IV SA/Wa 822/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.), Sędziowie sędzia WSA Joanna Borkowska, asesor WSA Anna Sidorowska - Ciesielska, Protokolant ref. Joanna Kicińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. nakazuje ściągnąć od M. B. od kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem nieuiszczonego wpisu. Minister Infrastruktury i Budownictwa, po rozpatrzeniu odwołania Generalnego Dyrektora Dróg i Autostrad, decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r., nr [...] uchylił w całości decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...] ustalającą wysokość odsetek za zwłokę w zapłacie odszkodowania, ustalonego decyzją Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2010 r. oraz zobowiązującą Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wpłaty odsetek na rzecz Miasta [...] i umorzył postępowanie przed organem I instancji. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy. Decyzją z dnia [...] lutego 2010 r., nr [...] Wojewoda [...] orzekł o stwierdzeniu nabycia z mocy prawa z dniem 16 marca 2005 r. przez Skarb Państwa nieruchomości przeznaczonej pod budowę obwodnicy Miasta [...], położonej w obrębie [...] miasta [...], powiecie [...], województwie [...], oznaczonej jako działki nr [...] o pow. 0,8564 ha i nr [...] o pow. 0,1968 ha, stanowiącej własność gminy Miasto [...] oraz o ustaleniu odszkodowania na rzecz gminy Miasto [...] w kwocie 270.911,00 zł i zobowiązał Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym niniejsza decyzja będzie podlegała wykonaniu. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 sierpnia 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 707/11 oddalił skargę Miasta [...] na tę decyzję. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 15 maja 2013 r., sygn. akt. I OSK 2309/11 oddalił skargę kasacyjną Miasta [...] od tego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Miasto [...] pismem z dnia 2 grudnia 2014 r., uzupełnionym pismem z dnia 20 stycznia 2015 r. wystąpiło do Wojewody [...] z wnioskiem o obliczenie odsetek za zwłokę w wypłacie odszkodowania, wskazując, że zapłata odszkodowania została dokonana w dniu 31 maja 2013 r., natomiast odsetki za zwłokę nie zostały wypłacone, mimo, że decyzja ustalająca odszkodowanie stała się wykonalna w dniu 14 lutego 2011 r. i upłynął termin 14-dniowy do wypłaty odszkodowania w dniu 28 lutego 2011 r. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...] orzekł o ustaleniu odsetek w wysokości 79.313,83 zł na rzecz gminy Miasto [...], za opóźnienie w wypłacie odszkodowania za nieruchomość położoną w [...], obręb [...], oznaczoną jako działki nr [...] o pow. 0,8564 ha oraz nr [...] o pow. 0,1968 ha. Od powyższej decyzji odwołanie do Ministra Infrastruktury i Rozwoju złożył Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad. Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r., nr [...] uchylił w całości decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...] i umorzył postępowanie przed organem I instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że organ I instancji nieprawidłowo wszczął postępowanie administracyjne, na wniosek Miasta [...] z dnia 12 lutego 2014 r. o ustalenie i wypłatę odsetek z tytułu opóźnienia w wypłacie odszkodowania ustalonego w decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2010 r., nr [...]. Przeszkodą do prowadzenia postępowania w przedmiocie ustalenia odsetek z tytułu opóźnienia w wypłacie odszkodowania za wywłaszczenie jest bowiem cywilnoprawny charakter tego żądania, za czym przemawiają względy konstytucyjno-prawne wynikające z art. 177 Konstytucji RP (por. wyrok TK z dnia 10 lipca 2000 r., sygn. akt SK 12/99; postanowienie SN z dnia 8 marca 2001 r., sygn. akt III KKO 5/00). Jest to sprawa cywilna w rozumieniu art. 1 Kodeksu postępowania cywilnego. Nałożenie na organ obowiązku rozstrzygnięcia tego rodzaju sprawy w drodze decyzji administracyjnej musi wynikać bezpośrednio z przepisów prawa (art. 6 Kpa). Tymczasem przepis art. 132 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 ze zm.) – zwanej dalej "ugn", ani żaden inny przepis prawa, takiego obowiązku na organ nie nakłada. Od decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] stycznia 2017 r., nr [...] Miasto [...] wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze wniosło o: 1) uchylenie decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa, jako niezgodnej z prawem, 2) przyznanie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzuciło zastosowanie błędnej wykładni art. 132 ust. 2 ugn, a także naruszenie zasad postępowania administracyjnego, wyrażonych w przepisach art. 6-8 Kpa. W pierwszej kolejności Miasto [...] wskazało, że organ odwoławczy błędnie powołał się na datę wniosku o ustalenie i wypłatę odsetek - zamiast z dnia 12 lutego 2014 r., winno być: z dnia 2 grudnia 2014 r., a także błędnie oznaczył nieruchomości, za które zostało ustalone odszkodowanie - zamiast działki nr [...], położonej we [...], winno być: działki nr [...] i [...], położone w [...]