IV SA/Wa 977/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska - Litwiniec (spr.), Sędziowie: Sędzia WSA Anna Falkiewicz - Kluj, Sędzia WSA Anna Szymańska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 6 września 2017 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] z siedzibą w [...] na postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] lutego 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowieniem z dnia [...].02.2017 r. nr [...], Minister Infrastruktury i Budownictwa (zwany dalej Ministrem) utrzymał w mocy postanowienie własne z dnia [...].04.2017 r. nr [...], odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej m. [...] Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej z dnia [...].10.1972 r., nr [...] ustanawiającej służebność przechodu podziemiem dla pieszych o powierzchni 92 m2, przez działkę położoną w [...], oznaczoną nr. [...]. Stan niniejszej sprawy przedstawia się następująco. Minister Infrastruktury i Budownictwa rozpatrując złożony wniosek o ponowne rozpatrzenia sprawy, podzielił swe uprzednie stanowisko o zasadności odmowy wszczęcia postępowania i zastosowaniu art. 61 a K.p.a., skoro żądanie wszczęcia przedmiotowego postępowania nieważnościowego wniesione zostało przez podmiot niebędący stroną - Wspólnotę Mieszkaniową przy ul. [...] w [...], reprezentowaną przez r. pr. B. F. Z art. 157 § 2 K.p.a. wynika natomiast, że żądanie wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji przysługuje tylko stronie. Podał, że pojęcie interes prawny, oznacza interes oparty na przepisie prawa materialnego lub chroniony przez prawo. Oznacza to, iż należy ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego zainteresowana osoba może żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać, zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z jej potrzebami. Wskazał, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowym interes prawny posiada podmiot, jeżeli pomiędzy jego sytuacją prawną a przedmiotem tego właśnie postępowania istnieje - uzasadnione treścią normy prawa materialnego - realne, rzeczywiste powiązanie, czyniące go bezpośrednio "zainteresowanym" w tym postępowaniu i w konsekwencji uprawnionym do udziału w nim w charakterze strony (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18.03.2008 r. I OSK 127/2007). Wyjaśnił, że stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej są strony (lub ich następcy prawni) toczącego się wcześniej postępowania wywłaszczeniowego, a także osoby którym obecnie przysługują prawa rzeczowe do wywłaszczonej nieruchomości. Analogicznie stroną postępowania w sprawie o stwierdzenie decyzji o ustanowieniu ograniczonego prawa rzeczowego są strony (lub ich następcy prawni) toczącego się wcześniej postępowania wywłaszczeniowego, a także osoby którym obecnie przysługują prawa rzeczowe do wywłaszczonej nieruchomości. Organ nadzoru nadmienił, że w opinii pełnomocnika, Wspólnota Mieszkaniowa legitymuje się interesem prawnym do wystąpienia z przedmiotowym wnioskiem, bowiem zaskarżona decyzja ustanawia prawo rzeczowe na nieruchomości stanowiącej współwłasność właścicieli lokali w budynku przy ul. [...] (nieruchomość wspólną), którą zarządza Wspólnota Mieszkaniowa. Wnioskodawca ma zatem interes prawny w weryfikacji poprawności wydania decyzji administracyjnej, która ogranicza jego prawa właścicielskie. Minister poglądu pełnomocnika nie podzielił i wyjaśnił, że stosownie do treści art. 6 ustawy z dnia 29 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2015 r. poz. 1892) - wspólnotę mieszkaniową tworzy ogół właścicieli, których lokale wchodzą w skład określonej nieruchomości. Z przepisów ustawy wynika, że wspólnota mieszkaniowa zarządza wspólnym majątkiem właścicieli lokali (nieruchomością wspólną), nabywa prawa i zaciąga zobowiązania. Ogół praw majątkowych wspólnoty jest "odrębnym majątkiem" członków wspólnoty, którzy zarządzają nim w umownych lub ustawowych reżimach zarządzania. Majątek ten stanowi przedmiot współwłasności właścicieli lokali, z tym jednak zastrzeżeniem, że jest to ich majątek odrębny, oddzielony od ich majątku pozostałego i poddany specjalnemu reżimowi (por. J. Ignatowicz: Komentarz do ustawy o własności lokali, s. 43-44). W niniejszej sprawie - jak podkreślił Minister - Wspólnota Mieszkaniowa w [...] nie była właścicielką nieruchomości objętej decyzją z dnia [...].10.1972 r., jej następcą prawnym, aktualnym właścicielem nieruchomości, a także nie wykazała, że przysługuje jej tytuł prawnorzeczowy do tej nieruchomości - tak więc Minister skonstatował, że nie ma przymiotu strony w przedmiotowej sprawie. Ustalenia te Organ nadzorczy poparł aktualnym wypisem z księgi wieczystej nr [...], z którego wynika, że, w szczególności części wspólne budynku przy ul. [...] w [...] są własnością właścicieli wyodrębnionych lokali. Reasumując Organ stwierdził, że sam fakt, iż w przypadku zniesienia obciążeń nieruchomości Wspólnota będzie zobowiązana do wykonania decyzji organu dotyczącej nieruchomości wspólnej, nie nadaje jej uprawnień strony postępowania administracyjnego. Pojęcie strony, jakim posługuje się art. 28 K.p.a., a następnie pozostałe przepisy tego kodeksu, może być wyprowadzone tylko z administracyjnego prawa materialnego, to jest z konkretnej normy prawnej, która może stanowić podstawę do sformułowania interesu lub obowiązku obywateli. Pełnomocnik profesjonalny reprezentujący Wspólnotę Mieszkaniową przy ul. [...] w [...] wniósł w skardze o uchylenie obu postanowień Ministra w całości i zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 28 K.