wydania decyzji lokalizacyjnej, tj. [...] maja 2011 r. Dlatego też, uznać należy, iż postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie toczyło się przez 89 dni, z zastrzeżeniem art. 51 ust. 2c u.p.z.p. Następnie wskazał, że Wójt Gminy O. pismem z 5 kwietnia 2011 r., nadanym w placówce pocztowej operatora publicznego 14 kwietnia 2011 r., wystąpił o uzgodnienie projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji przedmiotowej inwestycji celu publicznego do Zarządu Dróg Powiatowych w O. Jak wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru, ww. pismo zostało doręczone zarządcy drogi 18 kwietnia 2011 r., który uzgodnił przedłożony projekt decyzji postanowieniem z [...] kwietnia 2011 r., które wpłynęło do Urzędu Gminy O. 22 kwietnia 2011 r. Tak więc odliczeniu od 65-dniowego terminu na wydanie przedmiotowej decyzji podlega okres 8 dni liczonych od dnia 15 kwietnia 2011 r., tj. dnia następnego po dniu nadania pisma o uzgodnienie projektu decyzji, do 22 kwietnia 2011 r., tj. dnia wpływu do Urzędu Gminy O. postanowienia uzgadniającego przedłożony projekt. Podniósł także, że ostatni dzień wskazanego 65 - dniowego terminu przypadł na dzień 7 maja tj. sobotę, zatem za ostatni dzień ww. terminu należało uznać najbliższy dzień powszedni, tj. poniedziałek 9 maja 2011 r. Mając na uwadze powyższe, w ocenie organu odwoławczego, po odliczeniu od okresu biegu postępowania w sprawie tj. 89 dni, 65 dni ustawowych, 8 dni wynikających z przeprowadzenia uzgodnienia projektu decyzji, oraz 2 dni wynikających z art. 57 § 4 k.p.a., uznać należy, że organ przekroczył termin na wydanie przedmiotowej decyzji o 14 dni, co jest równoznaczne z wymierzeniem Wójtowi Gminy O. kary pieniężnej w wysokości 7 000 zł. Odnosząc się natomiast do zarzutów Wójta wskazał, iż zawiadomienie stron o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym oraz zapewnienie stronom czynnego udziału w postępowaniu należą do zwykłych czynności procesowych organu prowadzącego postępowanie i nie można uznać ich za czynności przerywające bieg terminu ustawowego. Stwierdził także, że odliczeniu od biegu terminu postępowania nie podlega również czas podania do publicznej wiadomości informacji o dokonanych uzgodnieniach projektu decyzji lokalizacyjnej. Podał, że zarówno zawiadomienie stron o wszczęciu postępowania, jak i zawiadomienie o zebraniu materiału dowodowego należą do zwykłych czynności organu prowadzącego postępowanie administracyjne i nie można uznać ich za czynności organu uprawniające do wstrzymania biegu 65-dniowego terminu na wydanie decyzji. Obwieszczenie, zgodnie z art. 49 k.p.a., stanowi jedną z form doręczenia i należy uznać je za ułatwienie dla organu administracji publicznej. Zawiadamianie stron w toku prowadzonego postępowania nie jest czynnością o charakterze nadzwyczajnym. Tym samym ogłoszenia zawiadamiające strony o czynnościach w toku prowadzonego postępowania, nie mogą stanowić argumentów obronnych dla organu, który w czasie, gdy obwieszczenia wystawione są na widok publiczny (na stronie internetowej albo na tablicy ogłoszeń) nie podejmuje żadnych czynności w sprawie. Zdaniem Ministra, organ I instancji prawidłowo nie odliczył także okresu potrzebnego na uostatecznienie się wydawanego w toku postępowania postanowienia uzgadniającego. Wyjaśnił, że postanowienia administracyjne z zasady podlegają natychmiastowemu wykonaniu, zaś stosownie do art. 143 k.p.a. wniesienie zażalenia nie wstrzymuje ich wykonania, a zatem sam dzień wpływu postanowienia uzgadniającego do organu wydającego decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego powoduje zakończenie zawieszenia biegu terminu 65 dni na wydanie decyzji, chyba że zaszły okoliczności, o