IV SA/Wa 860/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Alina Balicka, Sędzia WSA Jakub Linkowski, Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 września 2012 r. sprawy ze skargi D. A. i A. A. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji - oddala skargę - Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z [...] marca 2012 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] listopada 2010 r., którą stwierdzono w części (co do wymienionych działek) nieważność decyzji Prezydenta Miasta P. z [...] kwietnia 2009 r. o ustaleniu lokalizacji drogi publicznej, dla budowy m.in. wskazanego w orzeczeniu odcinka ulicy [...] w P. (zwanej dalej "decyzją lokalizacyjną"), a w pozostałej części odmówiono stwierdzenia nieważności wskazanej decyzji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Minister wskazał, iż postępowanie w przedmiocie nieważności zostało wszczęte w związku z wnioskiem p. A. i D. A. Przywołano przesłanki, jakie przesądziły o stwierdzeniu nieważności decyzji lokalizacyjnej w części - dla określonych enumeratywnie działek ewidencyjnych nie sporządzono projektu podziału nieruchomości (działki nienależące do skarżących). Wyjaśniając przyczyny odmówienia stwierdzenia nieważności decyzji lokalizacyjnej w pozostałym zakresie, przywołano stępujące uwarunkowania: - organ prowadzący w I. instancji postępowanie w przedmiocie nieważności nie zawęził go wyłącznie do zarzutów stawianych przez Strony, lecz z urzędu zbadał cały materiał dowodowy, czego wynikiem było stwierdzenie pewnych nieprawidłowości skutkujących orzeczeniem o nieważności decyzji lokalizacyjnej w części, - nie było wątpliwości, jakiej kategorii dróg publicznych dotyczy decyzja lokalizacyjna (gminnych i powiatowych) - właściwym w sprawie był Prezydent Miasta P., - wskazywane przez wnioskodawców przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) nie miały w sprawie zastosowania, gdyż określone kwestie regulowała ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm.), zwana dalej "ustawą o realizacji dróg", - w myśl ustawy o realizacji dróg to inwestor we wniosku decyduje o przebiegu drogi oraz o wielkości terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych, załączając mapy z proponowanym przebiegiem drogi oraz mapami podziału nieruchomości; organ orzekający o lokalizacji może działać tylko w granicach wniosku i nie ma możliwości ingerowania w lokalizację inwestycji a więc i przebieg linii podziału nieruchomości zaproponowany przez wnioskodawcę; zadaniem organu jest jedynie ocena, czy wnioskowane ustalenie lokalizacji drogi nie pozostaje w sprzeczności z przepisami prawa, - w rozpoznawanej sprawie, należące do wnioskodawców działki zgodnie z zatwierdzoną decyzją lokalizacyjną dokumentacją znajdują się w liniach rozgraniczających, ponadto na części przejętych działek została zaprojektowana droga serwisowa stanowiąca integralna część drogi, z którą stanowi całość komunikacyjną, - wskazano, kto opracował dokumentację, jakimi dysponował kwalifikacjami (uprawnienia budowlane) i jakie ustalenia z niej wynikają – jakie były cele przyjętych rozwiązań komunikacyjnych dla należących do wnioskodawców działek nr ew. [...],[...] i [...] (numery przed podziałem w następstwie decyzji lokalizacyjnej). Wobec wskazanych okoliczności, w ocenie organu, decyzja lokalizacyjną w części odnoszącej się do nieruchomości skarżących nie narusza którejkolwiek z przesłanek wskazanych w art. 156 § 1 K.p.a. W skardze i dodatkowym piśmie procesowym (k. 29-30) p. A. sformułowali następujące zarzuty: - naruszono ogólne zasady postępowania (art. 6-8 K.p.a.) oraz materialne przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 1 K.p.a.), - naruszono przepisy ustawy o drogach publicznych, bowiem w ustawie tej nie definiuje się pojęcia droga serwisowa – wobec tego nie powinno być ono stosowane w rozstrzygnięciach dotyczących dróg publicznych, - wydzielenie części ich działek pod budowę bliżej