IV SA/Wa 808/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Zyglewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Kaja Angerman Sędzia WSA Anna Sękowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 listopada 2017 r. sprawy ze skarg M. B., E. P., L. G., K. P., M. M., A. W., S. S. i A. S. na postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargi. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej jest postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] lutego 2017 r. nr [...], wydane na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 i art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, dalej "k.p.a.") utrzymujące w mocy postanowienie Ministra z [...] października 2016 r. w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Zaskarżone postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Naczelnik Dzielnicy [...] decyzją z [...] grudnia 1974 r. nr [...] orzekł o wywłaszczeniu za odszkodowaniem udziału w nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] i [...], o powierzchni 16 ha 89 arów 95 m2 stanowiącej współwłasność spadkobierców W. P., J. W., J. W., S. K., J. K., M. W., W. S. oraz spadkobierców U. S., H. D., W. K., S. D., J. D., W. B., K. K., H. K., S. M.. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Prezydenta Miasta [...] z [...] lutego 1975 r. nr [...] (dalej również "decyzja Prezydenta Miasta"). A. W., L. S., K. P. i M. M., jako następcy prawni J. W., w piśmie z 14 marca 2011 r. wystąpili z wnioskiem o stwierdzenie nieważności powyższych decyzji. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej postanowieniem z [...] października 2012 r., utrzymanym w mocy postanowieniem z [...] lutego 2013 r. zawiesił z urzędu postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] grudnia 1974 r. do czasu przedłożenia prawomocnych postanowień sądu o stwierdzenie nabycia spadku po L. D., J. K., S. K. i J. W.. Postępowanie zostało podjęte postanowieniem z [...] maja 2015 r. W toku postępowania do akt sprawy zostały złożone akty zgonu: M. S. z domu W. (zmarłej [...] grudnia 1995 r.), W.S. (zmarłego [...]maja 1976 r.), U. S. (zmarłej [...] października 1971 r.) i G. K. (zmarłej [...] maja 1992 r.). Minister Infrastruktury i Budownictwa (dalej również "Minister", "organ") postanowieniem z [...] października 2016 r., działając na podstawie art. 97 § 4 w zw. z art. 101 k.p.a. zawiesił postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta do czasu przedłożenia prawomocnego postanowienia sądu o stwierdzenie nabycia spadku lub zarejestrowanego aktu poświadczenia dziedziczenia po M. S. z domu W., W. S., U. S. i G. K. oraz wezwał wnioskodawców do wystąpienia do właściwego sądu z wnioskiem o stwierdzenie nabycia spadku po ww. osobach lub do notariusza w celu sporządzenia aktu poświadczenia dziedziczenia, w terminie 3 miesięcy od dnia doręczenia postanowienia. Uzasadniając rozstrzygnięcie Minister wskazał, że do chwili obecnej nie udało się ustalić następców prawnych po wyżej wymienionych zmarłych. Ustalenie następców prawnych jest niezbędne celem określenia stron postępowania i umożliwienia im czynnego udziału w sprawie. Oznacza to, że rozstrzygnięcie w sprawie stwierdzenia nabycia spadku jest zagadnieniem prejudycjalnym dla rozpatrzenia niniejszej sprawy. Jednocześnie organ dodał, że wnioskodawcy mają interes prawny w prawidłowym ustaleniu stron postępowania nadzorczego oraz w jego zakończeniu. Samo postępowanie nadzorcze, w którym organ orzeka o pozostawieniu albo wyeliminowaniu z obrotu prawnego orzeczenia wywłaszczeniowego, ma bezpośredni wpływ na zakres ich praw majątkowych. Powoduje to, że wynik postępowania o stwierdzenie nabycia spadku po tych osobach bezpośrednio dotyczy praw wnioskodawców. A. S., S. S., A. W., M. M. wnieśli o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem z [...] października 2016 r. do części obejmującej udział małżonków W. w nieruchomości. Minister postanowieniem z [...] lutego 2017 r. utrzymał w mocy własne postanowienie z [...] października 2016 r. W ocenie Ministra postępowanie w