których mowa w art. 53 ust. 5 u.p.z.p. Za powyższym przemawia również brzmienie art. 51 ust. 2c u.p.z.p., który wskazuje wyraźnie, jakich terminów nie wlicza się do 65 - dniowego terminu na wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Z powołanego przepisu wynika, że takimi terminami są wyłącznie terminy przewidziane w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresy zawieszenia postępowania oraz okresy opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu, zaś posłużenie się przez ustawodawcę zwrotem "nie wlicza się" wskazuje, że powyższe wyliczenie ma charakter katalogu zamkniętego. W konsekwencji uznać należy, że brak jest przesłanek przemawiających za uznaniem, iż terminem podlegającym odliczeniu jest również okres oczekiwania na uostatecznienie się postanowienia uzgadniającego. Końcowo odnosząc się do argumentu, że w trakcie 89-dniowego biegu postępowania wystąpiło aż 26 dni wolnych od pracy, podał, że z treści art. 51 ust. 2 u.p.z.p. nie wynika, aby wskazane przez ustawodawcę 65 dni oznaczały tylko dni powszednie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Wójt Gminy O. wniósł o uchylenie ww. postanowienia Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] grudnia 2014 r. wraz z poprzedzającym go postanowieniem organu I instancji. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie art. 51 ust. 2 w zw. z art. 51 ust. 2c u.p.z.p. poprzez wadliwe przyjęcie, że w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy, z 65 - dniowego terminu przewidzianego na wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wyłączeniu nie podlegają: 7-dniowy termin na ewentualne wniesienie zażalenia na postanowienie z [...] kwietnia 2011 r. uzgadniające projekt decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, wydane przez Zarząd Dróg Powiatowych w O.; 7-dniowy termin wyznaczony stronom na zapoznanie się z aktami sprawy; okresy opóźnienia powstałe z przyczyn niezależnych od organu, spowodowane przypadającymi w okresie rozpoznania sprawy dniami wolnymi od pracy, których liczba (26 dni) - mając na względzie dużą ilość postępowań lokalizacyjnych - wpłynęła na wydłużenie prowadzonego postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, iż w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekające w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Stosownie zaś do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. dalej: "p.p.s.a."), Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że w granicach danej sprawy Sąd dokonuje oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami prawa, bez względu na zarzuty podniesione w skardze. Rozpoznając skargę w świetle wyżej wskazanych kryteriów należy uznać, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Sąd stwierdza, że postępowanie w rozpoznawanej sprawie zostało przeprowadzone zgodnie z przepisami. Zebrany materiał dowodowy został oceniony w sposób prawidłowy, wyciągnięto z niego logiczne wnioski, które znalazły się w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. W pierwszej kolejności należy podkreślić, że podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowił art. 51 ust. 2 u.p.z.p. Zgodnie z tym przepisem w przypadku, gdy właściwy organ nie wyda decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego w terminie 65 dni od daty złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji - organ wyższego stopnia (w ust. 3 określono, że jest nim wojewoda) wymierza temu organowi, w drodze postanowienia karę w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Stosownie zaś do ust. 2c powyższego artykułu do terminu, o którym mowa w ust. 2 nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony, albo z przyczyn niezależnych