nieokreślonego, niezakwalifikowanego do jakiejkolwiek kategorii dróg publicznych układu drogowego, z punktu widzenia budowy samej ulicy [...] było zupełnie zbędne i niczym nieuzasadnione; jak wynika z informacji uzyskanych od inwestora było następstwem ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; - wskazano, że w świetle ustawy o realizacji dróg w sprawach objętych tą ustawą przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym nie stosuje się, - Skarżący nie podzielają poglądu, iż zakres inwestycji drogowej, w tym wydzielenie nieruchomości, może być uwarunkowany wyłącznie wnioskiem i zamierzeniami inwestora – z uwagi na publiczny charakter inwestycji wniosek winien być oceniany w szerokim zakresie w tym pod względem społecznym czy praw właścicieli nieruchomości, - zauważono, że z treści decyzji lokalizacyjnej nie wynika jednoznacznie, jakiej drogi publicznej dotyczy inwestycja; o ile ma dotyczyć innych dróg niż ulica [...] – tu droga serwisowa – powinno to wynikać jednoocznie z jej treści; ma to kluczowe znaczenie wobec szczególnego trybu doręczania decyzji stronom – przesyłane są jedynie informacje o jej wydaniu; w tej sytuacji Strony pozbawione informacji o faktycznym zakresie przedsięwzięcia nie wykorzystały środków odwoławczych, lecz muszą wnosić o wyeliminowanie decyzji w trybie nadzwyczajnym, - planowana droga na działkach skarżących nie może być określona mianem drogi serwisowej jest bowiem za szeroka na tego typu obiekt; teren, do którego ma rzekomo zabezpieczyć dojazd ma dostęp innej drogi publicznej, Skarżący podkreślili, iż nie kwestionują budowy ulicy [...], lecz sprzeciwiają się sie wydzieleniu ze swoich działek fragmentów terenu pod bliżej nieokreślony układ drogowy. W odpowiedzi na skargę organ administracji podtrzymał dotychczasowe stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga, jako niezasadna podlega oddaleniu, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem żądania było stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji. Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji określa enumeratywnie art. 156 §. 1 K.p.a. Przepisy dotyczące stwierdzania nieważności decyzji, jako stanowiące wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnej (art. 16 § 1 K.p.a.), nie mogą być interpretowane rozszerzająco. W rozpatrywanym przypadku, Strony nie przywołują wprawdzie konkretnej materialnej przesłanki nieważności, spośród wskazanych w art. 156 § 1 K.p.a., jednak z treści skargi należy wnosić, że upatrują wadliwość decyzji lokalizacyjnej wskazaną w pkt 2 przywołanego paragrafu Kodeksu. W jego świetle wadą nieważności dotknięte są decyzje wydane z rażącym naruszeniem prawa. Koniecznym warunkiem dla ustalenia występowania tej przesłanki nieważności decyzji jest stwierdzenie oczywistego charakteru naruszenia normy prawa materialnego przez organ orzekający w sprawie lub dokonanie przez ten organ oceny materiału dowodowego w sposób oczywiście sprzeczny ze zgromadzoną w aktach dokumentacją sprawy lub innymi oczywistymi, znanymi temu organowi, faktami. Przy orzekaniu w sprawie organy obu instancji a następnie badający legalność ich orzeczeń sąd administracyjny mogły mieć na względzie jedynie wadliwości decyzji lokalizacyjnej stanowiące podstawę stwierdzenia nieważności. W przedmiotowej sprawie, z uwagi na wskazane uwarunkowania procesowe, mogły być, więc rozważane jedynie kwestia ewentualnej kwalifikowanej wadliwości zaskarżonego aktu. Inne zagadnienia, jako niemające znaczenia dla meritum sprawy, pozostały zasadniczo poza oceną Sądu. W kontekście możliwych przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji lokalizacyjnej nie zasadne są sformułowane zarzuty. Nie jest sporne, że decyzja lokalizacyjna nie narusza - gdy chodzi o wystąpienie przesłanek stwierdzenia nieważności - przepisów regulujących wydawanie tego rodzaju orzeczeń, na podstawie ustawy o realizacji dróg według stanu na dzień wydania decyzji lokalizacyjnej (kwestia zakresu