IV SA/Wa 71/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska, Sędziowie sędzia WSA Leszek Kobylski, sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak (spr.), Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi P. Sp. z o.o. z siedzibą w N. na stanowisko Rady Gminy N. z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie zarządzania gminnym obszarem rekreacyjno-wypoczynkowym - oddala skargę - W dniu [...]Rada Gminy N. (dalej "Rada Gminy"), działając na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 10, art. 15 ust. 1 i art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013, poz. 594 ze zm., zwanej dalej "u.s.g.") oraz § 56 ust. 2 pkt 3 i § 80 ust. 1 Statutu Gminy N., podjęła Stanowisko [...] w sprawie zarządzania gminnym obszarem [...] (dalej "Stanowisko"). W § 1 ust. 1 Stanowiska Rada Gminy przyjęła kierunki działania w zakresie dalszego sposobu zagospodarowania i zarządzania obszarem rekreacyjno-wypoczynkowym, obejmującym tzw. [...] i [...], stanowiącym nieruchomości gminne, położone w N. i B. w gminie N., polegające na przejęciu, po zakończeniu dotychczasowych umów dzierżawy wskazanych wyżej nieruchomości, do bezpośredniego zarządzania Gminy i prowadzenia na tych nieruchomościach bezpośrednio przez Gminę działalności rekreacyjno-wypoczynkowej, w tym [...] z rekomendacją, jak w ust. 2. W ust. 2 § 1 Stanowiska Rada Gminy wskazała, że celowym jest, aby bezpośrednie zarządzanie i prowadzenie przez Gminę ww. działalności realizowane było przez powołaną spółkę lub inną formę prawną, gwarantującą realizację zadań Gminy oraz racjonalne wykorzystanie mienia, zgodnie z przeznaczeniem obszaru objętego przedmiotowym Stanowiskiem. W dalszych paragrafach postanowiono, że Stanowisko podlega przekazaniu Wójtowi Gminy N. (§ 2), jego wykonanie powierza się Przewodniczącemu Rady Gminy (§ 3), a w życie akt ten wchodzi z dniem podjęcia (§ 4). Pismem z dnia [...] (data wpływu do organu), działając na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., [...] z siedzibą w N. (dalej: "skarżący", "spółka") wezwał Radę Gminy do usunięcia naruszenia prawa, wywołanego podjęciem ww. Stanowiska, poprzez jego wyeliminowanie z obrotu prawnego jako niezgodnego z obowiązującymi przepisami. W uzasadnieniu wezwania skarżący podniósł, że nieruchomość, na której mieści się [...], stanowi aktualnie przedmiot umowy dzierżawy nr [...], zawartej między Gminą N. a spółką w dniu [...]i jest zagospodarowana przez nią z przeznaczeniem na prowadzenie [...]. Umowy dzierżawy były zawierane na czas określony 3 lat, ostatnia zawarta do [...] Gmina N nie uwzględniła wniosków spółki o zawarcie umowy dzierżawy na 10, 15 lub 20 lat, na czas nieokreślony, czy też umowy sprzedaży nieruchomości dzierżawionej. Z uwagi na wysokie nakłady na infrastrukturę, które długo się amortyzują, spółce zależało na zawarciu umowy dzierżawy na okres nie krótszy niż 10 lat. Skarżący wskazał w wezwaniu, iż podstawą materialnoprawną uchylenia przedmiotowego Stanowiska jest art. 7 i 10 ustawy o gospodarce komunalnej, bowiem prowadzenie przez Gminę [...] w formie zakładu budżetowego lub spółki prawa handlowego jest niedopuszczalne w oparciu o aktualnie obowiązujące przepisy tej ustawy. Do zadań własnych gminy należą zadania o charakterze użyteczności publicznej, do których nie należy komercyjne prowadzenie [...]. Przedmiotowe Stanowisko jest również sprzeczne z art. 30 ust. 2 pkt 3 w związku z art. 18 ust. 2 pkt lit. a) u.s.g., bowiem jego treścią Rada Gminy wkroczyła w wyłączne kompetencje Wójta. W ocenie skarżącego, Rada Gminy naruszyła art. 9 ust. 1 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów, ponieważ nadużyła dominującej pozycji na rynku. Zachowanie Rady Gminy, wynikające z treści Stanowiska oraz odmowy zawarcia umowy dzierżawy, może również zostać ocenione jako naruszające art. 3 ust. 1 w związku z art. 15 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Jednocześnie stoi ono w sprzeczności z obowiązkiem Gminy wspierania przedsiębiorczości na jej terenie. Przejęcie przez Gminę zarządzania [...] stanowi przejaw nieprawidłowego zarządzania finansami