IV SA/Wa 972/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran (spr.), Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, sędzia del. SO Aleksandra Westra, Protokolant st. sekr. sąd. Marcin Woźniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi W. S. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Minister Rolnictwa i Rozwoju i Wsi decyzją z dnia [...] lutego 2019 r., nr [...] , wydaną na podstawie art. 156 § 1 w związku z art. 158 § 1 k.p.a. w związku z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935), po rozpatrzeniu wniosku W.S., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy w [...] z dnia [...] września 1976 r., nr [...] o przejęciu od J. i L. małżonków S. na własność Państwa gospodarstwa rolnego o łącznej powierzchni 11,547 ha, położonego we wsiach [...] i [...] , zapisanego w rejestrach gruntów tych wsi pod numerami jednostek rejestrowych: [...] , [...] , [...] i [...]. W uzasadnieniu podano, iż W.S. jako następca prawny J. i L. małżonków S. wystąpił do Wojewody [...] z podaniem kwestionującym legalność decyzji Naczelnika oraz dotyczącym zwrotu działek leśnych, wchodzących w skład przejętego gospodarstwa. Decyzją z dnia [...] czerwca 1995 r., nr [...], Wojewoda [...] w punkcie pierwszym stwierdził, że decyzja Naczelnika Gminy w [...]z dnia [...] września 1976 r. wydana została z naruszeniem prawa. W punkcie drugim stwierdził, że kontrolowana decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne z powodu trwałego rozdysponowania przejętego na własność Państwa gospodarstwa rolnego, i z tego względu nie stwierdził jej nieważności. W punkcie trzecim podniósł, że z tytułu przejętego gospodarstwa rolnego L. S. oraz spadkobiercom J. S. zostanie przydzielony - w drodze odrębnej decyzji - ekwiwalent zamienny z nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa. Decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r., nr [...], Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdził z urzędu nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 1995 r. w części dotyczącej punktu trzeciego. Decyzja ta została następnie utrzymana w mocy - na skutek rozpoznania wniosku . S. o ponowne rozpatrzenie sprawy - decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r., nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 26 lutego 2009 r., sygn. akt: IV SA/Wa 1648/08, uchylił decyzję Ministra z dnia [...] sierpnia 2008 r. oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia[...]czerwca 2008 r. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...], Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdził z urzędu nieważność decyzji Wojewody [...]z dnia [...]czerwca 1995 r. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Ministra z dnia [...]czerwca 2014 r., nr [...]. Pismem z dnia 28 października 2014 r. W. S. sprecyzował swoje pierwotne stanowisko, wnosząc o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy w [...] z dnia [...]września 1976 r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Rozpatrując sprawę Minister wskazał, iż podstawę materialnoprawną decyzji Naczelnika Gminy w [...]z dnia [...]września 1976 r. stanowił art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U. Nr 21, poz. 118). Przepis ten regulował procedurę przejęcia gospodarstwa rolnego na własność Państwa za rentę z urzędu. Jego zastosowanie uzależnione było od ziszczenia się następujących przesłanek:1) rolnik, od którego następowało przejęcie, posiadał przymiot właściciela przejmowanego gospodarstwa (por. art. 1 ustawy z dnia 29 maja 1974 r.); 2) przejęciem były objęte wszystkie nieruchomości wchodzące w skład gospodarstwa, obejmujące co najmniej 2 ha gruntów rolnych i leśnych; 3) gospodarstwo wykazywało niski poziom produkcji rolnej; 4) rolnik osiągnął wiek 60 lat mężczyzna, a 55 lat kobieta lub zaliczony został do jednej z grup inwalidów. Minister stwierdził, że zostały spełnione wszystkie cztery przesłanki do przejęcia gospodarstwa. Spełnienie pierwszej przesłanki potwierdzają zgromadzone w aktach prowadzonej sprawy dokumenty. Z aktu własności ziemi z dnia [...]listopada 1974 r., nr [...], wynika, że J. i L. małżonkowie S. byli współwłaścicielami nieruchomości o powierzchni 8,023 ha, położonej we wsi [...]. Akt własności ziemi z dnia [...]kwietnia 1976 r., nr [...],) wskazuje z kolei, że osoby te figurowały również jako współwłaściciele nieruchomości o powierzchni 4,00 ha, położonej we wsi [...]