wniosku, załączanych dokumentów oraz decyzji organu I. instancji, uzyskania wymaganych opinii, powiadomienia i informowania stron oraz doręczania decyzji). Odnosząc się do zarzutów skargi należy wskazać, co następuje. Nie może być kwalifikowane, jako rażące naruszanie prawa, dokonanie określonej wykładani przepisów. W rozpoznawanym przypadku organ administracji, orzekający w przedmiocie nieważności, prezentował pogląd, jakoby orzekając w przedmiocie lokalizacji drogi publicznej, pomimo iż określone kwestie wiążą się bezpośrednio z zasadnością ingerencji w prawa własności, (czy ograniczenie praw jest dokonywane w interesie publicznym), organ administracji był związany treścią wniosku, co do proponowanych rozwiązań, w tym, gdy chodzi o przebieg inwestycji oraz wskazanie terenów niezbędnych do realizacji przedsięwzięcia. Pogląd taki dominuje w orzecznictwie sądowym (patrz tak m.in. wyroki NSA o sygn. akt II OSK 374/09 i 1539/10 - zamieszczone w CBOSA). W tej sytuacji bez znaczenia pozostaje okoliczność, iż w judykaturze jest prezentowany również pogląd przeciwny (por. wyroki WSA o sygn. akt IV SA/Wa 128/08, IV SA/Wa 1202/08, IV SA/Wa 1620/08, IV SA/Wa 375/09, IV SA/Wa 1875/09, IV SA/Wa 97/10 oraz NSA o sygn. akt II OSK 750/10, 1062/10, 1912/11 – zamieszczone w CBOSA). Różnica oceny, co do prawidłowej wykładani norm prawnych nie może stanowić przesłanki uznania, iż orzeczenie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, w myśl art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Uwzględniając wykładanie regulacji ustawy o realizacji dróg (podzielaną w danym przypadku przez organy orzekające w przedmiocie nieważności), której nie sposób przypisać oczywistej wadliwości, nie można uznać decyzji lokalizacyjnej za wydaną z rażącym naruszeniem prawa w kontekście kwestii związanych z zasadnością realizacji przedsięwzięcia w określonym zakresie, w tym liniach rozgraniczających. Brak było przesłanek dla badania w postępowaniu nadzorczym (wobec wskazanych rozbieżności w orzecznictwie), czy celowa była realizacja przedsięwzięcia w określonym kształcie, z punktu widzenia zasadności ingerencji w prawa osób trzecich w kontekście interesu publicznego. Stąd nie może odnieść zamierzonego skutku przywołana przez Skarżących argumentacja, gdzie wyrażono inne poglądy, co do właściwej wykładni wskazanych regulacji i wywodzono, że zakres ingerencji w prawa własności, w związku z realizacją drogi serwisowej, która - w ocenie Strony - nie stanowiła integralnej części realizowanej ulicy [...] nie był uprawniony. Nie mogły też odnieść skutki argumenty o całkowitej nieprzydatności wskazanej drogi dla zakładanych celów (alternatywny dojazd do działek), czy nieproporcjonalności jej cech (zbyt szeroka na drogę serwisową). Jak wskazano kwestie zasadności przyjętych rozwiązań (w tym ingerencji w prawa własności) nie ma znaczenia w kontekście orzekania w przedmiocie lokalizacji drogi, w myśl zastosowanej przez organ wykładni, której nie można przypisać rażącego naruszenia prawa. Wobec tego nie stanowi istotnego naruszenia nie wyjaśnienie zagadnień związanych z faktyczną potrzebą realizacji drogi serwisowej o stosownych szerokościach. Nie można też podzielić poglądów, jakoby doszło do innych naruszeń prawa stanowiących o kwalifikowanej wadliwości decyzji lokalizacyjnej. Należy wskazać, iż: - dopuszczalne było posługiwanie się w dokumentacji technicznej (a następczo w uzasadnieniu orzeczenia) określeniem droga serwisowa; brak zdefiniowania określonego pojęcia w aktach normatywnych (brak definicji legalnej) nie wyklucza jego użycia dla celów sporządzenia dokumentacji czy wydawania orzeczeń administracyjnych, o ile jest ono zrozumiałe i użyte zgodnie z powszechnie przypisywanym mu znaczeniem (także branżowe określenia specjalistyczne); w rozpatrywanym przypadku w ocenie organów orzekających sporna droga miała pełnić funkcje przypisywane powszechnie właśnie drodze serwisowej (np. zapewnienie komunikacji