od organu. Jak jednolicie przyjmuje się w orzecznictwie na gruncie analogicznego art. 35 ust. 8 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010r, Nr 243, poz. 1623 ze zm.) do czynności, o jakich mowa w ust. 8 art. 35 ustawy Prawo budowlane nie można zaliczyć zwykłych czynności procesowych, takich jak powiadomienie stron o wszczęciu postępowania (art. 61 § 4 k.p.a.) czy też zawiadomienie tych stron o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym sprawy, jak też uczestniczenia w przeprowadzeniu dowodu (art. 77 § 4 k.p.a., art. 79 § 2 k.p.a., art. 81 k.p.a.) ani też czynności związanych z ustaleniem stron postępowania. Są to bowiem czynności konieczne do dopełnienia w każdym postępowaniu administracyjnym i mieszczą się one w maksymalnym czasie postępowania o wydanie pozwolenia budowlanego, wyznaczonym na 65 dni. Natomiast do okresów opóźnień wskazanych w art. 35 ust. 8 ustawy Prawo budowlane należą, jak stanowi ta norma prawna, opóźnienia spowodowane z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (vide wyroki: wyrok NSA z 3 lutego 2009 r. sygn. akt II OSK 87/08, wyrok NSA z 23 sierpnia 2007 r. sygn. akt II OSK 973/06, wyrok NSA z 3 lipca 2008 r. sygn. akt II OSK 767/07, wyrok NSA z 8 grudnia 2011r. sygn. akt II OSK 1765/10). Powyższe należy odnieść do postępowania prowadzonego w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Podkreślić także należy, że termin wskazany w treści art. 51 ust. 2 u.p.z.p. stanowi gwarancję ochrony praw inwestora do rozpoznania wniosku bez zbędnej zwłoki. Organ wyższego stopnia, po ustaleniu liczby przekroczonych dni 65-dniowego terminu, ma obowiązek wymierzenia kary w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Wymierzenie kary na podstawie art. 51 ust. 2 powyższej ustawy jest obligatoryjne. Jedynie wskazanie że opóźnienie powstało z winy strony lub z przyczyn niezależnych od organu powoduje, że kara pieniężna za okres, w którym to usprawiedliwione opóźnienie powstało, nie będzie wymierzona. W niniejszej sprawie bezspornym jest, iż postępowanie w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na rozbudowie remizy strażackiej, przewidzianej do realizacji na działce nr [...], położonej w miejscowości O., gmina O., rozpoczęło się następnego dnia po dniu wpłynięcia wniosku inwestora do Urzędu Gminy O., tj. w dniu [...] lutego 2011 r., a zakończyło się w dniu [...] maja 2011 r., tj. w dniu w którym została wydana przedmiotowa decyzja lokalizacyjna. Jak zatem prawidłowo ustalił Wojewoda [...], postępowanie w przedmiotowej sprawie trwało 89 dni. Ustawowy 65 - dniowy termin, przewidziany dla organu na wydanie przedmiotowej decyzji minął w dniu 7 maja 2011 r., czyli w sobotę, w związku z czym prawidłowo przyjęto, że ostatnim dniem terminu na wydanie przedmiotowej decyzji - stosownie do treści art. 57 § 4 kpa - był najbliższy następny dzień powszedni, tj. poniedziałek 9 maja 2011 r. Bezsporną w niniejszej sprawie stanowiła także okoliczność, iż wyłączeniu z 65-dniowego terminu na wydanie przedmiotowej decyzji podlega okres 8 dni liczonych od dnia 15 kwietnia 2011 r., tj. dnia następnego po dniu nadania pisma o uzgodnienie projektu decyzji, do 22 kwietnia 2011 r., tj. dnia wpływu do Urzędu Gminy O. postanowienia uzgadniającego przedłożony projekt, jak również 2 dni wynikające z treści art. 57 § 4 k.p.a. W świetle powyższych ustaleń faktycznych nie ulega wątpliwości, że decyzja lokalizacyjna z dnia [...] maja 2011 r., wydana została 14 dni po terminie. Sporna w niniejszej sprawie pozostaje natomiast kwestia zastosowania art. 51 ust. 2c u.p.z.p. i odliczenie od okresu opóźnienia 7- dniowego terminu wyznaczonego stronom na zapoznanie się z aktami sprawy, 7-dniowego terminu na