IV SA/Wa 988/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, Sędziowie sędzia WSA Piotr Korzeniowski, sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran (spr.), Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi M. G. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oddala skargę Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania M. G., utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r., nr [...], o odmowie zwrotu nieruchomości położonej w M. g. [...] oznaczonej jako część działki ew. nr [...] oraz część działki nr [...]. W uzasadnieniu decyzji podano, że Starosta [...] jako powód odmowy zwrotu ww. nieruchomości wskazał na brak spełnienia przesłanek z art. 136 ust. 3 u.g.n., gdyż osoby występujące z wnioskiem nigdy nie były jej właścicielami. M. G. wystąpił o zwrot części dawnej nr [...], która została przejęta pod drogę. Grunty, które zgodnie z planem nieruchomości nr [...] odeszły na poszerzenie ulic [...] i [...], były własnością Skarbu Państwa i nigdy nie przeszły na własność J. G.- poprzednika prawnego wnioskodawcy. Organ stwierdził, że nie mogło dojść do wywłaszczenia nieruchomości zwrot której M. G. w imieniu swoim i pozostałych spadkobierców, gdyż nie otrzymał tego gruntu na własność. W odwołaniu M. G. kwestionując decyzję Starosty [...], stwierdził, że organ nie wykazał na jakiej podstawie prawnej i w wyniku jakiego rozstrzygnięcia od działki [...] o wymiarze 0,46 ha odłączono powierzchnię ok. 0,14 ha na cel publiczny – budowy ulic. Wojewoda [...] wskazał, iż przedmiotowy zakres nieruchomości podlegających zwrotowi na zasadach i w trybie określonym w art. 136 u.g.n, określają art. 136 ust. 3 i 4 orz art. 216 ust. 1 i 2 u.gn. Przepis ust. 3 art. 136 u.g.n. stanowi, że zwrotowi podlega nieruchomość wywłaszczona lub jej część, zgodnie zaś z ust. 4 tego artykułu postanowienia tego przepisu stosuje się odpowiednio do części nieruchomości nabytej w drodze umowy zwartej stosownie do postanowień art. 113 ust. 3 u.g.n., a więc części nieruchomości, która nie została objęta wywłaszczeniem, a nie nadaje się od prawidłowego wykorzystania na dotychczasowe cele. Z kolei art. 216 ust. 1 u.g.n. rozszerza zakres stosowania instytucji zwrotu nieruchomości nabyte lub przejęte na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ogólnie ( bez wskazania jej konkretnych przepisów) ustaw i przepisów ustaw określonych taksatywnie w tym przepisie oraz do nieruchomości wywłaszczonych na rzecz określonych podmiotów ( państwowych i spółdzielczych przedsiębiorstw gospodarki rolnej) i wywłaszczonych na potrzeby [...] Parku Narodowego, zaś ust. 2 tego przepisu rozszerza zakres stosowania instytucji zwrotu na nieruchomości nabyte na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustawy i przepisów taksatywnie określonych w tym przepisie. Zdaniem Wojewody taka konstrukcja art. 136 ust. 3 i 4 oraz art. 216 ust. 1 i 2 u.g.n. determinuje wykładnię pojęcia " nieruchomość wywłaszczona" zawartego w art. 136 ust. 1. Przez pojęcie to należy rozumieć wyłącznie nieruchomości w stosunku do których Skarb Państwa lub określona jednostka samorządu terytorialnego nabyła prawo rzeczowe w drodze instytucji wywłaszczenia rozumianej sensu stricto, a więc na podstawie indywidualnej decyzji administracyjnej ( w znaczeniu podmiotowym) i konkretnej ( sensie przedmiotowym), wydanej w postępowaniu administracyjnym na podstawie obowiązujących przepisów ustaw ( i dekretów z mocą ustawy), regulujących ogółem zasady i tryb przymusowego odjęcia lub ograniczenia własności lub innych praw rzeczowych na nieruchomości za odszkodowaniem ( T. Woś, Wywłaszczenia nieruchomości i ich zwrot, Warszawa, 2011, s. 382-283). Wojewoda wskazał, iż M. G. w piśmie z dnia [...] lutego 2013 r. wystąpił o zwrot nieruchomości, stanowiącej obecne działkę nr [...] ( numeracja przed zmianą ewidencji) na ul. [...] w N., należącej do J. G.. W trakcie oględzin w dniu [...] stycznia 2015 r. sprecyzował, że wnosi zwrot działki położonej przy ul. [...] oraz przy ul. [..], a także pod ul. [...]