. Natomiast treść aktu własności ziemi z dnia [...] listopada 1974 r., nr [...], potwierdza, że J. S. przysługiwał ponadto udział wynoszący 1/2 część nieruchomości o łącznej powierzchni 0,220 ha, położonej we wsi [...]. W doniesieniu do spełnienia przesłanki drugiej, sprowadzającej się do wymogu objęcia procedurą przejęcia wszystkich nieruchomości wchodzących w skład gospodarstwa, liczących co najmniej 2 ha gruntów rolnych i leśnych, Minister wyjaśnił, iż z ww. aktów własności ziemi wynika, że w skład gospodarstwa rolnego J. i L. małżonków S. wchodziły pierwotnie działki ewidencyjne o numerach: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]i [...] (nieruchomość w [...] o powierzchni 8,023 ha), - [...], [...], [...], [...], [...], [...],[...],, [...],i [...] (nieruchomość w [...], o powierzchni 4,00 ha), oraz - udział wynoszący '/2 część w działce nr [...],o powierzchni 0,220 ha, położonej w [...]. Ze aktu notarialnego sporządzonego w Państwowym Biurze Notarialnym w [...],w dniu [...] maja 1976 r., repertorium A nr [...], wynika, że J. i L. małżonkowie S. darowali swojemu synowi W. S. działkę ewidencyjną nr [...] o powierzchni 0,5860 ha, położoną we wsi [...]. Oznacza to, że wskazana działka nie mogła podlegać przejęciu na własność Państwa w drodze decyzji Naczelnika Gminy w [...]z dnia [...] września 1976 r., ponieważ nie wchodziła już wówczas w skład gospodarstwa małżonków S.. Potwierdzenie, że kontrolowana decyzja Naczelnika obejmowała pozostałe, figurujące w trzech powołanych aktach własności ziemi, działki ewidencyjne, stanowi pismo Starosty [...] z dnia [...] marca 2014 r., znak: [...]. Z pisma tego wynika, że to na skutek wydania omawianej tu decyzji z dnia [...]września 1976 r. w operatach ewidencji gruntów obrębów [...] i [...] wprowadzono zmiany polegające na wpisaniu działek o numerach [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]oraz [...] (udział wynoszący część) do jednostek rejestrowych obejmujących grunty Państwowego Funduszu Ziemi ( str. 1, 4 i 5 pisma Starosty z dnia 31 marca 2014 r.). Przesłanka druga została w analizowanej sprawie zrealizowana, a wynika to porównania powierzchni gospodarstwa uwzględnionej w decyzji Naczelnika (11,547 ha) z powierzchnią działek objętych trzema powołanymi aktami własności ziemi, ale bez działki nr [...] (8,023 ha + 4,00 ha + 0,11 ha - 0,5860 ha = 11,547 ha). W kwestii przesłanki trzeciej Minister wyjaśnił, że zarówno ustawa z dnia 29 maja 1974 r. jak i rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 31 maja 1974 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U. Nr 21, poz. 125 z późn. zm.) nie definiowały pojęcia niskiego poziomu produkcji rolnej w przejmowanym gospodarstwie. Dopuszczalne w tym zakresie było jednak pomocnicze stosowanie § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 26 marca 1968 r. w sprawie zaliczania gospodarstw rolnych do kategorii wykazujących niski poziom produkcji wskutek zaniedbania i w sprawie ustalania wysokości nakładów niezbędnych do przywrócenia żyzności gruntów (Dz. U. Nr 11, poz. 58). W myśl tego przepisu, gospodarstwa rolne uznawało się za wykazujące niski poziom produkcji wskutek zaniedbania, jeżeli w ciągu ostatnich trzech lat: 1) nie wszystkie grunty orne były rolniczo wykorzystane lub 2) plony czterech zbóż i ziemniaków były niższe co najmniej o 1/3 od przeciętnych plonów osiąganych w danej wsi na podobnych glebach, a przy tym 3) obsada bydła, trzody chlewnej i owiec wynosiła łącznie na 1 ha użytków rolnych mniej niż 0,4 sztuki przeliczeniowej. Tryb ustalenia poziomu produkcji w przejmowanym gospodarstwie określał § 4 ust. 3 ww. rozporządzenia z dnia 31 maja 1974 r., zgodnie z którym poziom produkcji danego gospodarstwa ustalał naczelnik gminy po zasięgnięciu opinii właściwej komisji gminnej rady narodowej. Minister wskazał, iż w aktach archiwalnych sprawy nie zachował się żaden dokument dotyczący ustalenia poziomu produkcji w gospodarstwie małżonków S., co wynika z pism: Wójta Gminy [...]z dnia [...] lutego 2015 r., nr [...]; Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2015 r., nr [...]; Starosty [...] z dnia [...]maja 2015 r., nr [...]; Archiwum Państwowego w [...] z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...]