IV SA/Wa 756/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Teresa Zyglewska, Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka, sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.), Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi J. K. na postanowienie Głównego Geodety Kraju z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania nieważnościowego - oddala skargę - Główny Geodeta Kraju postanowieniem z [...] lutego 2013 r. - zaskarżonym skargą przez J. K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie - utrzymał w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z [...] stycznia 2013 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty P.z [...] marca 2012 r. o wprowadzeniu zmiany w ewidencji gruntów i budynków przez połączenie działek ewidencyjnych położonych w N. gm. M. i nadanie im nowych numerów ewidencyjnych. Stan sprawy przedstawia się następująco: J. K. pismem z [...] października 2012 r. wniósł o stwierdzenie nieważności wyżej opisanej decyzji Starosty P. z [...] marca 2012 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego postanowieniem z [...] stycznia 2013 r. odmówił wszczęcia postępowanie nieważnościowego, wskazując że skarżący nie posiada interesu prawnego dającego mu uprawnienie do skutecznego zainicjowania tego rodzaju postępowania wobec decyzji Starosty P. z [...] marca 2012r. Na powyższe postanowienie zażalenie złożył J. K.. Główny Geodeta Kraju postanowieniem z [...] lutego 2013 r. utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu podał, że zgodnie z art. 61 a § 1 K.p.a., gdy żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Wszczęcie i prowadzenie postępowania zależy zatem od uprzedniej kontroli przez organ, czy zachodzą formalnoprawne przesłanki warunkujące jego dopuszczalność. Należy do nich w pierwszej kolejności ustalenie, czy wnioskodawcy przysługuje przymiot strony w tym postępowaniu. Stroną – według art. 28 K.p.a. – jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny to interes indywidualny, konkretny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. Przepisem określającym strony postępowania w sprawie wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków jest art. 20 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne. Z treści tego przepisu wynika, że podmiot, który nie posiada prawa własności do nieruchomości, która nie jest nieruchomością państwową lub samorządową, nie jest stroną w sprawie wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków. Decyzja Starosty P., której stwierdzenia nieważności domagał się J. K., była wydana na wniosek firmy P. Sp. z o.o. i dotyczyła wprowadzenia zmian w zakresie konfiguracji oraz numeracji działek ewidencyjnych stanowiących własność tego podmiotu. Jak wynika z materiału dowodowego J. K. nie posiada praw do żadnej z działek ewidencyjnych objętych tą decyzją. Jest on natomiast właścicielem dwóch działek sąsiadujących z nieruchomością będącą przedmiotem decyzji. Decyzja ta, wbrew twierdzeniom wnioskodawcy, nie wywołała też żadnych skutków w stosunku do nieruchomości będących jego własnością, czyli działek ewidencyjnych nr [...] i [...], położonych w obrębie N.. Decyzja ta nie orzekała o ujawnieniu w operacie ewidencyjnym odmiennego od dotychczasowego przebiegu granicy pomiędzy nieruchomością objętą przedmiotowym postępowaniem ewidencyjnym, a wymienionymi działkami J. K.. Ponadto decyzja ta nie wprowadzała żadnych zmian, co do wykazywanych w operacie ewidencyjnym, pól powierzchni poszczególnych działek ewidencyjnych, zarówno tych objętych przedmiotowym postępowaniem administracyjnym, jak również działek sąsiednich. Dalej organ zwrócić uwagę, że argumentacja przedstawiana przez J. K. związana z kwestią "zmiany granic", po pierwsze odnosi się do postępowania podziałowego, a po drugie dotyczy w istocie fizycznego wytyczenia przebiegu spornej granicy na gruncie, nie jest natomiast związana z zapisami ujawnionymi w operacie ewidencji gruntów i budynków. Dlatego też, okoliczności te, jako wykraczające poza zakres przedmiotowy decyzji Starosty P. z [...]