I SA/Wa 2400/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) Sędziowie: WSA Marta Kołtun-Kulik WSA Iwona Kosińska Protokolant starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżącej Gminy [...] kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z [...] maja 2014 r. nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję z [...] listopada 2012 r. nr [...] stwierdzającą nieważność decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w [...] z [...] października 1977 r. nr [...]. Powyższa decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Decyzją z [...] października 1977 r. Naczelnik Miasta i Gminy w [...] orzekł o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa za spłaty pieniężne gospodarstwa rolnego położonego we wsi [...], obejmującego działki nr [...],[...],[...],[...] (w decyzji omyłkowo oznaczonej nr [...]),[...],[...],[...],[...],[...] i [...] o łącznej pow. [...]ha, stanowiącego własność N.i Z. W podstawie prawnej tej decyzji przywołał on art. 31 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. - o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz.U. Nr 21, poz. 118). Na wniosek N. Z. przed Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi (po przekazaniu mu tegoż wniosku według właściwości przez Wojewodę [...]) wszczęte zostało postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności powyższej decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w [...], w efekcie którego Minister ów wskazaną na wstępie decyzją z [...] listopada 2012 r., działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 158 k.p.a., stwierdził jej nieważność. W uzasadnieniu decyzji organ nadzoru podniósł, że wskazywany w podstawie prawnej kontrolowanej decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w [...] z [...] października 1977 r. przepis art. 31 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. określał jedynie organ właściwy do wydania decyzji w przedmiocie przejęcia nieruchomości na własność Państwa w zamian za rentę lub spłaty pieniężne. Natomiast faktyczną materialnoprawną jej podstawę stanowił art. 28 tej ustawy, zgodnie z którym postępowanie w sprawie przejęcia na własność Państwa w całości lub części nieruchomości wchodzących w skład gospodarstwa rolnego następowało na wniosek zainteresowanego rolnika. W decyzji zaś nie wskazano by wydana ona została na wniosek właścicielki nieruchomości, a w zachowanych archiwalnych aktach brak jest jakiegokolwiek dokumentu wskazującego w sposób bezpośredni lub pośredni by taki wniosek został przez nią złożony. O braku złożenia wniosku świadczy również, zdaniem Ministra, zeznanie złożone przez byłą właścicielkę do protokołu w dniu [...] maja 2012 r., w którym będąc uprzedzoną o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań, podawała ona, że nie składała wniosku o wykupienie nieruchomości. W tym stanie rzeczy Minister ocenił, że w sprawie nie została spełniona zasadnicza przesłanka przejęcia nieruchomości, o której stanowi art. 28 powołanej wyżej ustawy, co oznacza, że decyzja Naczelnika Miasta i Gminy w Łazach wydana została z rażącym naruszeniem tego przepisu, co uzasadnia stwierdzenie jej nieważności. W sprawie nie zaistniały przy tym przeszkody, o których stanowi art. 156 § 2 k.p.a. (nieodwracalne skutki prawne), które uniemożliwiałyby eliminację kontrolowanej decyzji z obrotu prawnego. W prawdzie przejęte nieruchomości, w skutek obrotu publicznoprawnego i cywilnego, zostały trwale rozdysponowane, jednakże nabyte w efekcie tego obrotu prawa rzeczowe do nieruchomości powstały w oderwaniu od zakresu i skutków decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w [...] z dnia [...] października 1977 r. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem Gmina [...] (będąca właścicielem części przejętej nieruchomości) wystąpiła o ponowne rozpatrzenie sprawy, zarzucając decyzji Ministra obrazę art. 79 oraz art. 156 § 1 pkt 2 i § 2 k.p.a. Podnosiła mianowicie, że podstawą ustaleń faktycznych organu nadzoru był protokół z przesłuchania byłej właścicielki sporządzony [...] maja 2012 r., podczas gdy postępowanie w sprawi wszczęto po tej dacie ([...] sierpnia 2012 r.). To zaś oznacza, ze ta czynność dowodowa zrealizowana została poza prowadzonym postępowaniem. Strony nie zostały także poinformowane o tym przesłuchaniu z siedmiodniowym wyprzedzeniem, czego wymagał art. 79 k.p.a. Zarzucała ponadto Ministrowi, że nie ustalił, czy była właścicielka otrzymała przewidziane decyzją z [...] października 1977 r. należności za przejęte nieruchomości. Podnosiła również, że po tak znacznym upływie czasu wniosek o przejęcie nieruchomości mógł się nie zachować, co nie oznacza, że go w ogóle nie było. Kwestionowała także stanowisko Ministra co do braku zaistnienia w sprawie negatywnej przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji określonej w art. 156 § 2 k.p.a, której zaistnienie odwołująca się wiązała z tym, że obecnie nieruchomość jest (w przeważającej części) własnością gminy, a nie Skarbu Państwa. W toku ponownego rozpoznawania sprawy, na wniosek Ministra, przed urzędnikiem Urzędu Miejskiego w L. przesłuchano, pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań: N. Z., W. B. (który w dacie wydania decyzji z [...] października 1977 r. pełnił funkcję Naczelnika Miasta i Gminy [...]) oraz I. L. (aktualną właścicielkę jednej z przejętych działek). Była właścicielka zeznała, że nigdy nie składała żadnego wniosku pisemnego ani ustnego o przejęcie jej ziemi. W. B. z kolei zeznawał, że wszystkie działania związane z przejmowaniem nieruchomości w tamtych latach odbywały się wyłącznie zgodnie z obowiązującymi przepisami. Natomiast nie przypomina sobie szczegółów jak i nazwisk w tych sprawach z uwagi na upływ ponad 35 lat. I. L. natomiast podała, kiedy i od kogo nabyła nieruchomości. Mając na względzie ten dodatkowy materiał dowodowy, jak też dotychczas zgromadzony w aktach, Minister Rolnictw i Rozwoju Wsi, po ponownym rozpoznaniu sprawy, decyzją z [...]maja 2014 r. utrzymał swoje poprzednie rozstrzygnięcie w mocy. Podtrzymał on uprzednio formułowane stanowisko, że ze zgromadzonych dowodów nie wynika by właścicielka nieruchomości rolnych składała wniosek o jej przejęcie w zamian za spłaty pieniężne, co stanowiło warunek konieczny dla wydania na gruncie ustawy z dnia 29 maja 1974 r. decyzji o ich przejęciu na rzecz Państwa. Podkreślał jednocześnie, że kwestia pobrania przez byłą właścicielkę ustalonej decyzją Naczelnika Gminy i Miasta w [...] kwoty spłaty pieniężnej oraz brak zaskarżenia przez nią tej decyzji, nie może dowodzić, że wydanie decyzji było zgodne z jej wolą. Skoro zaś wniosek rolnika o przejęcie należących do niego nieruchomości nie został złożony to decyzja je przejmująca na rzecz Skarbu Państwa w trybie art. 28 powołanej ustawy rażąco narusza prawo. Odnosząc się natomiast do podniesionego we wniosku zarzutu naruszenia art. 79 k.p.a., poprzez wykorzystanie dowodu z przesłuchania N. Z. przed formalnym wszczęciem postępowania, Minister wyjaśnił, że do przesłuchania ww. doszło w toku postępowania prowadzonego pierwotnie przed Wojewodą [...] (które to postępowanie wobec stwierdzenia swojej niewłaściwości Wojewoda umorzył decyzją z [...] lipca 2008r.). W konsekwencji zarzut ten uznał za chybiony. Ustosunkowując się z kolei do kwestii niepoinformowania Gminy na etapie pierwszego rozpoznania sprawy z siedmiodniowym wyprzedzeniem o przesłuchaniu byłej właścicielki stwierdził, że zarzut ten stracił obecnie na aktualności z uwagi na ponowne jej przesłuchanie w dniu [...] kwietnia 2013 r. i sformułowane w piśmie z 18 lutego 2013 r kierowanym do Urzędu Miejskiego w L. (który tę czynność na wniosek organu przeprowadzał) zaleceniu poinformowania stron o miejscu i dacie przeprowadzenia tegoż dowodu oraz prawie udziału stron w przesłuchaniu. Nie podzielił także argumentów Gminy o zaistnieniu w sprawie nieodwracalnych skutków prawnych, o których mowa w art. 156 § 2 in fine k.p.a., uniemożliwiających stwierdzenie nieważności badanej decyzji z 1977 r. Minister zauważył mianowicie, że nabyte przez gminę prawo własności ww. nieruchomości (co wedle Gminy miało stanowić ten nieodwracalny skutek), powstało w oderwaniu od zakresu