. Dokumentami, które pośrednio przemawiają za przyjęciem, że w przeszłości istniały podstawy do traktowania omawianego gospodarstwa jako wykazującego niski poziom produkcji, są: kontrolowana decyzja z dnia [...]września 1976 r., w której uzasadnieniu Naczelnik stwierdził, że produkcja rolna w tym gospodarstwie jest niższa niż średnia w gminie [...] i na podobnych glebach, oraz pismo Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] lutego 1993 r., w którym wskazano, że bezpośrednią przyczyną przejęcia był ustalony przez komisję powołaną przez Naczelnika niższy niż średni we wsi poziom produkcji w gospodarstwie małżonków S.. Natomiast przeciwko traktowaniu gospodarstwa o powierzchni 11,547 ha, położonego we wsiach [...]i [...], jako wykazującego niski poziom produkcji wskazuje treść decyzji Wojewody [...]z dnia [...]czerwca 1995 r., której nieważność została uprzednio stwierdzona decyzją Ministra z dnia [...]kwietnia 2011 r. W orzeczeniu tym Wojewoda stwierdził, że takiego stanu rzeczy, tj. niskiego poziomu produkcji, nie potwierdza znajdujący się w aktach sprawy protokół z dnia 4 marca 1976 r., dotyczący ustalenia poziomu prowadzenia gospodarstwa przez małżonków S. Minister z uwagi na te ustalenia powołał się na orzecznictwo, w tym na stanowisko WSA w Warszawie zawarte wyroku z dnia 12 stycznia 2015 r., I SA/Wa 2400/14, www.orzeczenia.nsa.gov.pl), zgodnie z którym stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest instytucją stanowiącą wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji, o której mowa w art. 16 k.p.a. Może zatem mieć ono miejsce jedynie wówczas, gdy w sposób niebudzący wątpliwości wykazane zostanie, że kontrolowana decyzja dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Z tego też powodu, aby mogło dojść do przełamania tej zasady, zaistnienie kwalifikowanej wady prawnej decyzji musi znajdować potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym. Brak dowodów pozwalających na jednoznaczne stwierdzenie istnienia wspomnianych wad, wyklucza możliwość eliminacji z obrotu prawnego decyzji w trybie art. 156 § 1 k.p.a. Korzysta ona z domniemania legalności, będącego konsekwencją przywołanej zasady trwałości, a ta z kolei ma fundamentalne znaczenie dla zapewnienia bezpieczeństwa obrotu prawnego i stabilności ukształtowanych w przeszłości stosunków administracyjnoprawnych. Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 października 2015 r., I OSK 204/14, analizując instytucję opinii właściwej komisji gminnej rady narodowej, o której mowa w § 4 ust. 3 powołanego wcześniej rozporządzenia wykonawczego Rady Ministrów z dnia 31 maja 1974 r., dotyczącej produkcji danego gospodarstwa, stwierdził, że opinia, ze swojej istoty, o ile inaczej nie stanowią przepisy, nie ma charakteru wiążącego. Tak więc sam brak opinii nie może z założenia przekładać się na ocenę, że decyzja wydana w takich okolicznościach obarczona jest wadą rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), zwłaszcza gdy się uwzględni jako dodatkową okoliczność, że ustalenia poczynione w postępowaniu, w którym wydano kontrolowaną decyzję, nigdy nie były kwestionowane przez jej adresata, któremu decyzję tę doręczono. Minister stwierdził, iż mając na uwadze, że w dacie wydawania decyzji Naczelnika Gminy w [...] nie obowiązywały przepisy określające przesłanki zaliczenia gospodarstwa jako wykazującego niski poziom produkcji, do których stosowania organ ten byłby wprost zobowiązany stosownym przepisem ustawy z dnia 29 maja 1974 r., a także uwzględniając, że ustalenie tego poziomu należało do wyłącznej kompetencji naczelnika gminy, zaś opinia właściwej komisji gminnej rady narodowej, o której mowa w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 31 maja 1974 r., miała wyłącznie pomocniczy charakter, nasuwa się konkluzja, że przy podejmowaniu kontrolowanego rozstrzygnięcia nie doszło do rażącego naruszenia trzeciej przesłanki. Argumentację tę wzmacnia też to, że w zachowanym materiale dowodowym brak jest dokumentu, który w sposób jednoznaczny przeczyłby ustaleniom Naczelnika Gminy w [...] w zakresie niskiego poziomu produkcji. W szczególności nie można za taki dowód uznać wzmianki zawartej w decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 1995 r., w myśl której - znajdujący się w aktach sprawy protokół z dnia 4 marca 1976 r. miałby nie potwierdzać niskiego poziomu produkcji rolnej. Brak bowiem aktualnie możliwości zweryfikowania tego twierdzenia z uwagi na niezachowanie się rzeczonego dokumentu. W kwestii przesłanki czwartej, dotyczącej kryterium wieku rolnika, Minister wyjaśnił, iż z aktów własności ziemi wynika, że J. S. urodził się w dniu [...] maja 1914 r., a zatem w dacie wydania decyzji o przejęciu liczył 62 lata. Z kolei L. S. urodziła się w dniu [...] lutego 1917 r., tak więc na dzień 17 września 1976 r. miała 59 lat. Wskazane daty urodzenia korespondują z treścią aktów