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że Skarżąca nie jest stroną postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia z 1972 r., jako że wspólnota mieszkaniowa nie jest właścicielem nieruchomości wspólnej, ani następcą prawnym byłych właścicieli nieruchomości wywłaszczonej, na której ustanowiono służebność, podczas gdy Skarżąca, jako wspólnota mieszkaniowa będąca wyłącznym podmiotem uprawnionym do zarządzania nieruchomością wspólną właścicieli lokali - posiada interes prawny w stwierdzeniu nieważności orzeczenia z 1972 r., co doprowadziło w konsekwencji do bezpodstawnego zastosowania przez Organ art. 61 a §1 K.p.a. Pełnomocnik Skarżącej przedłożył Organowi uchwałę właścicieli lokali, na podstawie której upoważniono zarząd wspólnoty mieszkaniowej do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności przedmiotowego orzeczenia. Służebność ustanowiona i wykonywana jest na nieruchomości gruntowej, na której usytuowany jest budynek przy ul. [...] w [...]. Wyjaśnił, że służebność wykonywana jest w ten sposób, że w budynku przy ul. [...] w [...] (znajdującym się na nieruchomości obciążonej), na poziomie parteru, wyłączono część nieruchomości z użytku właścicieli i wykonano w miejsce pomieszczeń podcienie w celu przeprowadzenia nimi ruchu pieszego. Zdaniem pełnomocnika, niezasadne było ograniczenie przez Organ legitymacji do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji wyłącznie do podmiotów będących stroną postępowania wywłaszczeniowego, ich następców prawnych i obecnych właścicieli nieruchomości wywłaszczonej. Artykuł 28 K.p.a. wprowadza szersze rozumienie pojęcia strony postępowania. Pełnomocnik podkreślił, że stwierdzenie nieważności orzeczenia z 1972 r. będzie dotyczyło interesu prawnego i obowiązków Skarżącej. Ustanowiło bowiem ograniczone prawo rzeczowe na nieruchomości, która stanowi wprawdzie współwłasność właścicieli lokali w budynku przy ul. [...], ale zarządzanej przez Wspólnotę Mieszkaniową, podczas gdy poszczególni właściciele lokali nie posiadają prawa zarządzania nieruchomością wspólną. Tym samym - w jego ocenie - wspólnota mieszkaniowa posiada przymiot strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym nieruchomości wspólnej. Z istoty ustawy o własności lokali wynika, że wspólnota mieszkaniowa została ustanowiona właśnie w celu reprezentowania właścicieli lokali w postępowaniach - także administracyjnych - dotyczących nieruchomości wspólnej. Zaznaczył, że wspólnota mieszkaniowa posiada przymiot strony nie tylko z uwagi na prawa właścicieli lokali, których reprezentuje w postępowaniu administracyjnym, lecz także z uwagi na prawa i obowiązki samej wspólnoty mieszkaniowej, związane z zarządzaniem nieruchomością wspólną - a więc jej interes prawny wynika z art. 18 i następnych ustawy o własności lokali. Wskazał, że w sprawach dotyczących nieruchomości wspólnej - wspólnota mieszkaniowa posiada przymiot strony, przy czym działanie poszczególnych właścicieli lokali jest dopuszczalne jedynie wyjątkowo. Stwierdził nadto, że uprawnienia wspólnoty mieszkaniowej i właścicieli lokali nie są wobec siebie konkurencyjne i nie wykluczają się wzajemnie. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Budownictwa wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz.1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 1270 ze zm. - zwanej dalej P.p.s.a.) - sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Przy czym w myśl art. 134 P.p.s.a., Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że Sąd rozpoznał niniejszą sprawę na posiedzeniu niejawnym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 3 P.p.s.a. sprawa może zostać rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Przedmiot wywiedzionej skargi mieścił się w dyspozycji tego przepisu, z tego względu ten tryb mógł znaleźć zastosowanie. Na wstępie podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 28 K.