przedmiocie nadzoru obejmuje ocenę legalności całej decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] lutego 1975 r. Niemożliwe jest zatem zaskarżenie postanowienia w części obejmującej udział małżonków W. w nieruchomości, bowiem udział [...] części nieruchomości stanowiła współwłasność wielu osób. Skargi na postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] lutego 2017 r. wywiedli M. B. (IV SA/Wa 808/17), E. P. (IV SA/Wa 809/17), L. G. (IV SA/Wa 810/17) oraz K. P., M. M., A. W., S. S. i A. S. (IV SA/Wa 957/17). M. B. zarzucił zaskarżonemu postanowieniu obrazę art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a. oraz art. 231 § 1 k.k. w zw. z art. 271 § 1 k.k. i wniósł o jego uchylenie. W uzasadnieniu skargi przedstawił zdarzenia związane z wywłaszczeniem nieruchomości, które w jego ocenie mają znaczenie dla merytorycznego rozpatrzenia sprawy. E. P. wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i wywiodła, że postanowienie zostało wydane po pięcioletniej bezczynności organu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta. Co więcej, organ nie odniósł się do istoty sprawy, a jest odpowiedzią na wniosek spadkobierców małżeństwa W. tylko wobec ich udziałów. Skarżąca dodała, że aby rozpoznać wniosek o stwierdzenie, że decyzja Prezydenta Miasta jest nielegalna na podstawie dowodów w rozumieniu art. 76 k.p.a. potrzebna jest akceptacja takiego wniosku przez wszystkich współwłaścicieli ujawnionych w księdze wieczystej oraz innych, których do chwili obecnej nie ujawniono. L. G. zarzuciła zaskarżonemu postanowieniu naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 231 § 1 k.k. w zw. z art. 271 § 1 k.k. Skarżąca podniosła, że Minister od wielu lat prowadzi postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta, a zawieszając postępowanie uczynił to "bez uzasadnienia dowodowego co do istoty sprawy". W ocenie skarżącej zaskarżone postanowienie odnosi się do wniosku spadkobierców małżeństwa W., a nie do postępowania nadzorczego w sprawie uchylenia zaskarżonej kilka lat temu decyzji Prezydenta Miasta. K. P., M. M., A. W., S. S. i A. S., jako następcy prawni małżonków W., zaskarżyli postanowienie Ministra Infrastruktura i Budownictwa z [...] lutego 2017 r. w części obejmującej ich udział w wywłaszczonej nieruchomości. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucili: 1. naruszenie przepisów postępowania, tj.: a. art. 16 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że skierowanie części badanej decyzji z 1975 r. do nieżyjącego J. W. skutkuje nieważnością decyzji administracyjnej nie tylko tej części decyzji, która obejmuje wspólny udział zmarłego w wywłaszczonej nieruchomości i jej żony J., pozostającej w nim w niepodzielnej wspólności majątkowej, ale nieważnością całej decyzji administracyjnej, b. art. 12 § 1 k.p.a. przez dążenie przez organ do zbędnego i pochłaniającego duże nakłady pracy i czasu ustalania spadkobierców pozostałych współwłaścicieli wywłaszczonej nieruchomości, co do udziałów, których część badanej decyzji wywłaszczeniowej nie jest dotknięta wadą, a zatem nie posiadających rzeczywistego interesu prawnego w sprawie, c. art. 7 k.p.a. przez pozbawienie wnioskodawców możliwości uzyskania rozstrzygnięcia ich sprawy w rozsądnym terminie. 2. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 32 ust. 1 Konstytucji RP (zasady równości obywateli wobec prawa) przez przyjęcie przez organ w przedmiotowej sprawie całkowicie odmiennego poglądu prawnego niż w sprawie zakończonej wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2016 r. I OSK 2520/14 w kwestii podzielności nieważności decyzji odszkodowawczej, która tylko w części została skierowana do osoby zmarłej. Minister Infrastruktury i Budownictwa w odpowiedzi na skargi podtrzymał stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skarg. Wojewódzki Sąd Administracyjny postanowieniem z 20 listopada 2017 r. zarządził połączenie spraw o sygnaturach akt IV SA/Wa 808/17, IV SA/Wa 809/17, IV SA/Wa 810/17 oraz IV SA/Wa 957/17 do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia i prowadzić je pod sygn. akt IV SA/Wa 808/17. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skargi nie są zasadne i nie zasługują na uwzględnienie. Przedmiotem postępowania prowadzonego przez organ administracji jest stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lutego 1975 r. i utrzymanej nią w decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] mocy z dnia [...] grudnia 1974 r. o wywłaszczeniu za odszkodowaniem udziału w nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] i [...] o pow. 16 ha 89 ar 95 m stanowiącej współwłasność spadkobierców W. P., J. W., J. W., S. K., J. K., M. W., W. S. oraz spadkobierców U. S., H. D., W. K., S. D., J. D., W. B., K. K., H. K., S. M.. W toku tego postępowania postanowieniem z dnia [...] października 2016 r. Minister Infrastruktury i Budownictwa zawiesił postępowanie w sprawie z uwagi na konieczność ustalenia następców prawnych po zmarłych współwłaścicielach M. S. z domu W., W. S., U. S. i G. K.. Problem w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy możliwe jest zawieszenie postępowania jedynie w części dotyczącej osób zmarłych i jego prowadzenie w stosunku do pozostałych uczestników. Na wstępie należy wskazać, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym nie budzi wątpliwości, iż co do zasady, stroną postępowania prowadzonego w trybie nadzwyczajnym jest podmiot uznany za stronę w postępowaniu zwykłym. Jednakże może zdarzyć się, że podmiot, który nie był uznany za stronę w postępowaniu zwykłym, będzie miał taki status w postępowaniu nadzwyczajnym, jak również podmiot który był stroną w postępowaniu zwykłym może stracić ten przymiot w postępowaniu nieważnościowym. W każdym postępowaniu organ administracji ma obowiązek samodzielnie ustalić, kto jest stroną tego postępowania, to jest kto ma interes prawny, by uczestniczyć w postępowaniu. Krąg stron w postępowaniu nadzwyczajnym musi być badany w oparciu o art. 28 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 10 marca 2016 r. I OSK 1726/14; wyrok NSA z dnia 5 września 2014 r" II OSK 602/13; wyrok NSA z dnia 4 lutego 2000 r., IV SA 22/99; wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 maja 2007 r., I SA/Wa 341/07; wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 grudnia 2006 r., VII SA/Wa 1662/06; wyrok WSA w Warszawie 30 maja 2006 r., IV SA/Wa 23/06 - orzeczenia.nsa.gov.pl; wyrok NSA z dnia 4 lutego 2000 r., I SA 334/99; niepubl. oraz wyrok NSA z dnia 12 stycznia 1994 r., II SA 2164/92, ONSA 1995, Nr 1, poz. 32). Podkreślić należy, że brak jest definicji legalnej pojęcia interesu prawnego. Nie ma jednoznacznych i uniwersalnych zasad w zakresie posiadania przymiotu strony i interesu prawnego na tle art. 28 kpa, które można by zastosować automatycznie w każdej sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej (wyrok NSA z 2.3.2007 r., II OSK 347/06, Lex 340207). W każdej sprawie te kwestie należy rozważyć indywidualnie, odpowiadając na pytanie, jakiego interesu prawnego, czy też jedynie interesu faktycznego, mogłyby dotyczyć skutki ewentualnego stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji. Interes prawny winien być: indywidualny, konkretny, aktualny, obiektywnie sprawdzalny, wsparty okolicznościami faktycznymi będącymi przesłankami stosowania przepisu materialnego. Mieć interes w postępowaniu administracyjnym znaczy zaś więc to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. W przedmiotem rozpoznawanej sprawy jest stwierdzenie nieważności decyzji w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie ulega więc wątpliwości, że z uwagi na przysługujące następcą prawnym zmarłych uczestników prawo rzeczowe do nieruchomości (prawo własności) przysługuje im interes prawny do bycia stroną postępowania. Organ administracji zaś w oparciu o art. 10 § 1 k.p.a zobowiązany jest zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a co za tym idzie zobowiązany jest do ustalenia kręgów wszystkich jego uczestników. Istotne jest jednak rozważenie, czy w tym postępowaniu dopuszczalne jest prowadzenia