IV SA/Wa 92/21

Dnia 5 maja 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Golat Sędziowie Sędzia WSA Wojciech Rowiński Sędzia WSA Piotr Korzeniowski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 maja 2021 roku w trybie uproszczonym sprawy ze skargi [...] z siedzibą w [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2020 roku nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej: SKO w [...], Kolegium, organ odwoławczy, organ II instancji, organ) z [...] listopada 2020 r., znak [...] wydane na podstawie art. 134 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej: k.p.a.) po zapoznaniu się ze sprawą, w której Stowarzyszenie Ekologiczne "[...]" wniosło odwołanie od decyzji Marszałka Województwa [...] (dalej: organ I instancji) z [...] września 2020 r. nr [...] znak [...] zezwalającej na wycinkę drzewa - dębu usytuowanego w okolicach ul. [...] w [...] (dz. ew. nr [...] obręb [...], działka jest własnością [...]) na wniosek Zarządu Zieleni [...]. Organ odwoławczy w postanowieniu z [...] listopada 2020 r. stwierdził niedopuszczalność odwołania Stowarzyszenia Ekologicznego "[...]" (dalej: Stowarzyszenie, skarżący) od ww. decyzji. Zaskarżone postanowienie było wynikiem następujących istotnych ustaleń faktycznych i oceny prawnej. Stowarzyszenie wniosło odwołanie od decyzji Marszałka Województwa [...] z [...] września 2020 r. nr [...] znak [...] zezwalającej na wycinkę drzewa - dębu usytuowanego w okolicach ul. [...] w [...] (dz. ew. nr [...] obręb [...], działka jest własnością [...]) na wniosek Zarządu Zieleni [...]. W piśmie z 15 września 2020 r. Stowarzyszenie wniosło do organu I instancji wniosek o włączenie go na podstawie art. 31 k.p.a. do postępowania administracyjnego w związku z powyższym wystąpieniem Zarządu Zieleni. Do wniosku dodano Regulamin Stowarzyszenia. Następnie 24 września 2020 r. Stowarzyszenie wniosło odwołanie od ww. decyzji. W uzasadnieniu postanowienia z [...] listopada 2020 r. SKO w [...] wskazało, że decyzja, która nie została doręczona Stowarzyszeniu (gdyż nie było wcześniejszego wniosku Stowarzyszenia o dopuszczenie do udziału w postępowaniu), nie została zaskarżona odwołaniem strony, a wniosek o dopuszczenie Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu został złożony już po wydaniu decyzji przez organ I instancji. SKO w [...] powołując się na poglądy wyrażone w orzecznictwie sądów administracyjnych wyjaśniło, że organizacja społeczna może skutecznie domagać się dopuszczenia jej do udziału w sprawie dotyczącej innej osoby, o ile zostaną spełnione przesłanki z art. 31 § 1 k.p.a., tylko wówczas, gdy postępowanie to jest w toku. Wydanie decyzji kończącej dane postępowanie administracyjne oznacza brak formalnej możliwości następczego rozstrzygnięcia przez organ o ewentualnych uprawnieniach organizacji społecznej do występowania w charakterze strony w tym postępowaniu. Zdaniem organu odwoławczego, w omawianej sprawie, żądanie dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu jest niedopuszczalne (nie toczy się wszczęte przez stronę postępowanie odwoławcze, a Stowarzyszenie nie wystąpiło o dopuszczenie do udziału w postępowaniu przed wydaniem decyzji przez organ I instancji). W takiej sytuacji, wniesienie odwołania przez Stowarzyszenie jest niedopuszczalne. SKO w [...] wskazało, że z uwagi na to, że strona nie wniosła odwołania od ww. decyzji organu I instancji, odwołanie wniesione przez Stowarzyszenie, a więc podmiot nieposiadający legitymacji procesowej do tego rodzaju działania, gdyż nie jest ani stroną tego postępowania, ani nie został dopuszczony do udziału w postępowaniu na prawach strony przed jego zakończeniem, jest niedopuszczalne, zgodnie z art. 134 k.p.a. W piśmie z 18 grudnia 2020 r. Stowarzyszenie zaskarżyło postanowienie SKO w [...] z [...] listopada 2020 r., wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu skargi Stowarzyszenie wskazało, że w dniu 11 września 2020r. (piątek) osoba fizyczna, współpracująca ze stowarzyszeniem, rozmawiała z dyrektorem Departamentu Polityki Ekologicznej, Geologii i Łowiectwa – T. K. o wniosku Zarządu Zieleni [...]