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcia "interes prawny" nie zdefiniowano w K.p.a., jednak w piśmiennictwie i orzecznictwie utrwalone zostało stanowisko, że obejmuje ono interes oparty na prawie lub chroniony przez prawo. Cechami zaś interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny, bezpośredni i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25.02.2014 r. sygn. akt II OSK 2271/12). Trafnie Minister powołał się na utrwalone orzecznictwo sądowo- administracyjne, z którego wynika, że stroną postępowania administracyjnego w sprawie oceny legalności decyzji wywłaszczeniowej są osoby, które uczestniczyły w postępowaniu wywłaszczeniowym lub ich następcy prawni oraz osoby, które obecnie przysługują prawa rzeczowe do nieruchomości (por. m. in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30.10.2003 r. sygn. akt I SA 3087/2001, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9.05.2003 r., sygn. akt I SA 61/01, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5.06.2008 r., sygn. akt OSK 809/07). Przyjmuje się jednolicie, że interes prawny w postępowaniu administracyjnym musi wynikać z przepisu prawa powszechnie obowiązującego. Skarżąca Wspólnota Mieszkaniowa nie mogła zaś powołać się na istnienie interesu prawnego w żądaniu wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej m. [...] Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej z dnia [...].10.1972 r., nr [...], ustanawiającej służebność przechodu podziemiem dla pieszych o powierzchni 92 m2 przez działkę położoną w [...], oznaczoną nr. [...]. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy bowiem odróżnić interes faktyczny, to jest stan, w którym Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. [...] w [...] jest bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej. Tego zainteresowania nie może jednak poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającego stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22.02.1984 r., sygn. akt I SA 1748/83). Niewątpliwie wspólnota mieszkaniowa działa na podstawie ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali. Zgodnie z art. 6 tej ustawy, stanowi ją ogół właścicieli, których lokale wchodzą w skład określonej nieruchomości. Jej uprawnienia sprowadzają się jednak tylko do zarządzania i administrowania nieruchomością wspólną (art. 1 ust. 1 i art. 18 i nast. cyt. ustawy). Nie można więc interesu prawnego Wspólnoty Mieszkaniowej w kwestionowaniu orzeczenia z 1972 r. wywodzić - jak wywodzi jej pełnomocnik - z art. 18 i następnych ustawy o własności lokali. Wobec tego, Sąd podziela ugruntowane stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, z którego wynika, że wspólnota mieszkaniowa ma jedynie stosowne uprawnienia przede wszystkim związane z budynkiem, a nie z całą nieruchomością, na której on się znajduje (por. wyrok NSA z 6.04.2016 r., sygn. akt I OSK 1627/14). Należy nadmienić, że z tych powodów orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego jednolicie odmawia wspólnocie mieszkaniowej interesu prawnego w sprawach dotyczących np. podziału nieruchomości, czy w sprawach związanych z tzw. "nieruchomościami [...]", uregulowanymi w dekrecie z dnia [...] października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...] - Dz. U. Nr [...], poz. [...] ze zm. - (por np. wyroki NSA z dnia 13 lutego 2008 r., sygn. akt I OSK 112/07, z dnia 3 marca 2010 r. sygn. akt I OSK 691/09, i z dnia 26 lutego 2013 r. sygn. akt I OSK 1525/11 i z dnia 8 stycznia 2016 r. sygn. akt I OSK 2724/14). Analogiczne stanowisko wyraża także Sąd Najwyższy przyjmując m. in., iż wspólnota mieszkaniowa nie może udzielić zarządowi pełnomocnictwa do złożenia oświadczenia o ustanowieniu służebności drogowej (por. uchwała SN z dnia 5 lutego 2010 r. sygn. akt III CZP 127/2009, Biul. SN 2010, nr 2). Poglądy te podziela również doktryna (por. Roman Dziczek - "Zarządzanie nieruchomościami lokalowymi przez spółdzielnie mieszkaniowe, wspólnoty mieszkaniowe i właścicieli lokali", Warszawa, 2011, LexisNexis). Reasumując, Wspólnota Mieszkaniowa w [...] nie jest właścicielką nieruchomości objętej decyzją z dnia [...].10.1972 r., następcą prawnym, nie jest aktualnym właścicielem nieruchomości, a także nie wykazała, że przysługuje jej tytuł prawnorzeczowy do tej nieruchomości, na której ustanowiono ograniczone prawo rzeczowe. W tym stanie rzeczy, bezskuteczna była uchwała podjęta przez właścicieli lokali znajdujących się w tym budynku, na podstawie której upoważniono zarząd wspólnoty mieszkaniowej do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności przedmiotowego orzeczenia. Sąd z urzędu nie dostrzegł też takich uchybień w rozstrzygnięciach Ministra, które prowadziłyby do wzruszenia wydanych postanowień. Trzeba też podkreślić, że postępowanie administracyjne przeprowadzone zostało w tej sprawie zgodnie z wymogami wynikającymi z K.p.a. Organ nadzoru uzasadnił swe stanowisko, dopełniając wymogów wynikających z art. 107 § 3 K.p.a., przy zastosowaniu zasady ponownego rozpoznania sprawy w jej całokształcie, w myśl art. 15 K.p.a. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 w zw. z art. 119 pkt 3 P.p.s.a. - Sąd orzekł jak w sentencji.