i skutków omawianej decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w L. Podobnie bez związku z tą decyzją pozostawał dalszy obrót cywilnoprawny częścią przejętych działek. Powoływał się przy tym na pismo wyjaśniające Starosty Powiatowego w Z. z [...] grudnia 2013 r. i załączone do niego odpisy decyzji komunalizacyjnych Wojewody [...] z [...] listopada 1994 r. oraz 6 lipca 1995 r. - obejmujące przedmiotowe nieruchomości, a także odpis decyzji Starosty [...] z [...] lutego 2002 r. wydanej w przedmiocie wymiany gruntów pomiędzy Skarbem Państwa a R. C., w efekcie której ten ostatni stał się właścicielem dwóch przejętych w 1977 r. działek. Odnosząc się w końcowej części uzasadnienia do zeznań złożonych przez byłego Naczelnika Miasta i Gminy w L. – W. B., Minister podniósł, że nie mogą one prowadzić do uchylenia uprzednio podjętej decyzji, a to z tego względu, iż zeznał on, że nie pamięta okoliczności związanych z przejmowaniem nieruchomości od N. Z., a jego stwierdzenie, o zgodności z prawem wszystkich działań związanych z przejmowaniem w tamtych latach gruntów jest wyłącznie wyrazem jego subiektywnej opinii, która to opinii stoi przy tym w sprzeczności z całością zebranego w sprawie materiału dowodowego (w tym również z pozostałą częścią zeznania). Na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi Gmina [...] wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając jej naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 i § 2 k.p.a. oraz art. 157 § 1 k.p.a.. Skarżąca wywodziła mianowicie, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie był organem właściwym w sprawie prowadzenia w pierwszej instancji postępowania nieważnościowego w odniesieniu do decyzji Naczelnika Gminy i Miasta w [...], gdyż po wejściu w życie ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz.U. Nr 31, poz. 206), organem wyższego stopnia w stosunku do nieistniejącego organu, jakim był Naczelnika Gminy jest obecnie wojewoda, co wynikać ma z art. 3 ust. 1 pkt 5 i 7 tej ustawy. To zaś oznacza, że wskutek naruszenia przepisów o właściwości zakwestionowana decyzja Ministra obarczona jest wadą nieważności. Niezależnie od powyższego podnosiła, że organ nie ustalił czy wnioskodawczyni otrzymała należności za przejęte grunty. Podkreślała również fakt niezaskarżenia decyzji o przejęciu nieruchomości w toku instancji, co jej zdaniem może wskazywać, że na to przejęcie się godziła. Podniosła ponadto, że żaden przepis prawa nie wymagał, aby wniosek rolnika musiał być złożony w formie pisemnej, a brak w archiwach odpowiednich dokumentów pochodzących sprzed 37 lat nie może być traktowany jako równoznaczny z brakiem odpowiedniego wniosku. Jako niedopuszczalne uznawała stosowanie w tym zakresie domniemanie, że skoro takiego wniosku nie odnaleziono, to nie był on nigdy składany. W oparciu o tak sformułowane i uzasadnione zarzuty Gmina [...] wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] listopada 2012 r., względnie jej uchylenie w całości i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie lat i podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: skarga jest zasadna, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są trafne. Nie jest przede wszystkim trafny zarzut naruszenia w toku postępowania przed Ministrem przepisów o właściwości. Kwestia właściwości organów orzekających w sprawach o stwierdzenie nieważności decyzji wydawanych w oparciu o ustawę z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz.U. Nr 21, poz. 118 ze zm.) – a w trybie tej ustawy wydawana była kontrolowana decyzja Naczelnika Miasta i Gminy w [...] z [...] października 1977 r. - była przedmiotem wielokrotnej analizy sądów administracyjnych, w efekcie której w przeważającej części podejmowanych na tym tle orzeczeń przyjmowano, że w tego rodzaju sprawach organem właściwym jest Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi (por. postanowienie NSA z: 11.3.2008 r., I OW 131/07; 3.3.2010 r., I OW 191/09; 3.3.2010 r., I OW 192/09; wyrok NSA z 9.5.2013 r., I OSK 2233/11, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wywodzono mianowicie, że punktem wyjścia dla ustalenia organu wyższego stopnia, w odniesieniu do nieistniejącego organu państwa, który wydawał decyzję mającą być przedmiotem postępowania nadzorczego, jest ustalenie organu, na który obecnie przeszła właściwość w danych sprawach i w odniesieniu do niego czynienie ustalań co do organu stopnia wyższego. Pogląd ten skład orzekający w niniejszej sprawie podziela. Skoro zaś w obecnym stanie prawnym to Agencja Nieruchomości Rolnych przejęła kompetencję do wydawania decyzji w sprawach przejmowania nieruchomości rolnych na własność Państwa (vide art. 58 ust. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników - Dz.U. z 2013 r., poz. 1403 ze zm. w związku z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego – Dz.U. z 2012 r., poz. 803), to uznać należy, że organem właściwym do stwierdzenia nieważności wydawanych w tym przedmiocie decyzji jest właśnie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, który w myśl art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz.U. z 2012 r., poz. 1187 ze zm.) sprawuje nadzór nad Agencją Nieruchomości Rolnych. Wejście w życie ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz.U. Nr 31, poz. 206), nie wyłączyło kompetencji orzeczniczych Agencji Nieruchomości Rolnych w sprawach o przejęcie gospodarstw rolnych, w konsekwencji powyższego nie można zgodzić się ze skarżącą, że ze względu na uregulowania art. 3 ust.1 pkt 5 i 7 tej ustawy, obecnie to wojewoda – jako organ wyższej instancji, miałby być właściwym do rozpoznania sprawy o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Naczelnika Gminy w pierwszej instancji. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie podziela zatem odmiennych zapatrywań na tę kwestię wyrażanych choćby w wyroku NSA z 15.04.2014 r., I OSK 2327/12 (http://orzeczenia.nsa.gov.pl), czy przedstawianych przez skarżącą Gminę. Racje ma natomiast skarżąca, że sam brak zachowania archiwach kompletnych dokumentów z postępowania prowadzonego przed Naczelnikiem Miasta i Gminy w [...] przeszło 37 lat temu, w tym nieodnalezienie wniosku rolniczki o przejęcie jej gospodarstwa rolnego (czego wymagał art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 29 maja 1974 r.), jak też brak powołania się expressis verbis na taki wniosek w decyzji, nie uprawniał do kategorycznego formułowania stanowiska, że taki wniosek z całą pewnością nie był złożony. A tylko wówczas można by przypisać kontrolowanej decyzji wadę rażącego naruszenia art. 28 powołanej ustawy, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a w konsekwencji wyeliminować ją z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc. Argumentem podnoszonym przez Ministra mającym uzasadniać taką ocenę, poza odwołaniem się do braku w pozyskanych szczątkowych aktach archiwalnych wniosku N. Z. o przejęcie nieruchomości i nieprzywoływania go w treści kontrolowanej decyzji, był wzgląd na treść złożonych przez wyżej wymienioną w toku postępowania nadzorczego zeznań. Zważyć jednak należy, że dla skuteczności powoływania się na tego rodzaju dowód musi on być przeprowadzony w warunkach określonych w art. 79 k.p.a. Ten zaś przepis w § 1 wymaga, by strona była zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzeniu dowodu ze świadków przynajmniej na siedem dni przed terminem. Ma ona przy tym prawo wzięcia udziału w przesłuchaniu, w toku którego może zadawać świadkom pytania oraz składać wyjaśnienia (por. § 2 art. 79 k.p.a.). Tymczasem z przekazanych do Sądu akt nie wynika, by te warunki zostały zachowane, zarówno przy pierwszym przesłuchaniu N. Z. w dniu [...] maja 2012 r., mającym miejsce w toku postępowania prowadzonego przed Wojewodą [...], jak też przy ponownym przeprowadzeniu tego dowodu w dniu [...] kwietnia 2013 r. Wprawdzie zlecając ponowne przesłuchanie wyżej wymienionej Urzędowi Miejskiemu w [...] Minister wskazywał, na konieczność dochowania tych warunków (vide pismo z [...] lutego 2013 r. nr [...]), jednakże z przekazanych przez ten Urząd protokołów przesłuchania, jak też treści pisma przewodniego, przy którym zostały one przesłane, nie wynika