. Podczas rozmowy wyraziła swoje negatywne zdanie o zamiarze usunięcia dębu rosnącego przy ul. [...] i zaznaczyła też, że do tego postępowania administracyjnego włączy się stowarzyszenie ekologiczne. Według skarżącego, dyrektor nie ujawnił podczas rozmowy, że decyzję zezwalającą na usunięcie drzewa podpisze za chwilę lub, że ją już podpisał. Według Stowarzyszenia, chronologia wydarzeń przedstawiona w uzasadnieniu skargi wyglądała następująco: W dniu 15 września 2020 r. Stowarzyszenie złożyło w Urzędzie Marszałkowskim wniosek o włączenie Stowarzyszenia na podstawie art. 31 k.p.a., do postępowania wszczętego na wniosek Zarządu Zieleni. W dniu 23 września 2020 r. osoba, która rozmawiała z dyrektorem K. w dniu 11 września 2020, została zawiadomiona przez Zarząd Zieleni o planowanym spotkaniu w miejscu usytuowania dębu. Na spotkaniu obecny był rzeczoznawca dendrolog. W finale spotkania zadecydowano o zaniechaniu usunięcia przedmiotowego drzewa. Na tym spotkaniu poinformowano o decyzji marszałka wydanej [...] września 2020 r. W dniu 24 września 2020 r. Stowarzyszenia złożyło w Urzędzie Marszałkowskim odwołanie od decyzji, podpisanej [...] września 2020 r. Według skarżącego, Stowarzyszenie nie posiada informacji, z jaką datą doręczono skarżoną decyzję Zarządowi Zieleni. Zdaniem skarżącego, z powyższej chronologii wydarzeń wynika, że wniosek o włączenie do przedmiotowego postępowania i odwołanie od wydanej decyzji Stowarzyszenie wniosło, gdy decyzja nie stała się ostateczna. Stowarzyszenie nie zgadza się z uzasadnieniem skarżonego postanowienia. W odpowiedzi na skargę SKO w [...] wniosło o jej oddalenie i podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada, czy organ administracji orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem sądowej kontroli w niniejszym postępowaniu było postanowienie SKO w [...] z [...] listopada 2020 r. wydane na podstawie art. 134 k.p.a. W pierwszej kolejności wskazać należy, że stosownie do art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania. Postępowanie przed organem odwoławczym rozpoczyna się zatem od badania przesłanek formalnych warunkujących dopuszczalność wniesienia odwołania. Na tym etapie postępowania wstępnego organ odwoławczy obowiązany jest ocenić, czy odwołanie jest dopuszczalne. Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych. Podmiotowy charakter mają m.in. przyczyny w postaci braku po stronie wnoszącego odwołanie legitymacji do wniesienia środka zaskarżenia. W tym kontekście wskazać należy, że stosownie do art. 127 § 1 k.p.a. odwołanie służy stronie. W związku z tym należy przyjąć, że odwołanie jest niedopuszczalne, jeżeli zostało wniesione przez osobę, która nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. Organizacja społeczna ma prawa strony, a zatem również prawo wniesienia odwołania, tylko wówczas gdy została dopuszczona do udziału w postępowaniu w I instancji (por. B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 485). A contrario zatem, jeżeli organizacja nie brała udziału w postępowaniu w I instancji, to nie ma ona również legitymacji do złożenia odwołania. Nie może przy tym budzić wątpliwości, że organizacja społeczna korzysta z prawa strony w rozumieniu art. 10 k.p.a. od chwili wydania postanowienia o dopuszczeniu jej do udziału w postępowaniu na podstawie art. 31 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. warunkiem skuteczności wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu, jest pozostawanie tego postępowania w toku. Uprawnienie z art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. o dopuszczeniu organizacji społecznej do udziału w postępowaniu w danej sprawie ma miejsce wówczas, jeżeli postępowanie to jest w toku, bowiem instytucja ta nie funkcjonuje samodzielnie, abstrakcyjnie w oderwaniu od konkretnej sprawy (zob. wyrok NSA z 3 lutego 2005 r., OSK 1076/04, Lex nr 165912 oraz wyrok NSA z 20 czerwca 2012 r., II OSK 525/11). SKO w [...] zaskarżonym postanowieniem zasadnie stwierdziło, na podstawie art. 134 k.p.a., niedopuszczalność odwołania Stowarzyszenia, z uwagi na brak legitymacji do wniesienia odwołania. Stowarzyszenie nie było stroną postępowania ani nie było dopuszczone do udziału w postępowaniu na prawach strony na podstawie art. 31 k.p.a. Wobec powyższego podniesione w skardze zarzuty nie mogły zostać uwzględnione w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 134 k.p.a. Wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu administracyjnym został złożony przez Stowarzyszenie w dniu 15 września po wydaniu decyzji przez Marszałka Województwa [...] w dniu [...] września 2020 r., ale przed tym zanim decyzja ta stała się ostateczna. Od tej decyzji nie zostały jednak wniesione odwołania. Według Sądu, uprawniało to SKO w [...] do stwierdzenia, że przedmiotowy wniosek został złożony po zakończeniu postępowania pierwszoinstancyjnego (por. wyrok NSA z 12 stycznia 2021 r., sygn. III OSK 3421/21, LEX nr 3121604). W przypadku ustalenia, że postępowanie administracyjne nie toczy się, zachodzą podstawy do odmowy dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu w sprawie wskutek wygaśnięcia uprawnienia określonego w art. 31 § 1 pkt 2 i 3 k.p.a. (por. wyrok NSA z 20 czerwca 2012 r., II OSK 525/11). Jako błędne uznać należy stanowisko Stowarzyszenia, że w okresie od wydania decyzji przez organ I instancji do dnia, kiedy decyzja stała się ostateczna możliwe jest zgłoszenie udziału organizacji