stanu cywilnego, nadesłanych przez wnioskodawcę odpisów aktów zgonu. Wł. S. kwestionowanemu orzeczeniu zarzuca rażące naruszenie art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. z uwagi na przyjęcie, że zachodziła przesłanka wykazywania przez gospodarstwo J. i L. małżonków S. niskiego poziomu produkcji rolnej. Jego zdaniem materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, tj. protokół z dnia 4 marca 1976 r., ma potwierdzać, że wskazany warunek nie został spełniony. Minister stwierdził, że przedstawione argumenty nie mogą prowadzić do stwierdzenia nieważności kontrolowanej decyzji. Wbrew stanowisku strony w zgromadzonej dokumentacji archiwalnej nie zachował się protokół z dnia 4 marca 1976 r. W pierwotnych aktach sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] września 1976 r. brak jest jakichkolwiek dokumentów wytworzonych jeszcze przed jej wydaniem, a dotyczących ustalenia poziomu produkcji w gospodarstwie małżonków S. Jedynymi dokumentami, które w sposób pośredni odnoszą się do poziomu produkcji w przejętym gospodarstwie, są powołane wcześniej pismo Kierownika Urzędu Rejonowego w [...]z dnia [...] lutego 1993 r. oraz decyzja Wojewody [...] z dnia 26 czerwca 1995 r., a także analizowana tu decyzja Naczelnika Gminy w [...]. Przy tak ograniczonym zasobie dowodów z dokumentów niezbędnym jest odwołanie się do stanowiska wyrażonego ww. wyroku WSA w Warszawie z dnia 12 stycznia 2015 r., I SA/Wa 2400/14, i w konsekwencji odmówienie stwierdzenia nieważności weryfikowanej decyzji z uwagi na brak danych pozwalających na jednoznaczne ustalenie istnienia w odniesieniu do niej wad z art. 156 § 1 k.p.a. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie W.S. zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: 1) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie skutkujące odmową stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy w [...]z dnia [...] września 1976 r. (nr [...]) w sytuacji, gdy materiał dowodowy stanowiący podstawę wydania tej decyzji nie pozwalał na stwierdzenie, że gospodarstwo małżonków S. spełniało kryteria uzasadniające przejęcie go na własność Państwa, w tym w szczególności nie pozwalał na przyjęcie, że gospodarstwo wykazywało niski poziom produkcji rolnej, a co świadczy o wydaniu decyzji z rażącym naruszeniem prawa; 2) art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne w zw. z § 1 ust. 1 rozporządzenia z 1968 r. poprzez jego błędne zastosowanie skutkujące nieuzasadnionym przyjęciem, że gospodarstwo J. i L. S. w, położone we wsiach [...]i [...], gmina [...], o powierzchni 11,547 ha, wykazywało niski poziom produkcji rolnej, w sytuacji gdy zgromadzony materiał dowodowy nie uzasadniał takiej kwalifikacji, a tym samym brak było przesłanek do przejęcia gospodarstwa na własność Państwa, a organ z urzędu nie przeprowadził postępowania dowodowego w tym nie przesłuchał świadków na powyższe okoliczności; 3) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz w zw. z art. 80 k.p.a. polegające na wydaniu zaskarżonej decyzji w oparciu o nieistniejący o protokół Komisji, w sytuacji gdy: - skarżący odnosił się do innych dokumentów, które oceniając ten protokół wskazywały, że nie zawiera tam stwierdzeń dot. rzekomego niskiego poziomu produkcji rolnej, co w konsekwencji skutkowało wadliwym ustaleniem stanu faktycznego, na którym oparta została zaskarżona decyzja organu I instancji; - organ pominął podnoszone zarzuty dotyczących niezbadania w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, w szczególności poprzez nie przeprowadzenie dowodu z zeznań świadków, mimo zachodzących w sprawie wątpliwości co do rzetelności i prawidłowości sporządzenia protokołu Komisji z dnia 4 marca 1976 r. 4) art. 7 w zw. 7a § 1 w zw. z art. 8 w z w. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnie ze słusznym interesem wnioskodawcy w tym przeprowadzenia dowodu z przesłuchania świadków i poprzez zaniechanie obowiązków zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w sposób wyczerpujący i bezstronny, z zachowaniem zasady, że zaistniałe wątpliwości należy interpretować na korzyść strony, co doprowadziło do bezzasadnej odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy w [...] z dnia [...] września 1976 r. (nr [...]) w sytuacji gdy organ ustalił, że nie zachował się żaden dokument dotyczący ustalenia niskiego poziomu produkcji w gospodarstwie małżonków S., a z decyzji Wojewody [...] z dnia [...]czerwca 1995 r. znak: [...] wynikało, że protokół z dnia 4 marca 1976 r. dotyczący ustalenia