IV SA/Wa 707/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Wykowski, Sędziowie sędzia WSA Leszek Kobylski (spr.), sędzia del. SO Aleksandra Westra, Protokolant st. sekr. sąd. Julia Durka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lipca 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w [...] na uchwałę Rady Miasta i Gminy [...] z dnia [...] października 1999 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia zasad odpłatności za wykonanie przyłączy kanalizacyjnych stwierdza nieważność uchwały w całości Rada Miasta i Gminy w [...], działając na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4, art. 41 ust. 1 i art. 42 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j. t. Dz.U. z 1996 r. Nr 13 poz. 74 ze zm.; dalej: "u.s.g."), podjęła uchwałę nr [...] z dnia [...] października 1999 r. w sprawie ustalenia zasad odpłatności za wykonanie przyłączy kanalizacyjnych do istniejących sieci kanalizacyjnych i nowo budowanych na terenie Miasta [...] na rok 1999 i lata następne. Pismem z [...] lutego 2019 r. Prokurator Rejonowy w [...] zaskarżył opisaną wyżej uchwałę. Autor skargi zaskarżonej uchwale zarzucił istotne naruszenie przepisów prawa materialnego, a w szczególności przepisów art. 7, art. 84 i art. 94 Konstytucji RP polegające na przekroczeniu przez Radę Miasta i Gminy [...] upoważnienia ustawowego poprzez ustalenie w § 1 opłaty stałej za wyrażenie zgody na wykonanie przez osoby fizyczne i prawne przyłączy do istniejących sieci kanalizacyjnych oraz w § 2 opłaty za wykonanie przyłączy od osób fizycznych przy nowo budowanych sieciach kanalizacyjnych. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, iż uchwała Nr [...] stanowi akt prawa miejscowego, gdyż adresatami są wszystkie podmioty ubiegające się o przyłączenie do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej oraz z sieci tej korzystające, a sama uchwała reguluje prawa i obowiązki tych podmiotów. Adresaci uchwały zostali wymienieni generalnie, akt ten dotyczy sytuacji powtarzalnych. Tym samym ma charakter normatywny, generalny i abstrakcyjny. Skarżący przytoczył brzmienie art. 7, art. 94 i art. 84 Konstytucji RP, podnosząc, iż zgodnie z treścią przepisu art. 84 nakładanie na obywateli jakichkolwiek obowiązków nie jest dopuszczalne bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. Zauważył, iż kompetencje gminy do stanowienia prawa miejscowego określają przepisy rozdziału 4 u.s.g. Stosownie do art. 40 u.s.g. gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego jedynie na podstawie upoważnień ustawowych. Konkludując Prokurator stwierdził, że nie ma przepisów ustawowych, które upoważniłyby gminę do wprowadzenia opłat za przyłączenie do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej. Przekroczenie delegacji ustawowej jest niezgodne z zasadą legalizmu określoną w art. 7 Konstytucji RP i skutkuje nieważnością uchwały. Powyższe uchybienie - zdaniem skarżącego - stanowi istotne naruszenie prawa, które - zgodnie z treścią art. 147 § 1 p.p.s.a. - obliguje sąd do stwierdzenia nieważności aktu w całości lub części albo do stwierdzenia, że został wydany z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie nieważności. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta i Gminy [...] wskazała, iż w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały nie było ugruntowane i jednolite orzecznictwo sądowe w ww. zakresie. Powszechną praktyką organów nadzoru było akceptowanie jej zapisów. Jednocześnie organ poinformował, iż w dniu [...] stycznia 2019 r. uchwałą nr [...] Rada Miasta i Gminy [...] uchyliła zaskarżaną przez Prokuratora uchwałę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2018r., poz. 1302 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, a stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018r., poz. 2107) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kognicji Sąd bada, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia jej nieważności. Przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g. stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwa naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Zasadnym jest zatem sięgnięcie do przepisów u.s.g., gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą to być naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Jednak i tu brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. W judykaturze za istotne naruszenie prawa uznaje się takiego rodzaju naruszenia jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury podjęcia uchwały. Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji, czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 k.p.a. Stosownie do art. 50 § 1, art. 52 § 1 i art. 53 § 3 p.p.s.a. prokurator może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, ale nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ocenie Sądu, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, skarga okazała się zasadna. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Miasta i Gminy w [...] nr [...] z dnia [...] października 1999 r. w sprawie ustalenia zasad odpłatności za wykonanie przyłączy kanalizacyjnych do istniejących sieci kanalizacyjnych i nowo budowanych na terenie Miasta [...] na rok 1999 i lata następne. W pierwszej kolejności należy zgodzić się ze stanowiskiem Prokuratora, iż zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego. O charakterze aktu rozstrzyga bowiem treść zawartych w nim norm i ich charakter. Normy aktu prawa miejscowego mają charakter generalny (czyli odnoszący się nie do indywidualnie oznaczonego podmiotu, lecz do pewnej kategorii potencjalnych adresatów) i abstrakcyjny (nie wyczerpujący się przez jednokrotne zastosowanie, lecz mogące zostać wykorzystane w nieograniczonej liczbie przypadków w przyszłości). Normy te, jako skierowane do adresatów na zewnątrz, powinny kształtować sytuację prawną jednostek, wpływać na ich prawa lub obowiązki (por. postanowienie NSA z dnia 7 marca 2019 r., I OSK 1036/17, www.orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej jako CBOSA). Zaskarżona uchwała Rady Miasta i Gminy w [...] spełnia wszystkie te kryteria - zawiera normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Skierowana jest ona do każdego, kto chce włączyć się do gminnej sieci kanalizacyjnej i wodociągowej, a jej uregulowania mogły jak i mogą zostać wykorzystane w nieograniczonej liczbie przypadków. Przy tym nakłada na adresatów obowiązek z postaci opłat za wyrażenie zgody na wykonanie przez osoby fizyczne i prawne przyłączy do istniejącej sieci kanalizacyjnej, jak i opłaty za wykonanie przyłącza od osób fizycznych przy nowo budowanych sieciach kanalizacyjnych. Następnie trzeba podkreślić, iż akty prawa miejscowego w rozumieniu art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Zgodnie z art. 40 ust. 1 u.s.g. na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Oznacza to, że materia uregulowana wydanym aktem prawa miejscowego powinna wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. Uwzględniając hierarchiczność źródeł prawa akty tego typu mają charakter zależny od źródeł prawa wyższego rzędu, czego konsekwencją jest stanowisko, że nie mogą normować materii uregulowanych aktami wyższego rzędu, a nadto nie mogą wykraczać poza zakres delegacji ustawowej. W orzecznictwie utrwalony został pogląd, że jednostronne nakładanie na obywateli jakichkolwiek obowiązków nie jest dopuszczalne bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. Z art. 84 Konstytucji RP wynika, że obywatel jest obowiązany do ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych przewidzianych wyłącznie ustawą. Wprowadzone zaskarżoną uchwałą opłaty za podłączenie do gminnej sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej na charakter jednostronnie nałożonej ma mieszkańców (przedsiębiorców) daniny publicznej. W obowiązujących przepisach prawa brak jest regulacji upoważniającej do ustalenia w akcie prawa miejscowego opłat za przyłączenie do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się zaś jednolicie, że gminy nie mogą ustalać za pomocą uchwał opłat za przyłączenie do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej. Uznaje się bowiem, że opłaty takie prowadziłyby do przeniesienia na mieszkańców gminy bezpośredniego i przymusowego finansowania zadań gminy przez obowiązkowy udział w kosztach budowy. Gmina nie może nakładać na mieszkańców obowiązkowych opłat za przyłączenie nieruchomości do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej. Upoważnienia takiego nie sposób wywieść z przepisów u.s.g. (por. wyrok NSA z dnia 6 kwietnia 2006 r., II OSK 19/06, CBOSA). Kompetencji takiej nie przewidują też przepisy innych ustaw obowiązujących w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, w tym ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (aktualnie tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm.), ani ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (aktualnie tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 721), (por. wyroki NSA: z 29 listopada 2001 r., SA/Wr 1415/01, z dnia 29 sierpnia 2006 r., II OSK 730/06, z dnia 12 lutego 2008 r., II OSK 2033/06, z dnia 16 kwietnia 2008 r., II OSK 198/08; wyrok WSA w Krakowie z dnia 11 kwietnia 2017 r., III SA/Kr 91/17; CBOSA). Nie można wywieść uprawnienia do wprowadzenia takiej opłaty z treści art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g., będącego m.in. podstawą zaskarżonej uchwały. Zgodnie z art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. (w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia uchwały) na podstawie niniejszej ustawy organy gminy mogą wydawać przepisy gminne w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. W ocenie Sądu oznacza to, że zaskarżona uchwała, jako akt prawa miejscowego, wydana została bez podstawy prawnej. Jednostronne nakładanie na obywateli jakichkolwiek obowiązków, w tym opłat, nie jest bowiem dopuszczalne bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. Z art. 84 Konstytucji RP wynika bowiem, że obywatel jest obowiązany do ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych przewidzianych wyłącznie ustawą. Żaden przepis prawa nie przyznaje organowi gminy kompetencji do nakładania na obywateli obowiązku ponoszenia opłat za podłączenie do urządzeń zbiorowego zaopatrzenia w wodę i kanalizację sanitarną. W konsekwencji Sąd, działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.