społecznej. Zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a., prawo wniesienia odwołania od decyzji ma strona postępowania. Prawa strony przysługują organizacji społecznej, jeżeli została dopuszczona przez organ administracji do udziału w postępowaniu. Organizacja społeczna, która nie brała udziału w postępowaniu przed organem I instancji nie ma legitymacji do złożenia odwołania (m.in. wyroki NSA: z 12 maja 2015 r., II OSK 2036/13; z 8 stycznia 2014 r., II OSK 1866/12). W sytuacji, gdy organizacja społeczna wystąpiła z wnioskiem o dopuszczenie do udziału w postępowaniu na prawach strony na podstawie art. 31 k.p.a., lecz już po wydaniu decyzji przez organ I instancji, to taki wniosek w sposób oczywisty jest bezprzedmiotowy. Wynika to z tego, że postępowanie odwoławcze nie zostało wszczęte, ponieważ żadna ze stron postępowania nie wniosła odwołania (por. wyrok NSA z 25 lipca 2019 r., II OSK 1938/18). Ustalenie, że postępowanie odwoławcze nie zostało zainicjowane przez żadną ze stron powoduje, że wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu nie może zostać uwzględniony, bo postępowanie przed organem I instancji nie toczy się - zostało zakończone wydaniem decyzji merytorycznej. W ocenie Sądu, nie ma znaczenia, w okolicznościach tej konkretnej sprawy, kwestia nieostateczności decyzji I instancji w dacie złożenia wniosku o dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu. Postępowanie przed organem I instancji zostało bowiem zakończone (por. wyrok NSA z 12 stycznia 2021 r., sygn. III OSK 3421/21, LEX nr 3121604). W tym czasie nie zostało także zainicjowane przez żadną ze stron postępowanie odwoławcze. W tej sytuacji, niezależnie od tego, czy udział organizacji społecznej w postępowaniu był uzasadniony celami statutowymi i przemawiał za tym interes społeczny, organ zobowiązany był do negatywnego załatwienia wniosku z uwagi na jego niedopuszczalność - nie toczyło się już postępowanie, do którego organizacja społeczna mogłaby przystąpić (por. wyrok NSA z 11 września 2013 r., II OSK 885/12). Także w doktrynie wskazuje się, że żądanie organizacji społecznej, w zakresie dopuszczenia do udziału w postępowaniu, należy rozpatrzyć przed dniem zakończenia postępowania w danej instancji. Powinno być zgłoszone w toku postępowania, natomiast żądanie wniesione do organu po zakończeniu postępowania w I instancji, jest bezskuteczne w stosunku do tej instancji, więc powinno być rozpatrzone przez organ odwoławczy jedynie, gdy strona wniesie odwołanie od decyzji organu I instancji. (por. M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. VIII, teza 13 do art. 31). Analogiczny pogląd został zaprezentowany w wyroku NSA z 23 września 2020 r. sygn. II OSK 1203/20. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 10 grudnia 2019 r. o sygn. II OSK 265/18 stanął na stanowisku, że uzależnienie możliwości skutecznego złożenia wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu od pozostawania postępowania w toku, powiązane jest także ustawowo z "zamknięciem" postępowania w sprawie przez doręczenie lub ogłoszenie decyzji. Czynność doręczenia (ogłoszenia) decyzji zamyka tok postępowania w sprawie. Dopuszczenie do udziału w postępowaniu to dopuszczenie do czynności tego postępowania. Dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu przed organem I instancji otwiera prawo do wniesienia odwołania lub wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Ponadto nie daje to jednak podstaw do dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu, które już się zakończyło wydaniem (ogłoszeniem) i doręczeniem decyzji. Norma z art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. przyznaje organizacji społecznej prawo do żądania wszczęcia postępowania, w przypadkach, gdy są podstawy do wszczęcia postępowania z urzędu. Organizacja społeczna ma nadal prawo do żądania wszczęcia nadzwyczajnych trybów postępowania, co oznacza, że możliwość zakwestionowania decyzji, która w ocenie organizacji społecznej została wydana z naruszeniem interesu społecznego, nie została zamknięta. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekający w tym składzie rozpoznający skargę Stowarzyszenia podziela stanowiska wyrażone w cytowanych wyżej wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz cytowane poglądy przedstawione w piśmiennictwie. Podsumowując należy wskazać, że nie ma podstaw do uchylenia zaskarżonego postanowienia SKO w [...], a sposób interpretacji i zastosowanie norm prawnych przez organ odwoławczy było poprawne. W ocenie Sądu, nie można również stwierdzić naruszenia art. 134 k.p.a., na który wskazano w skardze, ani innych, które mogłyby stać się podstawą do uchylenia rozstrzygnięcia organu II instancji. Z tych wszystkich względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji wyroku.