postępowania jedynie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] lutego 1975 r. i utrzymanej nią w mocy decyzji z dnia [...] grudnia 1974 r. w części dotyczącej jedynie udziałów poszczególnych uczestników, w tym skarżących w sprawie. Jak wywiedziono w wyroku Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 28 lipca 2016 r. sygn. akt I OSK 2520/14 dopuszczalne jest stwierdzenie nieważności części decyzji administracyjnej. Możliwość taka występuje w szczególności wówczas, gdy rozstrzygnięcie decyzji składa się z kilku elementów, z których każdy mógłby być przedmiotem rozstrzygnięcia w osobnej decyzji, co określane jest także jako wydanie decyzji składającej się z kilku decyzji częściowych. W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie zachodzi. Kontrolowane w trybie nadzwyczajnym decyzje nie stanowią części składowych kilku decyzji. Zgodzić należy się ze stanowiskiem zawartym w wyroku Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 28 lipca 2016 r, że ze względu na dużą różnorodność spraw trudno wykazać regułę generalną, kiedy jest możliwe stwierdzenie nieważności decyzji w części. Możliwe jest to na przykład w sytuacji, gdy pozostałe w mocy rozstrzygnięcia decyzji mogą mieć - w świetle norm materialnego prawa administracyjnego z jednej strony - samodzielny byt prawny, a z drugiej ich treść nie jest determinowana rozstrzygnięciem wadliwym, pozbawionym mocy wiążącej. Unieważnienie decyzji może więc nastąpić wtedy, gdy tylko część decyzji kontrolowanej w trybie nieważnościowym zawiera wady wymienione w art. 156 § 1 k.p.a., a wadliwość decyzji nie wywiera wpływu na treść pozostałych rozstrzygnięć zawartych w decyzji. Słusznie także Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanym wyroku podkreślił, że wolny od wad fragment decyzji, któremu nie odmawia się skuteczności, powinien stanowić rozstrzygnięcie, mogące samodzielnie funkcjonować w obrocie prawny. W rozpoznawanej sprawie zgodnie z treścią wniosków dotyczących stwierdzenia nieważności zaskarżonych decyzji sytuacja taka nie ma miejsca, albowiem strony kwestionują miedzy innymi kwestię wykorzystania nieruchomości na cele zgodne z wywłaszczeniem. Ewentualne wyeliminowanie decyzji wywłaszczeniowej z obrotu dotyczyło by więc wszystkich współwłaścicieli. Powołany przez pełnomocnika skarżących K. P., M. M., A. W., S. S. i A. S. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 lipca 2017 r. sygn. akt I OSK 2520/14 dotyczył kwestii odszkodowania i sytuacji kiedy strony domagały się stwierdzenia nieważności w punkcie dotyczącym odszkodowania, przy czym nieważność zachodziła jedynie w stosunku do jednej osoby, której odmówiono jego wpłaty. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nawet taka sytuacja nie może mieć wpływu na kwestię ustalenia w oparciu o art. 28 k.p.a. kręgu uczestników postępowania w sytuacji, kiedy postępowanie dotyczy stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej. Zarówno bowiem obecni, jak i poprzedni współwłaściciele tej nieruchomości powinni być uczestnikami takiego postępowania. Pociąga to za sobą konieczność ustanowienia następców prawnych zmarłych współwłaścicieli celem zapewnienia im czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji. Nie stoi temu na przeszkodzie treść art. 12 § 1 k.p.a., który nakazuje działać organom administracji nie tylko szybko, ale także wnikliwie. W związku z powyższym nie można także stwierdzić, że organy administracji nie uwzględniły słusznego interesu strony zgodnie z art. 7 k.p.a., chodzi bowiem o uwzględnienie interesu wszystkich stron, a nie jedynie strony skarżącej. Okoliczność ta nie stanowi także podstawy do stwierdzenia, iż została naruszona zasada równości obywatela wobec prawa wyrażona w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Organ dbając o zapewnienie udziału osobom posiadającym interes w sprawie w rozumieniu art. 28 k.p.a. , jednocześnie realizuje powołaną wyżej zasadę równości obywatela wobec prawa. Mając na względzie powyższe rozważania w oparciu o art. 151 p.p.s.a. skarga została oddalona.