poziomu prowadzenie gospodarstwa przez małżonków S. nie potwierdzał, aby poziom ten był niski; 5) z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów zgromadzonych w sprawie w sposób: - sprzeczny z zasadami logicznego rozumowania przyjęcie, że pośrednim dowodem na niski poziom produkcji rolnej gospodarstwa małżonków S. jest treść kontrolowanej decyzji Naczelnika Gminy w [...]z dnia [...]września 1976 r. (nr [...]), w sytuacji gdy właśnie ta decyzja jest przedmiotem postępowania o stwierdzenie jej nieważności, a tym samym nie może być dowodem w sprawie; - bezpodstawne przyjęcie, że okolicznością potwierdzającą niski poziom produkcji rolnej gospodarstwa jest brak w materiale dowodowym dokumentu jednoznacznie wykazującego odmienne ustalenia, w sytuacji gdy z decyzji Wojewody [...]z dnia [...]czerwca 1995 r. znak: [...]wynikało, że protokół z dnia 4 marca 1976 r. dotyczący ustalenia poziomu prowadzenie gospodarstwa przez małżonków S. nie potwierdzał, aby poziom ten był niski. Skarżący wniósł o włączenie w poczet materiału dowodowego i przeprowadzenie dowodu z akt niżej wymienionych postępowań: prowadzonego przez Wojewodę [...]w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Urzędu Gminy [...]z dnia [...]września 1976 r. nr [...]; toczącego się przed Wojewodą [...] (następnie: Wojewodą [...]) w sprawie wykonania decyzji Wojewody [...]z dnia [...]czerwca 1995 r. nr [...]; toczących się przed Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...]nr [...]z dnia [...]czerwca 1995 r. a następnie dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy na okoliczność, że protokół z dnia 4 marca 1976 r. dotyczący ustalenia poziomu prowadzenie gospodarstwa przez małżonków S. nie potwierdzał, aby poziom ten był niski, a także na okoliczność, że poziom prowadzenia gospodarstwa przez małżonków S. nie był niski, a także na okoliczność że w stosunku do określonych w toku postępowania działek nie zaszły nieodwracalne zmiany prawne (są one nadal własnością Skarbu Państwa) i możliwy jest ich zwrot na rzecz wnioskodawcy w następstwie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Urzędu Gminy w [...]z dnia [...]września 1976 r. nr [...] . Wskazując na powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podnosząc te same argumenty co w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U. z 2018 r. poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302,; dalej jako: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją toczyło się w trybie nadzwyczajnym i dotyczyło stwierdzenia nieważności, z powodu rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., decyzji administracyjnej. Przedmiotem oceny Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, dokonanym w trybie nieważnościowym, była decyzja Naczelnika Gminy w [...]z dnia [...]września 1976 r., nr [...], o przejęciu od J. i L. małżonków S. na własność Państwa gospodarstwa rolnego o łącznej powierzchni 11,547 ha, położonego we wsiach [...]i [...], zapisanego w rejestrach gruntów tych wsi pod numerami jednostek rejestrowych: [...], [...], [...]i [...]. Na wstępie wyjaśnić należy, że postępowanie nieważnościowe (nadzorcze) prowadzone na podstawie art. 156 – 158 k.p.a. wprawdzie podlega takim samym regułom procesowym jak postępowanie zwykłe, lecz różni się przedmiotem. Prowadząc postępowanie zwykłe organ zmierza do wyjaśnienia stanu faktycznego i rozstrzyga merytorycznie sprawę, czyli dokonuje subsumcji stanu faktycznego do norm obowiązującego prawa materialnego i kształtuje w formie władczego rozstrzygnięcia materialnoprawny stosunek administracyjnoprawny, zaś w postępowaniu nadzorczym przedmiotem jest decyzja i ustalenie, czy jest ona obarczona materialnoprawnymi wadami, o których stanowi art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie nieważnościowe ma więc charakter wyłącznie kontrolny, w którym ocenie podlega jedynie legalność decyzji wydanej w trybie zwykłym, w aspekcie jej zgodności z obowiązującymi w dacie jej podejmowania przepisami prawa. Istotą zatem tego postępowania jest li tylko ocena, czy w świetle stanu faktycznego ustalonego przez organ w postępowaniu zwykłym, mógł na gruncie obowiązujących wówczas przepisów prawa podjąć rozstrzygnięcie o treści określonej w decyzji, a nie zaś ponowne rozstrzyganie sprawy zakończonej kontrolowaną decyzją. W orzecznictwie i piśmiennictwie ukształtowało się stanowisko, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Konieczne jest także, aby stwierdzone naruszenie miało znacznie większą wagę aniżeli