by zostały one spełnione. Niezapewnienie zaś stronie skarżącej czynnego udziału w przesłuchaniu stanowi naruszenie obowiązku wynikającego z art. 10 k.p.a. oraz art. 79 § 2 k.p.a., które dyskwalifikuje tę czynność procesową jako dowód w sprawie. Brak realizacji przez organ tego obowiązku zakwalifikować przy tym należy do kategorii istotnego uchybienia przepisom procesowym. Pogwałcenie wszak zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, polegające na pozbawieniu jej udziału w decydujących dla rozstrzygnięcia czynnościach dowodowych, stanowi jedną z podstaw wznowienia postępowania administracyjnego przewidzianą w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W tym stanie rzeczy już tylko ze względu na te naruszenia przepisów postępowania, zaskarżone decyzje nie mogły się ostać. Niezależnie od powyższego zwrócić należy uwagę, że mimo braku zawarcia w kontrolowanej w postępowaniu nadzorczym decyzji Naczelnika Gminy i Miasta w [...] sformułowania wprost wskazującego na wydanie jej w efekcie rozpoznania wniosku strony, to zawarto w niej zapis, iż wydana została "po rozpatrzeniu sprawy Ob. Z. N." co może (choć oczywiście nie musi) oznaczać - zważywszy na materialnoprawną podstawę tej decyzji - że wydana ona została w efekcie sprawy zainicjowanej podaniem tejże strony. Okolicznością przy tym niesporną jest, że decyzja ta została wyżej wymienionej doręczona, co potwierdziła ona własnoręcznym podpisem na jej zwrotnym potwierdzeniu odbioru. Jeżeli więc rozstrzygnięcie to stwierdzało nieprawdę, a właścicielka nieruchomości w rzeczywistości nie składała wniosku o jej przejęcie, to zasady doświadczenia życiowego wskazują, że przynajmniej podejmowałaby ona próbę wyjaśnienia zaistniałego stanu rzeczy. Mogła wreszcie skorzystać z prawa do wniesienia odwołania. Z uprawnienia tego jednak nie skorzystała. Należy, więc ustalić czy akceptowała ona treść tej decyzji jako zgodną z rzeczywistym stanem, a jeżeli nie, czemu nie próbowała jej kwestionować. Takich ustaleń organ nadzoru nie prowadził uznając, że dla oceny legalności kontrolowanej decyzji jest to zbędne. Z poglądem tym jednak nie sposób się zgodzić, gdyż w sytuacji niezachowania kompletnych akt postępowania, w którym decyzja ta została wydana, wyjaśnienie tych okoliczności może rzutować na ocenę wiarygodności twierdzeń byłej właścicielki co do okoliczności wydania badanej decyzji bez jej wniosku, zwłaszcza w sytuacji gdy to na jej oświadczeniach w znacznej mierze organ nadzoru kształtował obecnie swój pogląd co do okoliczności mających znaczeni prawne dla podjętego rozstrzygnięcia. W aktach sprawy brak jest przy tym pierwotnego wniosku N. Z. z [...] czerwca 2007 r., w którym miała się ona domagać odszkodowania za przejęte nieruchomości, mającym być przekazanym Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi przy postanowieniu Wojewody [...] z [...] sierpnia 2008 r. nr [...]. Nie można zaś wykluczyć, że informacje wówczas przez nią podawane, także prowadzić mogłyby do odmiennych niż obecnie poczynionych przez Ministra konkluzji. Wprawdzie jak wskazuje znajdująca się w aktach sprawy korespondencja prowadzona pomiędzy Ministrem a organem wojewódzkim, wniosek ów prawdopodobnie zaginął, jednakże ta okoliczność nie zwalniała Ministra od podjęcia działań ukierunkowanych na zrekonstruowania jego treści, a to choćby poprzez zwrócenie się do strony o przesłanie jego odpisu. Śladu tego rodzaju aktywności organu nadzoru próżno jednak szukać w aktach sprawy. Uszło również uwadze Ministra, że znajdująca się w aktach uwierzytelniona kopia protokołu z szacowania nieruchomości z [...] listopada 1977 r. nie odwzorowuje całości oryginalnego dokumentu, a to poprzez brak uwidocznienia jego dolnej części. Dla rozpoznania niniejszej sprawy może mieć to tyle znaczenie, że w tej części dokumentu sporządzone są odręczne adnotacje, których odczytania obecnie nie jest możliwe. Te uchybienia postępowania i niekompletność materiału dowodowego zgromadzonego w aktach powodują, że poczynione w takich warunkach konkluzje Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi co do obarczenia