ewentualne wniesienie zażalenia na postanowienie Zarządu Dróg Powiatowych w O. z [...] kwietnia 2011 r. uzgadniającego projekt decyzji o ustaleniu inwestycji celu publicznego oraz okresów opóźnienia powstałych z przyczyn niezależnych od organu wynikających z przypadających w okresie rozpoznawania sprawy 26 dni wolnych od pracy, które – mając na względzie dużą ilość postępowań lokalizacyjnych – wpłynęły na wydłużenie prowadzonego postępowania. W ocenie Sądu żadne z powołanych wyżej okoliczności nie kwalifikują się do uwzględnienia i odliczenia od okresu opóźnienia stosownie do treści art. 51 ust. 2c u.p.z.p. Podnieść należy, że czynności Wójta Gminy O. polegające na zawiadomieniu stron o możliwości zapoznania się z aktami sprawy (stosownie do art. 10 ust. 1 k.p.a.), stanowią standardowe czynności procesowe organu administracji publicznej, które występują każdorazowo w postępowaniu dotyczącym wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Czynności te nie mają charakteru nadzwyczajnego, nie podlegają więc wyłączeniu z 65 - dniowego terminu ustawowego. Wskazana zatem przez skarżącego ww. okoliczność nie może stanowić usprawiedliwienia niewydania przedmiotowej decyzji w terminie 65 dni. Za niezasadne należy uznać także twierdzenie Wójta Gminy O., że od zakreślonego 65 – dniowego terminu należy odliczyć termin na ewentualne wniesienie zażalenia na postanowienie Zarządu Dróg Powiatowych w O. z [...] kwietnia 2011 r. w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji. Wskazać należy, że zgodnie z art. 143 k.p.a. wniesienie zażalenia nie wstrzymuje wykonania postanowienia. W związku z powyższym organ procedujący w kwestii lokalizacji inwestycji celu publicznego był zobligowany do orzekania w oparciu o wydane postanowienie uzgodnieniowe, bez oczekiwania na ewentualne jego uostatecznienie się. Ewentualne wniesienie zażalenia nie miało więc wpływu na tok postępowania lokalizacyjnego, a termin na wniesienie zażalenia nie podlegał odliczeniu w oparciu o art. 51 ust 2 c u.p.z.p. Sąd nie podziela również stanowiska zawartego w skardze, iż od zakreślonego 65 – dniowego terminu należało odliczyć dni wolne od pracy. Przepis art. 51 ust. 2 c u.p.z.p. zawiera katalog zamknięty przyczyn, które mogą skutkować dokonania takich odliczeń. Ustawodawca w treści art. 51 ust. 2 określając termin 65 dni, nie ograniczył ich jedynie do dni roboczych, ale określił jako ciąg następujących po sobie dni, w tym i dni wolnych od pracy. Brak jest zatem przesłanek, aby od tego okresu odliczać, zgodnie z żądaniem strony, dni wolne od pracy. Podkreślenia wymaga, że nieuwzględnienie przy wymierzaniu kary dnia wolnego od pracy, może mieć miejsce tylko w przypadku, gdy po odliczeniu od biegu ustawowego 65-dniowego terminu okresów podlegających wyłączeniu ostatni dzień wyznaczonego terminu na wydanie decyzji lokalizacyjnej przypadnie na dzień wolny od pracy. Powyższa sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie bowiem ostatni dzień terminu na wydanie przedmiotowej decyzji przypadał na sobotę 7 maja 2011 r. Dlatego też, zgodnie z art. 57 § 4 k.p.a., organy w przedmiotowej sprawie wyłączyły z biegu terminu postępowania 2 dni wolne od pracy przypadające 7 i 8 maja 2011 r. (sobota i niedziela) i uznały, że ostatnim dniem do wydania przedmiotowej decyzji był 9 maja 2011 r. Odnosząc się natomiast do podniesionej przez Wójta dużej ilości postępowań lokalizacyjnych. Wskazać należy, że kwestia ta dotyczy tylko i wyłącznie organizacji pracy urzędu, nie stanowi przesłanki usprawiedliwiającej opóźnienia w wydaniu decyzji w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Z powyższych względów, na podstawie art. 151 p.p.s.a. należało oddalić skargę jako niezasadną.