. Poza tym skarżący wskazał, że przytoczona argumentacja Ministra Infrastruktury i Budownictwa odnosząca się do postanowienia Kolegium Kompetencyjnego przy Sądzie Najwyższym z dnia 8 marca 2001 r. pomija fakt, że z dniem 1 stycznia 2004 r. skreślony został w Kpa dział V - Rozstrzyganie sporów o właściwość między organami administracji publicznej, a sądami powszechnymi (art. 4 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Tym samym przestało istnieć Kolegium Kompetencyjne przy Sądzie Najwyższym jako organ wyznaczony w art. 190 Kpa do rozstrzygania tych sporów. Wobec tego do określania właściwości organów administracji uprawniony jest sąd administracyjny, w postępowaniu wszczętym podaniem strony, w konkretnej sprawie administracyjnej. Skarżący zauważył, że kwestia określenia na gruncie art. 132 ust. 2 ugn charakteru sprawy o ustalenie odsetek za opóźnienie lub zwłokę w wypłacie odszkodowania ustalonego decyzją administracyjną, od początku budziła wątpliwości w orzecznictwie i doktrynie prawa W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ostatecznie ukształtował się pogląd, że sprawa o odsetki za opóźnienie lub zwłokę w zapłacie odszkodowania, o którym mowa w art. 132 ugn ustalonego przez organ w decyzji administracyjnej ma charakter sprawy administracyjnej, rozstrzyganej poprzez wydanie decyzji administracyjnej. W reprezentatywnym wyroku z dnia 15 marca 2006 r., sygn. akt I OSK 525/05 NSA stwierdził, że w art. 132 ugn uregulowano wyczerpująco i jednoznacznie kwestię wypłaty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość w drodze decyzji administracyjnej oraz skutki zwłoki lub opóźnienia w jego wypłacie, wskazując, że stosuje się w tym zakresie odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego (ust. 2). Zdaniem tego Sądu, nie można podzielić stanowiska, że odesłanie do stosowania odpowiednich przepisów Kodeksu cywilnego oznacza samo przez się, że sprawę o roszczenie o odsetki powstałe w związku ze stosunkiem administracyjnoprawnym należy każdorazowo uważać za sprawę o charakterze cywilnoprawnym. NSA uznał, że jeżeli chodzi o wywłaszczenie nieruchomości (taki skutek wywiera także decyzja stwierdzająca nabycie własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną), to stwarza ono stosunek prawny o cechach wyraźnie administracyjnych bowiem polega na odjęciu lub ograniczeniu w drodze decyzji prawa własności lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości (art. 112 ust. 1 ugn.). Jest przykładem nierówności stron stosunku prawnego i działania władczego organu administracji. Wywłaszczenie nieruchomości następuje za odszkodowaniem. Roszczenie o odsetki za zwłokę lub opóźnienie w wypłacaniu tego odszkodowania jest roszczeniem akcesoryjnym. Obowiązek zapłaty odsetek jest pochodny od obowiązku zapłaty sumy głównej. Skoro zatem obowiązek zapłaty odszkodowania powstał na tle stosunku administracyjnego, to również obowiązek zapłaty odsetek od tego odszkodowania zachowuje administracyjny charakter. Zdaniem NSA, zawarte w art. 132 ust. 2 ugn odesłanie do przepisów Kodeksu cywilnego nie powoduje zmiany charakteru prawnego roszczenia. Pozwala ono jedynie na odpowiednie posługiwanie się regulacjami zawartymi w tym Kodeksie na użytek rozpoznawanej sprawy administracyjnej. NSA podkreślił, że załatwienie sprawy odsetek w drodze decyzji administracyjnej nie oznacza pozbawienia strony prawa do sądu. Prawo to będzie realizowane przed sądem administracyjnym. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Budownictwa wniósł o jej oddalenie i wskazał, że podnoszone zarzuty skargi stanowią polemikę z wykładnią prawa, która legła u podstaw wydania zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest uzasadniona. Sąd podziela stanowisko Miasta [...], że Minister Infrastruktury i Budownictwa w zaskarżonej decyzji dokonał błędnej wykładni przepisu art. 132 ust. 2 i 3 ugn poprzez uznanie, że Wojewoda [...] nie był właściwy do załatwienia w postępowaniu administracyjnym, poprzez wydanie decyzji administracyjnej, wniosku Miasta [...] o ustalenie odsetek za opóźnienie lub zwłokę w wypłacie odszkodowania za nabycie przez Skarb Państwa nieruchomości Miasta [...] oznaczonej jako działki nr [...] i [...], pod budowę obwodnicy, w ciągu drogi krajowej nr [...]. Sąd zauważa, że działalność Ministra Infrastruktury i Budownictwa, jeżeli chodzi o decyzje administracyjne wydawane w sprawach z zakresu odszkodowań za nabycie nieruchomości pod drogi publiczne podlega, w zakresie kontroli ich legalności, sądom administracyjnym. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym panuje natomiast pogląd, że w sprawach o ustalenie odsetek za opóźnienie lub zwłokę w wypłacie odszkodowania za szeroko rozumiane wywłaszczenie nieruchomości (także w trybie specustawy drogowej) właściwa jest droga postępowania administracyjnego, a nie postępowania cywilnego. NSA stoi na stanowisku, że co prawda zgodnie z przepisem art. 132 ust. 2 ugn do skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego, jednakże z treści tego przepisu nie sposób wywieźć, że roszczenie o odsetki ma charakter cywilnoprawny. To, że przepis ten odsyła do odpowiedniego stosowania przepisów Kodeksu cywilnego nie oznacza, że roszczenie o zapłatę odsetek za zwłokę w wypłacie odszkodowania może być dochodzone, nie w postępowaniu administracyjnym, lecz przed sądami powszechnymi. Przepisy Kodeksu cywilnego, na gruncie omawianego przepisu, mają jedynie odpowiednio zastosowanie do oceny skutków zapłaty odszkodowania ze zwłoką lub z opóźnieniem. Sformułowanie zawarte w tym przepisie nie ma wpływu na zastosowanie administracyjnego trybu postępowania jaki wynika z treści art. 132 ugn. W odesłaniu do odpowiedniego stosowania przepisów Kodeksu cywilnego nie mieści się konieczność stosowania cywilnoprawnego trybu oceny skutków i dochodzenia w jego wyniku stosownych odsetek lub odszkodowania, zwłaszcza, że roszczenia o odsetki i odszkodowanie z tytułu zwłoki lub opóźnienia w wypłacie odszkodowania mają charakter akcesoryjny wobec samego odszkodowania podlegającego wypłacie za wywłaszczenie. Skoro roszczenie o odsetki jest pochodne od roszczenia o wypłatę odszkodowania i skoro odszkodowanie jest ustalane poprzez wydanie decyzji administracyjnej, to także obowiązek zapłaty odsetek od tego odszkodowania zachowuje administracyjny charakter. Zatem organem właściwym do rozpoznania wniosku o przyznanie odsetek jest organ właściwy do wydania decyzji o odszkodowaniu Załatwienie sprawy odsetek w drodze decyzji administracyjnej nie oznacza pozbawienia strony prawa do sądu. Prawo to będzie realizowała przed sądem administracyjnym. Tym samym nie są naruszone podstawowe prawa jednostki, stanowiące konstytucyjną gwarancję jej praw i wolności. (por. orzeczenia NSA wydane w sprawach o sygn. akt: I OSK 525/05, I OSK 1307/09, I OSK 232/12, I OSK 1460/11, I OSK 2440/12, I OW 46/16, I OSK 1404/15). Pogląd ten podziela skład orzekający w niniejszej sprawie. Nie jest w niniejszej sprawie trafne odwoływanie się do stanowiska zaprezentowanego przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 10 lipca 2000 r., sygn. SK 12/99. Wyrok ten nie może być brany pod uwagę bowiem dotyczy sytuacji, gdy roszczenia dotyczące zobowiązań pieniężnych, których źródłem jest decyzja administracyjna, w ogóle nie są unormowane w przepisach prawa. Trybunał Konstytucyjny ten aspekt zagadnienia wyraźnie w uzasadnieniu powyższego wyroku podkreślił. Luka prawna zaś nie może wyłączać dochodzenia roszczeń na zasadach ogólnych przed sądem powszechnym. Stanowisko zaprezentowane w omawianym orzeczeniu nie oznacza automatycznego objęcia pojęciem "sprawy cywilnej" wszystkich roszczeń pieniężnych ustalanych w drodze aktu administracyjnego. Z kolei powołane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji postanowienie Sądu Najwyższego w sprawie o sygn. akt III KKO 5/00 nie wiąże sądu w niniejszej sprawie, tym bardziej, że odbiega od stanowiska sądów administracyjnych. Wobec tego zaskarżoną decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa orzekającą o uchyleniu decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. i o umorzeniu postępowania przed organem I instancji należało uznać za wydaną z istotnym i mającym wpływ na wynik sprawy naruszeniem przepisu art. 132 ust. 2 i 3 ugn w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 Kpa. Organ odwoławczy błędnie bowiem przyjął, że roszczenie o przyznanie odsetek za opóźnienie lub za zwłokę w zapłacie odszkodowania za grunt przejęty pod drogę publiczną jako roszczenie z zakresu prawa cywilnego winno być dochodzone w postępowaniu cywilnym przed sądem powszechnym. W ponownie prowadzonym postępowaniu Minister Infrastruktury i Budownictwa weźmie pod uwagę zaprezentowaną w niniejszym wyroku ocenę prawną. Organ odwoławczy rozpatrzy żądanie wniosku Miasta [...] z dnia 2 grudnia 2014 r. o przyznanie odsetek. W zależności od poczynionych ustaleń i ocen organ podejmie w sprawie stosowne rozstrzygnięcie, które uzasadni zgodnie z wymogami art. 107 § 3 Kpa. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) orzekł, jak w sentencji. Wobec tego, że w niniejszej sprawie ze skargi na decyzję kasacyjną, umarzającą postępowanie pierwszoinstancyjne nie został uiszczony wpis sądowy, należny w kwocie 200 zł, Sąd nakazał jego ściągnięcie od strony skarżącej w orzeczeniu kończącym postępowanie w sprawie, zgodnie z przepisem art. 223 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z § 2 ust. 3 pkt 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193 ze zm.).