stabilność decyzji ostatecznej, o której stanowi art. 16 Kpa (por. W. Chróścielewski [w:] W. Chróścielewski, J.P. Tarno, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi, Wyd. LexisNexis, Warszawa 2009, s. 193, A. Matan [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, tom II, Warszawa 2007, s. 325 oraz wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 10 czerwca 2011r., sygn. akt II OSK 996/10, opubl. na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; z dnia 8 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 170/10, Lex nr 672887; z dnia 8 września 2008 r., sygn. akt II GSK 1061/08, Lex nr 596660 oraz z dnia 9 lutego 2005r., OSK 1134/04, Lex nr 165717). Na gruncie powyższego, nie budzi zatem wątpliwości, że przy rażącym naruszeniu prawa nie chodzi o każde wadliwie zastosowanie prawa, ale o jego naruszenie w stopniu najwyższym z możliwych, którego ciężar gatunkowy jest tak szczególnie duży, że wyklucza możliwość dalszego funkcjonowania decyzji w porządku prawnym. Bezspornym jest też, że prowadząc postępowanie w trybie określonym w art. 156 § 1 Kpa, organ ogranicza się jedynie do poszukiwania uchybień i wadliwości, tak proceduralnych, jak i dotyczących prawa materialnego, opierając się na dowodach zgromadzonych w poprzedzającym tę decyzję postępowaniu administracyjnym, a przy orzekaniu uwzględnia stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania kontrolowanej decyzji. W postępowaniu nadzwyczajnym prowadzonym w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej organ ma obowiązek przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, którego przedmiotem jest ustalenie, czy stan faktyczny przyjęty przy wydaniu decyzji będącej przedmiotem postępowania "nieważnościowego" odpowiada prawdzie w świetle istniejącego w sprawie materiału dowodowego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 marca 2007 r., sygn. akt I OSK 845/06, opubl. Lex nr 344539). Odnosząc powyższe do rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy, że zaskarżoną decyzją Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w oparciu o właściwie ustalony stan faktyczny i prawny słusznie uznał, że nie zachodzą podstawy do stwierdzenia, że kwestionowana decyzja Naczelnika Gminy w [...] z dnia [...]września 1976 r. była dotknięta kwalifikowaną wadą prawną z rozumieniu art. 156 § 1 k.p.a. Poddana kontroli organu nadzoru decyzja Naczelnika Gminy w [...]z dnia [...]września 1976 r. nr [...] została wydana na podstawie art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne, zgodnie z którym gospodarstwo rolne może być przejęte na własność Państwa za rentę również z urzędu, jeżeli wykazuje niski poziom produkcji rolnej, a rolnik osiągnął wiek 60 lat mężczyzna, a 55 lat kobieta lub zaliczony został do jednej z grup inwalidów. Z treści tej decyzji wynika, że Naczelnik Gminy w [...], po rozpatrzeniu z urzędu sprawy o przejęcie gospodarstwa rolnego o pow. 11,547 ha położonego we wsiach [...]i [...]orzekł o przejęciu w zamian za emeryturę z dniem 1 października 1979 r. tegoż gospodarstwa rolnego bez budynków wraz z prawem dożywotniego bezpłatnego użytkowania działki o obszarze do 0,50 ha. Organ ten wskazał, że w przejętym gospodarstwie ustalono, że poziom produkcji gospodarstwa nie jest wyższy niż średnia w gminie na podobnych glebach. Z kolei w uzasadnieniu decyzji organ gminy podał, że powodem wydania decyzji było osiągnięcie przez J. S. wieku emerytalnego i nie jest on w stanie należycie prowadzić posiadanego gospodarstwa rolnego. W niniejszej sprawie nie jest sporne, że J. S. spełniał przesłankę wieku, o której mowa w art. 9 ust. 2 ustawy, gdyż przekroczył wiek 60 lat. Przesłankę tę spełniała również jego żona L. S., przekroczyła bowiem wiek 55 lat. Natomiast kwestią sporną jest, czy gospodarstwo wykazywało niski poziom produkcji, którą to przesłankę przewidywał art. 9 ust. 2 ustawy. Wskazać należy, iż w ustawie z dnia 29 maja 1974 r., jak i w rozporządzeniu wykonawczym Rady Ministrów do tej ustawy z dnia 31 maja 1974 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne brak jest przepisów określających szczegółowy tryb działania organów administracji w celu zaliczenia gospodarstwa do wykazujących niski poziom produkcji rolnej. Rozporządzenie z dnia 31 maja 1974 r. wskazuje jedynie, że poziom produkcji danego gospodarstwa ustalał naczelnik gminy po zasięgnięciu opinii właściwej komisji gminnej rady narodowej. Szczegółowe dyrektywy postępowania zawierało uprzednio powoływane przez skarżącego rozporządzenie Ministra