. marca 2012 r. nie mogą być uznane za interes prawny lub obowiązek dający J. K. legitymację do skutecznego występowania z wnioskiem o stwierdzenie nieważności tej decyzji w trybie art. 156 K.p.a. Ponadto kwestia przymiotu strony jest oceniana w ramach każdego postępowania administracyjnego indywidualnie na gruncie przepisów prawa stanowiących podstawę danego postępowania. Decyzja Starosty P. nr [...] nie była decyzją "podziałową", ale wydaną na podstawie przepisów ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne i orzekała o wprowadzeniu zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków. Zatem ocena legitymacji strony musiała zostać dokonana z uwzględnieniem przepisów tej ustawy. Podsumowując organ odwoławczy podkreślił, że skoro z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty P. z [...] marca 2012 r., na podstawie przesłanek określonych w art. 156 § 1 K.p.a., wystąpiła osoba, która nie posiada legitymacji prawnej do uczestnictwa w przedmiotowym postępowaniu na prawach strony, należało uznać, że Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] zasadnie odmówił wszczęcia postępowania w tej sprawie. J. K. w skardze wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia z [...] lutego 2013 r. Podniósł, że w postanowieniu z [...] lutego 2013 r. niewłaściwie ustalono, że właściciele działek sąsiednich, w tym i skarżący, nie mogą złożyć wniosku o uznanie decyzji Starosty P. z [...] marca 2012r za nieważną. E. K. i skarżący (współwłaściciele działek sąsiednich o nr [...] i [...]), uważają że powierzchnia ich działek po okazaniu nowych granic uległa zmniejszeniu, więc mieli prawo złożyć wniosek o uznanie decyzji Starosty P. z [...] marca 2012 r. za nieważną. Nie podpisali też protokołu okazania nowych granic, ponieważ stwierdzili, że nowa granica została przesunięta o około 31 cm w stosunku do poprzednio okazanej w 2010 r., co potwierdza również protokół niezgodności z dnia [...] października 2012 r. Słupki narożne umieszczone prawidłowo na działkach [...] i [...] zostały przez nieznanego sprawcę usunięte, a dołki jakie po nich zostały potwierdzają przesunięcie granicy o ok. 31 cm w stosunku do tej okazanej prawidłowo w 2010 r. Zatem protokół z czynności geodety z [...] października 2012 r. i decyzję Starosty P. z [...] marca 2012 r. należy uznać za nieważne. Główny Geodeta Kraju - w odpowiedzi na skargę - wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.) - dalej w skrócie: "P.p.s.a.", sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonego postanowienia w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy zakreślonej skargą, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, nie uwzględnił skargi. W konsekwencji uznał, że postanowienie Głównego Geodety Kraju z [...] lutego 2013 r. i postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z [...] stycznia 2013 r. nie naruszają prawa w stopniu kwalifikującym je do wyeliminowania z obrotu prawnego. W wypadku postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczynanego na żądanie strony na wstępie powstaje kwestia oceny, czy osoba żądająca wszczęcia takiego postępowania jest stroną legitymowaną do wystąpienia z takim żądaniem (tak np. uchwała 7 sędziów NSA z 28.09.2003r., sygn. akt OSA 2/03, publ. ONSA 2004/1/2; wyrok WSA w Warszawie z 28.10.2005r., sygn. akt IV SA/Wa 1321/05, publ. Lex nr 217393). Zatem decydujące znaczenie dla oceny prawidłowości zaskarżonego postanowienia Głównego Geodety Kraju i postanowienia organu pierwszej instancji było rozważenie - czy skarżący posiada interes prawny we wszczęciu postępowania nieważnościowego dotyczącego decyzji Starosty P. z [...] marca 2012 r. Organ administracji publicznej rozpatrujący wniosek o stwierdzenie nieważności danej decyzji w pierwszej kolejności bada więc czy wnioskodawca posiada legitymację prawną w rozumieniu art. 28 K.p.a. do występowania z takim wnioskiem, a w razie stwierdzenia jej braku - na podstawie art. 61 a § 1 K.p.a. – wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Innymi słowy odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji następuje wówczas gdy żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną w sprawie (wyrok NSA z 13.03.2008r., sygn. akt I OSK 449/07, publ. Lex nr 505393). Zgodnie z treścią art. 28 K.p.a. stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest jednolity pogląd, że art. 28 K.p.a. ma zastosowanie również w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności. Dodatkowo