gminnymi (art. 18 b ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych). Interes prawny do zaskarżenia Stanowiska Rady Gminy skarżąca upatruje w [...] umowy dzierżawy nr [...], zawartej w dniu [...] pomiędzy Gminą N. a skarżącą na czas określony do [...], który przewiduje, że w przypadku, gdy Gmina nie przystąpi do podjęcia własnej inwestycji na terenie [...] lub do użytkowania tej nieruchomości we własnym zakresie według własnej, innej niż dotychczasowa, koncepcji zagospodarowania i użytkowania przedmiotowego terenu, pod warunkiem wyrażenia zgody przez Radę Gminy N., spółka może ubiegać się o zawarcie umowy na kolejny okres. Tymczasem podjęcie Stanowiska przez Radę Gminy automatycznie zamknęło spółce możliwość ubiegania się o zawarcie kolejnej umowy dzierżawy. Z uwagi na okoliczność, że Gmina zamierza prowadzić na terenie [...] działalność tożsamą z tą, którą dotychczas prowadziła spółka, wniosek o zawarcie kolejnej umowy dzierżawy musiałby być pozytywnie rozpatrzony. Interes prawny skarżącego przejawia się więc w tym, że istnienie Stanowiska uniemożliwia skorzystanie z wniosku o zawarcie umowy dzierżawy, albowiem Wójt Gminy jest związany jego treścią. W odpowiedzi na powyższe, Uchwałą Nr [...] z dnia [...] Rada Gminy odmówiła uwzględnienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa wskazując, że przedmiotowe Stanowisko nie opiera się na przepisach merytorycznych, obejmujących władcze kompetencje tego organu, lecz wskazuje na intencje co do perspektywicznych kierunków zagospodarowania określonego obszaru Gminy. Stanowisko nie wyklucza żadnych działań organu wykonawczego, objętych kompetencjami ustawowymi tego organu, jak też nie rozstrzyga o formie zarządzania określonymi nieruchomościami Gminy. Stanowisko to akt wewnętrzny Gminy o charakterze wyłącznie intencyjnym. Natomiast po stronie spółki nie występuje interes prawny w zaskarżeniu tego aktu, tylko interes faktyczny, związany z domaganiem się zawarcia kolejnej umowy dzierżawy lub sprzedaży nieruchomości obejmującej [...]. Domaganie się przez spółkę pozyskania do dyspozycji nieruchomości gminnych nie korzysta z ochrony prawnej, która przysługuje prawom właścicielskim Gminy Skargę na powołaną uchwałę Rady Gminy, zatytułowaną [...] do sądu administracyjnego złożył skarżący, wnioskując o stwierdzenie jej nieważności oraz zasądzenie kosztów postępowania. Podjętej uchwale zarzucił naruszenie: 1/ art. 7 i art. 10 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej, polegające na przejęciu przez Gminę N. do bezpośredniego zarządzania i prowadzenia działalności [...] na obszarze obejmującym tzw. [...] i [...], stanowiącym własność Gminy N., w formie powołanej przez Gminę komunalnej spółki prawa handlowego lub inną formę prawną, gwarantującą realizację zadań gminy, podczas gdy ustawa ta nie pozwala na tworzenie w takiej sytuacji komunalnych spółek prawa handlowego i zakładów budżetowych, 2/ art. 30 ust. 2 pkt 3 w związku z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) u.s.g., polegające na ingerencji rady gminy w wewnętrzne kompetencje wójta w zakresie gospodarowania gminnym zasobem nieruchomości, 3/ ogólnego obowiązku wspierania przez Gminę przedsiębiorczości na jej terenie. W uzasadnieniu skargi spółka opisała jej dotychczasową współpracę z Gminą w zakresie gospodarowania przedmiotową nieruchomością oraz obszernie rozwinęła zarzuty wskazanego naruszenia prawa materialnego. Odnośnie uzasadnienia interesu prawnego, wynikającego z art. 101 ust. 1 u.s.g., skarżąca powtórzyła okoliczności wskazane w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy (dalej "organ") wniosła o jej odrzucenie jako niedopuszczalnej, ewentualnie o oddalenie skargi jako nieuzasadnionej. Powtórzyła argumenty dotyczące braku interesu prawnego spółki w zaskarżeniu Stanowiska. Aktem tym nie zostało odebrane, jak też ograniczone żadne uprawnienie spółki wynikające z prawa materialnego. Skarżący nie posiada tytułu prawnego do nieruchomości, z którą związane jest wystąpienie z przedmiotową skargą. Ewentualna możliwość ubiegania się o zawarcie kolejnej umowy, na co powołuje się