działek przyległych do realizowanej drogi głównej) a jak wskazano ewentualnie wadliwa ocena w tym zakresie, jako dotycząca sfery celowości realizacji danego przedsięwzięcia, nie może przesądzać o rażącym naruszeniu prawa - założenie realizacji przedsięwzięcia zgodnie z postanowieniami planu zagospodarowania przestrzennego, pomimo, iż przepisy o planowaniu nie mają w danym przypadku zastosowania (art. 10 ustawy o realizacji dróg wg stanu prawnego wiążącego na dzień orzekania), nie świadczy o wadliwości decyzji lokalizacyjnej w tym zakresie; brak związania postanowieniami planu nie oznacza wykluczenia możliwości uwzględnienia jego ustaleń; generalnie działanie tego rodzaju należałoby oceniać, jako racjonale (urzeczywistniające zasady ładu przestrzennego) – postanowienia planu powinny być brane pod uwagę w zakresie, w jakim nie koliduje to z rozwiązaniami wynikającymi z potrzeby realizacji danego przedsięwzięcia lokalizowanego w trybie szczególnym, - nie może być kwalifikowany, jako rażące naruszeni prawa, brak wyszczególnienia przy określeniu przedmiotu decyzji lokalizacyjnej pełnego katalogu planowanych inwestycji, w ramach przedsięwzięcia uznanego przez inwestora za centralne – tego rodzaju wymagania nie zawierają przepisy, co wyklucza kwalifikacje rozpatrywanego przypadku, jako rażące naruszenie prawa; nie są pozbawione racji wywody Stron skarżących, że brak szczegółowości przy sformułowaniu przedmiotu decyzji lokalizacyjnej może w pewnych przypadkach - wobec szczególnego trybu doręczania decyzji (w tym nie doręczanie załączników graficznych – art. 7 ust. 2 ustawy o realizacji dróg wg stanu prawnego wiążącego na dzień orzekania) - prowadzić do braku pełnego rozeznania przez strony faktycznych skutków dla nich decyzji lokalizacyjnej (o ile nie postanowią zapoznać się z jej treścią w miejscu jej udostępnienia); wskazane kwestie dotyczą jednak w istocie sfery realnego zapewnienia stronie możliwości udziału w postępowaniu administracyjnym a ewentualne naruszanie reguł w tym zakresie może stanowić podstawę wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.), co wyklucza kwalifikację ewentualnych naruszeń w tym zakresie, jako przesłanki nieważności (zasada niekonkurencyjności postępowań prowadzonych w trybie nadzwyczajnym), - ze wskazanych wcześniej przyczyn nie naruszono art. 6 K.p.a. (zasada legalizmu) ani też art. 7 K.p.a., bowiem sprawa została wyjaśniona w wystarczającym stopniu a orzeczenie w sprawie nie miało charakteru uznaniowego. Uchybieniem, dostrzeżonym przez Sąd z urzędu, lecz niemającym wpływu na wynik sprawy, jest pewna niekonsekwencja w uzasadnieniu zaskarżonego aktu (uchybienie treści art. 107 § 3 K.p.a.), co godzi również w zasadę budowania zaufania do organów władzy publicznej oraz przekonywania (art. 8 i 11 K.p.a.). Z jednej bowiem strony wskazano, że celowość przyjętych przez inwestora rozwiązań nie podlega ocenie organu administracji w danym postępowaniu, z drugiej zaś zawarto rozważania, które w ocenie organu miały przemawiać za trafnością przyjętych koncepcji komunikacyjnych. Uchybienie przepisom postępowania, które nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy nie może stanowić przesłanki uchylenia zaskarżonego aktu, co wynika a contrario z art. 145 §. 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270). W świetle powyższych rozważań Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, gdyż zarówno argumentacja skargi, jak i analiza akt sprawy, nie ujawniła wad tego rodzaju, które mogłyby prowadzić do jej uchylenia. Sąd badał legalność decyzji jedynie w zakresie, w jakim dotyczyła ona interesu prawnego skarżących -możliwość wykonywania praw właścicielskich do swoich nieruchomości tj. działek nr ew. [...],[...] i [...] (w tym przedmiocie odmowa stwierdzenia nieważności decyzji lokalizacyjnej), a więc w granicach, w jakich mogła być ona przez nich skutecznie zaskarżona, w myśl art. 50 §. 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.