wskazuje się, że stroną takiego postępowania jest nie tylko podmiot występujący jako strona w postępowaniu zwykłym zakończonym wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji (tak m. in.: wyrok NSA z 12.01.1994r., sygn. akt II SA 2164/92; wyrok NSA z 15.09.2000r., sygn. akt IV SA 2328/99; wyrok WSA w Lublinie z 20.01.2009r., sygn. akt II SA/Lu 673/08, publ. Lex nr 519758; wyrok WSA w Warszawie z 18.01.2006r., sygn. akt I SA/Wa 1410/04, publ. Lex nr 206477). Interes prawny jest kategorią normatywną, mającą swe źródło w przepisach regulujących sposób załatwienia sprawy i stanowiących podstawę prawną jej rozstrzygnięcia, zarazem ściśle związaną z przedmiotem prowadzonego postępowania (wyrok NSA z 15.04.1993r., sygn. akt I SA 1719/92, publ. OSP z 1994r., nr 10, poz. 199). Mieć interes to znaczy ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można żądać skutecznie czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby, albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby (wyrok NSA z 28.12.2007r., sygn. akt I OSK 1387/07, publ. Lex nr 365847). Szczególną cechą tego interesu jest bezpośredniość między sytuacją danego podmiotu a normą prawa materialnego, na której budowany jest ww. interes prawny (wyrok NSA z 8.10.1987r., sygn. akt IV SA 498/87, publ. GAP 1988, nr 16). Innymi słowy przyjmuje się, że podmiot ma interes prawny w konkretnym postępowaniu, jeżeli pomiędzy jego sytuacją prawną, a przedmiotem tego właśnie postępowania istnieje - uzasadnione treścią normy prawa materialnego - realne, rzeczywiste powiązanie, czyniące go bezpośrednio "zainteresowanym" w tym postępowaniu i w konsekwencji uprawnionym do udziału w nim w charakterze strony (wyrok NSA z 25.10.2006r., sygn. akt II GSK 163/2006). Od tak pojmowanego interesu należy odróżnić interes faktyczny, to jest stan, w którym dany podmiot jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mogącymi stanowić podstawę skierowania żądania w zakresie podjęcia przez organ administracji stosownych czynności w tej konkretnej sprawie. Oznacza to, że nie wystarczy wnieść podania we własnej sprawie, aby uruchomić postępowanie administracyjne, lub być przekonanym o swoim statusie strony i żądać udziału w postępowaniu już prowadzonym, aby stać się stroną postępowania. W kontrolowanej sprawie organy administracji odmówiły wszczęcia postępowania o stwierdzenia nieważności decyzji wprowadzającej zmiany w ewidencji gruntów i budynków wskazując, że podmiot który wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie nieważności, czyli skarżący, nie posiada interesu prawnego, zatem nie posiada legitymacji do żądania przeprowadzenia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty P.. Sąd – w przedstawionej materii – mając na względzie stan sprawy oraz w oparciu o powołane wyżej regulacje prawne i poczynione wywody w pełni podziela stanowisko organów zaprezentowane w niniejszej sprawie. Decyzja Starosty P. z 21 marca 2012 r. wydana została na podstawie przepisów ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. z 2010 r., Nr 193, poz. 1287, ze zm. – dalej w skrócie: u.p.g.k.) oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454 – zwanego dalej: rozporządzeniem w sprawie ewidencji). Zgodnie z art. 2 pkt 8 u.p.g.k. ewidencja gruntów i budynków jest jednolitym dla kraju, systematycznie aktualizowanym zbiorem informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami, budynkami lub lokalami. Osoby, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 (właściciele gruntów i budynków, a w odniesieniu do gruntów państwowych i samorządowych - inne osoby fizyczne lub prawne, w których władaniu znajdują się grunty i budynki lub ich części) i art. 51 (osoby władające, oprócz właściciela do czasu uregulowania tytułu własności, z tym że dotyczy to ewidencji gruntów i budynków założonej na podstawie dekretu z dnia 2 lutego 1955 r. o ewidencji gruntów i budynków) – stosownie do art. 22 ust. 2 u.p.g.k. - są obowiązane zgłaszać właściwemu staroście wszelkie zmiany danych objętych ewidencją gruntów i budynków, w terminie 30 dni licząc od dnia powstania tych zmian. Ewidencja – stosownie do § 10 ust. 1 pkt 2, ust. 