spółka, nie ma żadnego znaczenia w zakresie oceny istnienia interesu prawnego spółki w zaskarżeniu Stanowiska Rady Gminy. Nie może być odczytywana jako roszczeniowe uprawnienie spółki pożądania zawarcia takiej umowy, odpowiadające jednoczesnemu obowiązkowi Gminy w powyższym zakresie. Brak interesu prawnego po stronie skarżącego uzasadnia, zdaniem organu, odrzucenie skargi. Odnośnie podstaw do ewentualnego oddalenia skargi, organ powołał argumenty z odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, że Stanowisko nie zawiera żadnych regulacji władczych, a więc nie podlega zaskarżeniu jako akt wewnętrzny Gminy o charakterze wyłącznie intencyjnym, nie ingeruje w kompetencje wójta i nie wyklucza żadnych działań organu wykonawczego, objętych kompetencjami ustawowymi tego organu, jak również nie rozstrzyga o formie zarządzania określonym majątkiem (nieruchomościami Gminy), jak też o formie, w jakiej będą realizowane określone zadania Gminy. Na rozprawie sądowej w dniu [...] pełnomocnik organu sprecyzował swoje stanowisko procesowe w tym zakresie, że zaskarżony akt ma charakter uchwały intencjonalnej i tym samym nie jest wykluczone jego zaskarżenie do Sądu w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. (k.148). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie zaś do postanowień art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym w świetle przepisu § 2 powołanego artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem materialnym i procesowym, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta, z mocy art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, zwanej dalej "p.p.s.a.") obejmuje również akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Ponadto Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a ). Zgodnie natomiast z art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że uchwały organu samorządowego to wszelkiego rodzaju rozstrzygnięcia (akty woli) podejmowane przez radę gminy (por. wyrok NSA z 13 listopada 2008 r., II OSK 1262/08, Legalis). W drodze uchwał rada gminy wypowiada się we wszystkich przypadkach, w których ustawodawca przyznał temu organowi możliwość wypowiedzenia się w jakichkolwiek kwestiach merytorycznych (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 5 maja 2008 r., II SA/Bd 930/07, Lex nr 519068). Uchwały nie odnoszą się do wyrażenia woli przez radę w formach, które nie mają takiego charakteru, np. apele, rezolucje, odezwy, proklamacje, protesty, opinie. Odnośnie formy w postaci stanowiska, to w tym wypadku możliwa jest analogia do uchwały, chyba że statut gminy wyraźnie ją wyklucza. Skarga z art. 101 u.s.g. przysługuje na każdą uchwałę rady gminy podjętą w sprawie z zakresu administracji publicznej, niezależnie od tego, czy ma ona charakter aktu prawa powszechnie obowiązującego, czy też nie, o ile została podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej i naruszyła czyjś interes prawny (por. wyrok NSA z dnia 26 lutego 2008 r., II OSK 1765/07, Lex nr 437511). W przedmiotowej sprawie Rada Gminy miała prawo wypowiedzieć się w formie stanowiska, traktowanego analogicznie jak uchwała, bowiem w jego treści zawarte były kierunki działania w zakresie dalszego (po wygaśnięciu umowy dzierżawy) sposobu zagospodarowania i zarządzania mieniem gminnym, położonym na terenie [...]. Do zadań własnych gminy należy m.in. zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty z zakresu turystyki, w tym terenów rekreacyjnych i urządzeń sportowych (art. 7 ust. 1 pkt 10 u.g.n., stanowiący jedną z podstaw prawnych podjętego Stanowiska). Natomiast do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej (art. 18 ust. 1 u.g.n.). Niewątpliwie więc zaskarżone Stanowisko podjęte było przez Radę Gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej. Skarżący w skardze wskazał, że wprawdzie zaskarżone Stanowisko nie nosi nazwy "uchwała" lub "zarządzenie", ale okoliczność ta nie ma znaczenia dla możliwości zastosowania w sprawie konstrukcji prawnej z art. 101 u.s.g., bowiem Stanowisko Rady Gminy jest rozstrzygnięciem z zakresu administracji publicznej. Na rozprawie sądowej pełnomocnik organu również wskazał na możliwość zaskarżenia przedmiotowego Stanowiska w trybie art. 101 u.s.g., traktując je jako uchwałę intencyjną, mającą oparcie w przepisach Statutu Gminy N.: [...] i § [...]. Przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. stanowi wyłączną podstawę dla badania tego, czy stronie przysługuje legitymacja skargowa do zaskarżenia uchwały organu samorządu gminnego. Zgodnie z tym przepisem każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Przesłanka bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia prawa w przedmiotowej sprawie została spełniona, bowiem na wezwanie skarżącego z dnia [...] nie było pozytywnej reakcji ze strony organu. Do terminu wniesienia skargi opartej na art. 101 u.s.g. ma zastosowanie art. 53 § 2 p.p.s.a. i wynosi on 30 dni od dnia doręczenia skarżącemu odpowiedzi organu na wezwanie lub 60 dni od dnia wniesienia wezwania, jeżeli organ takiej odpowiedzi nie udzielił. W przedmiotowej sprawie skarga została wniesiona w terminie, bowiem odpowiedź organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa została doręczona skarżącemu w dniu [...], a skarga za pośrednictwem organu wpłynęła do Sądu w dniu [...] (data nadania na poczcie). Przechodząc do ustalenia kolejnej przesłanki z art. 101 ust. 1 u.s.g., a mianowicie posiadania przez skarżącego interesu prawnego w zaskarżeniu przedmiotowego Stanowiska Rady Gminy (uchwały), należy stwierdzić, że przyjęta powszechnie przez sądy administracyjne wykładnia tego pojęcia definiuje je jako indywidualny interes prawny, określony przez konkretną normę prawa materialnego. Należy odróżnić interes faktyczny od interesu prawnego, który wymaga wskazania konkretnej normy prawnej, określającej ów interes faktyczny i stwarzającej prawną podstawę ochrony danego, konkretnego interesu faktycznego. W sprawie jest bezsporne, że w dacie podjęcia przedmiotowego Stanowiska (uchwały) skarżącą spółkę i Gminę N. wiązała umowa dzierżawy z dnia [...], zawarta na czas określony do [...], obejmująca działki gruntu, będące własnością Gminy, które są objęte zaskarżoną uchwałą. Tak więc strony tej umowy łączył stosunek zobowiązaniowy (art. 693 § 1 k.c.), który nie stwarza po stronie spółki – dzierżawcy praw do tej nieruchomości, jak i jakichkolwiek roszczeń o ochronę w postępowaniu sądowo-administracyjnym. Gmina, wykonując w stosunku do nieruchomości, objętej umową dzierżawy, prawnie zagwarantowane prawo własności, może podejmować stosowne działania, stanowiące realizację tego prawa, w tym ustalać kierunki dalszego sposobu zagospodarowania nieruchomości gminnych po upływie okresu dzierżawy (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 lutego 2012 r., I SA/Wa 2097/11, Lex nr 1137344). Zdaniem Sądu, wola spółki, aby w dotychczasowy sposób zarządzać przedmiotowym terenem na podstawie ewentualnej możliwości zawarcia z Wójtem Gminy N. kolejnej umowy dzierżawy, stanowi przejaw jej interesu faktycznego, a nie interesu prawnego, który jest wymagany przy zaskarżeniu uchwały w trybie art. 101 ust. 1 u.g.n. Bezsporne ustalenie statusu dzierżawcy skarżącego w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały jest wystarczającą przesłanką dla dokonania oceny, iż po jego stronie nie przysługuje interes prawny, który mógłby zostać naruszony zaskarżoną uchwałą. Interes prawny ma bowiem ten, kto wykaże, że jego obiektywnie rozumiany interes prawem chroniony został naruszony ustaleniami uchwały, a może to uczynić właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości, a nie jej dzierżawca (por. wyroki NSA z dnia 10 marca 2008 r., II OSK 1468/07 oraz z 26 września 2008 r., II OSK 312/08, publ. CBOSA). W tej sytuacji, jeśli skarżącemu nie przysługuje legitymacja skargowa w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., Sąd nie ma możliwości dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały i zbadania zasadności zarzutów postawionych w skardze. Brak legitymacji skargowej jest podstawą do oddalenia skargi, a nie jej odrzucenia, o co w pierwszej kolejności wnosił organ. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.