Rolnictwa z dnia 26 marca 1968 r. w sprawie zaliczania gospodarstw rolnych do kategorii wykazujących niski poziom produkcji wskutek zaniedbania i w sprawie ustalenia wysokości nakładów niezbędnych do przywrócenia żyzności gruntów (Dz. U. Nr 11 poz. 58). Rozporządzenie to stanowiło jednak akt wykonawczy do ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o przymusowym wykupie nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych, a więc do innej ustawy Dlatego też, nawet gdyby naruszone zostały przepisy rozporządzenia z 1968 r., to fakt ten nie może świadczyć o rażącym naruszeniu prawa (ustawy z dnia 29 maja 1974 r.) w szczególności, że brak jest jednolitości w orzecznictwie sądowoadministracyjnym co do możliwości zastosowania rozporządzenia z dnia 26 marca 1968 r. do stanów prawnych zaistniałych pod rządami ustawy z dnia 29 maja 1974 r. Wobec tego, skoro rozporządzenie z 1968 r. stanowiło akt wykonawczy do innej ustawy, to w sprawach rozstrzyganych na gruncie ustawy z dnia 29 maja 1974 r. nie można skutecznie zarzucić organowi orzekającemu naruszenia jego przepisów, a tym bardziej naruszenia w sposób rażący, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 in fine kpa (wyrok NSA z dnia 13 października 2015 r., sygn. akt I OSK 310/14, wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 listopada 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 1194/13). Należy też podkreślić, iż z art. 6 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. nie wynikało, aby przy ocenie poziomu produkcji rolnej należało ściśle stosować procedurę sporządzania takiego protokołu określoną w rozporządzeniu z dnia 26 marca 1968 r. W art. 6 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. wskazano jedynie na to, aby gospodarstwo rolne wykazywało niski poziom produkcji rolnej w rozumieniu przepisów szczególnych. Nie można zatem oczekiwać, aby ogólnikowe odesłanie do rozumienia danego pojęcia w sposób przewidziany w innych przepisach prawa, odczytywać w toku postępowania nieważnościowego jako obowiązek stosowania przy wydawaniu ocenianej decyzji także procedury określonej w tych przepisach prawa (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2013 r., I OSK 636/12). Władcze i wiążące ustalenie poziomu produkcji danego gospodarstwa na potrzeby stosowania ustawy z dnia 29 maja 1974 r. należało zatem do wyłącznej kompetencji naczelnika gminy. W związku z tym w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 9 ust. 2 ustawy organ mógł posiłkowo stosować przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 marca 1968 r. Był to jednak akt wykonawczy do innej ustawy. Skoro zatem w ustawie z 29 maja 1974 r. nie zawarto przepisów nakazujących stosowanie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 marca 1968 r., to ewentualnych błędów polegających na braku zastosowania wprost wszystkich reguł wynikających z tego rozporządzenia nie można kwalifikować jako rażącego naruszenia prawa. Rażące naruszenie prawa może się bowiem odnosić do tych przepisów, które miały zastosowanie w danym postępowaniu. Nie można też mówić o rażącym naruszeniu prawa przez niezastosowanie w drodze analogii przepisów powyższego rozporządzenia. W konsekwencji oznacza to, że na potrzeby postępowania toczącego się w oparciu o art. 9 ust. 2 cyt. ustawy nie było konieczne, aby przeprowadzono całą procedurę określoną w tym rozporządzeniu, ponieważ jej przeprowadzenie nie było prawnie wymagane w ramach postępowania o przejęcie gospodarstwa rolnego. Z treści § 4 ust. 3 rozporządzenia wykonawczego z dnia 31 maja 1974 r., wyraźnie wynikało, że poziom produkcji danego gospodarstwa ustala naczelnik gminy po zasięgnięciu opinii właściwej komisji gminnej rady narodowej. Podzielić należy stanowisko organu, że kryteria uznania danego gospodarstwa za wykazujące niski poziom produkcji, jak również ustalenie procedury prowadzącej do takiej kwalifikacji normodawca pozostawił w gestii naczelnika gminy. W kwestionowanej decyzji Naczelnika Gminy w [...]z dnia [...]września 1976 r., znajduje się informacja o poziomie produkcji przedmiotowego gospodarstwa. W decyzji tej znajduje się zapis o treści " produkcja rolna w tym gospodarstwie jest niższa niż średnia w Gminie [...] na podobnych gruntach". Jak wskazał Minister w zachowanym archiwalnie materiale dowodowym brak jest dokumentów wytworzonych przed jej wydaniem, które poważyłby w sposób jednoznaczny ustalenia Naczelnika Gminy, że sporne gospodarstwo wykazywało niski poziom produkcji. Organ podkreślił, iż jedynymi