kontrolowanej decyzji Naczelnika Gminy i Miasta w [...] wadą rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. mają charakter dowolny, a przez to podjęte przez Ministra decyzje stwierdzające jej nieważność oceniać należy jako wydane przy istotnym naruszeniu art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a także art. 10 w zw. z art. 79 k.p.a., co prowadzić musi do ich uchylenia. Rozpoznając ponownie sprawę organ winien mieć na względzie, że stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest instytucją, stanowiącą wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji, o której mowa w art. 16 k.p.a.. Zatem może mieć miejsce jedynie wówczas gdy w sposób niebudzący wątpliwości wykazane zostanie, że kontrolowana decyzja dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Z tego też względu, aby mogło dojść do przełamania tej zasady, zaistnienie kwalifikowanej wady prawnej decyzji musi znajdować potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym. Brak dowodów pozwalających na jednoznaczne stwierdzenie istnienia wspomnianych wad, wyklucza możliwość eliminacji z obrotu prawnego decyzji w trybie art. 156 § 1 i n. k.p.a. Korzysta ona wszak z domniemania legalności, będącego konsekwencją ww. zasady, a ta z kolei ma fundamentalne znaczenie dla zapewnienia bezpieczeństwa obrotu prawnego i stabilności ukształtowanych w przeszłości stosunków administracyjnoprawnych. Jeżeli zatem w toku ponownie prowadzonego postępowania nieważnościowego - w oparciu o ocenę całokształtu materiału dowodowego (uzupełnionego we wskazanym niżej zakresie) rozpatrywanego we wzajemnej łączności ze sobą, przy kierowaniu się przez organ nadzoru wiedzą oraz tzw. doświadczeniem życiowym, przy zastosowaniu reguły logiki prawniczej i wynikającego z nich imperatywu uwzględniania wpływu udowodnienia jednej okoliczności na inne - nie zostanie wykazane w sposób niebudzący wątpliwości, że istotnie postępowanie w sprawie przejęcia w 1977 r. nieruchomości należących do N. Z. nie zostało poprzedzone zgłoszonym przez nią w tym względzie wnioskiem, to nawet w sytuacji gdyby nie można było także w sposób jednoznaczny potwierdzić, że takowy wniosek z całą pewnością został złożony, kierując się wyżej wskazaną zasadą trwałości decyzji, wobec niedających się usunąć wątpliwości, Minister winien przyznać prymat domniemaniu jej zgodności z prawem. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 135 i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 powołanej ustawy. Rozpoznając ponownie sprawę organ zwróci się do Urzędu Miejskiego w [...] o nadesłanie oryginału protokołu szacunkowego z [...] listopada 1977 r., względnie jego uwierzytelnionej kopii ze szczególnym zwróceniem uwagi by wykonana ona została w sposób odwzorowujący całość dokumentu. Podejmie czynności zmierzające do odtworzenia pierwotnie złożonego przez N. Z. wniosku inicjującego postępowanie nadzorcze i zwróci się do niej o wyjaśnienie przyczyn niewniesienia odwołania od decyzji przejmującej nieruchomość O ile zaś uzna za stosowne przeprowadzenie dowodu z przesłuchania świadka (wysłuchania strony) o czynnościach tych ze stosownym wyprzedzeniem poinformuje pozostałe strony postępowania i umożliwi im wzięcie udziału w tym przesłuchaniu. Przy czym tego rodzaju przesłuchanie nie powinno ograniczyć się – jak miało to miejsce w niniejszej sprawie - do odebrania od byłej właścicielki gruntów oświadczenia w kwestii złożenia wniosku o ich przejęcie przez Skarb Państwa, ale również obejmować powinno wszelkie zapamiętane przez nią okoliczności związane ze sprawą (w tym kwestię pobrania lub nie ustalonej decyzją kwoty spłaty pieniężnej, ewentualnych działań ukierunkowanych na odzyskanie nieruchomości itp.). Tyko bowiem tak przeprowadzone przesłuchanie strony stworzy warunki do weryfikacji jej zeznań pod kątem ich wiarygodności. Następnie w oparciu o ocenę całokształtu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego podejmie stosowne rozstrzygnięcie, którego treści obecnie skład orzekający nie przesądza i uzasadni je zgodnie z dyrektywami ustanowionymi w art. 107 § 3 k.pa.