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji - obejmuje dane dotyczące właścicieli nieruchomości, w przypadku zaś braku tych danych w ewidencji wykazuje się dane osób i jednostek organizacyjnych, które tymi nieruchomościami władają. Nadto oprócz wyżej wymienionych danych – na podstawie § 11 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji - wykazuje się dane dotyczące m. in. użytkowników wieczystych gruntów, jednostek organizacyjnych sprawujących (trwały) zarząd nieruchomościami, użytkowników gruntów państwowych i samorządowych. Z przytoczonych regulacji prawnych należy wyprowadzić tezę, iż przymiot strony w sprawie wprowadzenia zmian do operatu ewidencji gruntów i budynków ma podmiot, którego prawa do nieruchomości podlegają ujawnieniu w rejestrze ewidencyjnym. Stanowisko to jest zgodne z podglądem prezentowanym dotychczas w orzecznictwie sądów administracyjnych (np. wyrok NSA z 15.04.2008r., sygn. akt I OSK 666/07, publ. Lex nr 505243; wyrok WSA w Warszawie z 3.06.2005r., sygn. akt IV SA/Wa 420/05, publ. Lex nr 179224). W wyroku z 3 czerwca 2005r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, iż przymiot strony w postępowaniu w sprawie wprowadzenia zmian do operatu ewidencji gruntów, jak też w postępowaniu toczącym się w trybie nadzwyczajnym przysługuje jedynie podmiotem, których prawa do nieruchomości podlegają ujawnieniu w ewidencji. Brak natomiast przesłanek do uznania, iż wskazany interes prawny przysługuje właścicielom nieruchomości sąsiadującym z nieruchomością objętą postępowaniem ewidencyjnym. Z akt sprawy i zaskarżonej decyzji wynika, że przedmiotem postępowania, w którym wydano zaskarżoną decyzję była decyzja dotycząca zmiany wpisu w ewidencji gruntów w zakresie działek nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]., [...], [...], [...], [...], [...], [...], położonych w N., gm. M., będących własnością P. Sp. z o. o. Skarżący nie był stroną postępowania toczącego się w trybie zwykłym, zakończonego decyzją Starosty P. z [...] marca 2012 r. Jest właścicielem sąsiednich działek o nr [...], [...] i decyzja Starosty P. w żaden sposób nie ingerowała w jego prawa i obowiązki. Innymi słowy decyzja ta nie wywołała żadnych skutków w stosunku do nieruchomości skarżącego. Nieruchomości skarżącego nie były objęte zmianą wpisu w ewidencji gruntów i budynków dokonaną decyzją Starosty P.. Słusznie zatem organy uznały, iż skarżący nie posiada interesu prawnego do występowania z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww decyzji. Skarżący nie posiada żadnego tytułu prawnego do działek objętych decyzją Starosty P.. Twierdzenie skarżącego, że powierzchnia jego działek na skutek zmiany w ewidencji uległa zmniejszeniu nie znajduje oparcia w materiale sprawy, a i okazanie oraz protokół niezgodności, na które powołuje się skarżący zostały dokonane [...] października 2012 r., czyli w kilka miesięcy po wydaniu decyzji, którą skarżący chciał zakwestionować w postępowaniu nieważnościowym. Okoliczności te nie mogą przemawiać za uprawnieniem skarżącego do żądania wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji. Brak przesłanek do uznania, iż interes prawny przysługuje właścicielowi nieruchomości, która nie była objęta postępowaniem ewidencyjnym. Jak bowiem zostało wyżej wskazane - z interesem prawnym mamy do czynienia wtedy gdy istnieje bezpośredni związek pomiędzy sytuacją prawną danego podmiotu, a normą prawnomaterialną, na której budowany jest taki interes. W ocenie Sądu - okoliczności wskazane przez skarżącego nie potwierdzają istnienia tej cechy. Powyższe oznacza, iż organy prawidłowo wywiodły, że skarżący nie wykazał, aby był podmiotem, którego prawa do nieruchomości podlegały ujawnieniu w ewidencji, w konsekwencji nie mógł skutecznie żądać wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] marca 2012 r. Skoro żądanie wszczęcia postępowania nieważnościowego zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną to słusznie organy - na podstawie art. 61a K.p.a. - odmówiły jego wszczęcia. Tym samym Sąd badając legalność podjętych w sprawie postanowień, jak również w aspekcie uchybień, które byłby zobowiązany wziąć pod uwagę z urzędu, doszedł do przekonania, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Wymienione postanowienia zostały wydane zgodnie z prawem. W tym stanie rzeczy - na mocy art. 151 P.p.s.a. - orzeczono jak w sentencji wyroku.