dokumentami pośrednio odnoszącymi się do poziomu produkcji gospodarstwa jest pismo Kierownika Urzędu Rejonowego w [...]z 12 lutego 1993 r., jak również decyzja Wojewody[...] z [...] czerwca 1995 r. Zauważyć należy, iż ww. piśmie Kierownika Urzędu Rejonowego znajduje się wyraźne stwierdzenie, że bezpośrednią przyczyną tego przejęcia był ustalony przez Komisję, powołaną przez Naczelnika Gminy w [...] niższy niż średni we wsi poziom produkcji ww. gospodarstwa. Wskazano również, iż fakt przejęcia gospodarstwa wynika, że ojciec skarżącego wyraził zgodę na przekazanie gospodarstwa na własność Państwa za rentę. Natomiast decyzja Wojewody [...] z dnia [...] maja 1995 r., zawierająca stwierdzenie, że protokół z dnia 4 marca 1976 r. dotyczący ustalenia poziomu produkcji gospodarstwa małż. S. nie potwierdza niskiego poziomu takiego prowadzenia gospodarstwa została, jak wskazał organ w zaskarżonej decyzji, wyeliminowana z obrotu prawnego prawomocną decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...]kwietnia 2011 r. Z analizy obu wymienionych dokumentów wynika, że są one ze sobą sprzeczne, bowiem jeden organ stwierdza, iż Komisja w protokole ustaliła, że gospodarstwo wykazywało niski poziom produkcji, zaś drugi organ stwierdza, iż protokół Komisji nie potwierdza takiego poziomu produkcji. Zatem, skoro nie zachowały się dokumenty dotyczące ustalenia poziomu produkcji spornego gospodarstwa, w szczególności protokół Komisji, o której jest mowa w obu wymienionych wyżej dokumentach, to brak jest podstaw do podważenia, że gospodarstwo J. i L. małżonków S. wykazywało niski poziomu produkcji. Wszelkie wątpliwości co do tego czy decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa należy rozstrzygać na korzyść legalności kwestionowanej decyzji. Brak jednoznacznych dowodów podważających legalność decyzji stanowi negatywną przesłankę do jej wzruszenia. Rażącego naruszania prawa nie można domniemywać. Wobec powyższego należy stwierdzić, że decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...]lutego 2019 r. odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy w [...] z dnia [...]września 1976 r., nr [...], nie narusza prawa w sposób rażący. Stąd też za pozbawione racji należało uznać zarzuty naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne. Za pozbawione uzasadnionych podstaw należało również uznać zarzuty naruszenia przepisów postępowania, które odnoszą się w swej istocie do obowiązku organu do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, a który to obowiązek, wbrew twierdzeniom skarżącego w niniejszej sprawie został zrealizowany. Zauważyć należy, iż w niniejszej sprawie Minister dysponował bardzo ubogim materiałem dowodowym, gdyż mimo wystąpień do Archiwum Państwowego w [...] oraz do Starostwa [...] nie udało się odnaleźć kompletnych akt archiwalnych dotyczących przejęcia gospodarstwa rolnego. W orzecznictwie podkreśla (np. w wyroku NSA z 23 lutego 2018 r., I OSK 7456/16), iż trzeba mieć na względzie, że czym innym jest nieprzeprowadzenie przez organ postępowania w celu odzyskania akt dotyczących przejęcia nieruchomości, a czym innym przeprowadzenie tego postępowania bez uzyskania wszystkich dokumentów sprawy. Brak dokumentu nie może z góry przesądzać o rażącym naruszeniu prawa przez organ wydający decyzję podlegającą kontroli w trybie nadzwyczajnym. Odmienny pogląd podważałby sens instytucji stwierdzenia nieważności decyzji, skoro każdy brak dokumentu uznawany byłby za rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. Ocena stopnia naruszenia prawa (czy jest ono rażące, czy też nie) oraz związku tego naruszenia z wydaną decyzją, wymaga w każdej sprawie dokonania indywidualnych ustaleń, które łącznie określają tok rozpoznania sprawy i jej rozstrzygnięcia. W konsekwencji nie można z góry przyjąć, że brak jakiegokolwiek dokumentu mającego zastosowanie w sprawie oznacza, że decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Domniemanie legalności wydanej decyzji, w tej konkretnej sprawie decyzji Naczelnika Gminy w [...]z dnia [...] września 1976 r., oznacza, że niemożliwym jest stwierdzenie jej nieważności przy braku dowodów wydania decyzji z naruszeniem prawa. Za niezasadny należało uznać wniosek skarżącego o włączenie w poczet materiału dowodowego z akt spraw wymienionych w skardze i przeprowadzenie dowodu z tych akt, jako że stosownie do art. 133 § 1 Sąd rozpatruje sprawę i wydaje wyrok na podstawie akt sprawy przekazanych przez organ. Biorąc powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.