. Nieruchomości te , jak wynika z ewidencji gruntów i budynków z dnia [...] lutego 215 r., stanowią obecnie część działek ew. o nr [...] i [...] z obrębu [...], będących własnością Skarbu Państwa. Z dokumentu nadania ziemi z dnia [...] października 1954 r., nr [...], wynika, że J. G. otrzymał na własność nadział ziemi o obszarze ok. 0,46 ( działka nr [...], stanowiąca własność Skarbu Państwa) nieruchomości ziemskiej w [...] gminy [...] pow. G. województwa [...], opisanej w księdze wieczystej nr [...]. W katach znajduje się plan działki nr [...] powstałej z podziału części nieruchomości pod nazwą hipoteczną "M." dnia [...] grudnia 1960 r. Z wykazu powierzchni ww. planu wynika, że działka nr [...] w starych granicach miała powierzchnię 4369 m2 , zaś w nowych 3 574 m2. W wykazie zaznaczono, iż "odchodzi pod ulicę [...] 498 m2, pod ulicę [...] 300 m2, dochodzi z dz. Nr [...] 3m2. Jak ustalono, w dniu [...] grudnia 1960 r. Prezydium PRN w G. wydało decyzję nr [...] w przedmiocie klasyfikacji i szacunku gospodarstwa nr [...] położonego w M. hip. [...] nadanego J. G. o pow. 3547 m2 oraz szacunek tego gospodarstwa wysokości 52,20 kwintali żyta. Wobec jej niezaskarżenia decyzja ta stała się ostateczna. Wojewoda wskazał, iż wymieniony wyżej akt nadania ziemi z dnia [...] października 1954 r. oraz decyzja Prezydium PRN w G. z dnia [...] grudnia 1960 r. stały się podstawą wpisu w księdze wieczystej prawa własności nieruchomości. Zgodnie bowiem z treścią art. 2 dekretu o wpisywaniu w księgach wieczystych ( gruntowych) prawa własności nieruchomości przyjętych na cele reformy rolnej tytułem do wpisania w księdze hipotecznej (gruntowej) prawa własności nadanej działki na rzecz nabywcy jest dokument nadania wraz z odpisem wykonalnej decyzji właściwej władzy w przedmiocie klasyfikacji i szacunku działki łącznie z oszacowaniem przydzielonego nabywcy inwentarza. Sąd Powiatowy w G. postanowieniem z dnia [...] grudnia 1960 r. odłączył działkę nr [...] o pow. 35 arów i 74 m2 z księgi wieczystej nr [...] i dla tejże działki nr [...] założył nową księgę wieczystą, którą oznaczył w rep. Nr [...] ( pkt 1). W pkt 2 zaś postanowiono dokonać wpisu prawa własności ze Skarbu Państwa na rzecz J. G. do działki nr [...] o pow. 46 arów położonej w M. gm. [...] pow. G. . Zdaniem Wojewody z powyższego wynika, iż J. G. przysługiwało prawo własności do działki nr [...], uregulowanej w księdze wieczystej nr KW [...]. Dokumentem nadania ziemi z dnia [...] października 1954 r,. przekazano bowiem na własność jedynie działkę nr [...]. Z pisma M. G. wynika, iż wnioskuje on o zwrot tej części dz. Nr [...], która zgodnie z polanem działki [...] z dnia [...] grudnia 1960 r. "odeszła" pod drogi. Wojewoda podkreślił , iż w toku postępowania nie stwierdzono istnienia żadnej indywidulanej i konkretnej decyzji administracyjnej, mocą której Skarb Państwa lub określona jednostka samorządu terytorialnego nabyła nie ruchomość, której zwrotu domaga się M. G.. Z materiału dowodowego wynika, że przedmiotowa nieruchomość nie została nabyta przez Skarb Państwa w drodze wywłaszczenia. Brak zaistnienia w niniejszej sprawie instytucji wywłaszczenia w stosunku do przedmiotowej nieruchomości skutkuje tym, iż instytucja zwrotu nieruchomości określona w art. 136 u.gn. nie będzie miała zastosowania. Zwrotowi podlega jedynie nieruchomość, która została wywłaszczona. Organ odwoławczy nie podzielił stanowiska odwołującego, że w sprawie mamy do czynienia z tzw. wywłaszczenie faktycznym, ponieważ art. 136 u.g.n. wskazuje jednoznacznie, iż zasada zwrotu nieruchomości i odnosi się do przypadków wywłaszczenia nieruchomości sensu stricto, a więc dokonanych na podstawie indywidulanej i konkretnej decyzji wydanej w postępowaniu administracyjnym na podstawie obowiązujących przepisów ustawa ( i dekretów z mocą ustawy), regulujących zasady i tryb przymusowego odjęcia lub ograniczenia własności lub innych prawa rzeczowych na nieruchomości za odszkodowaniem. Wojewoda stwierdził, że słusznie organ I instancji orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości o która wnioskował M. G., wskazują na brak podstaw do zastosowania art. 136 ust. 3 u.g.n. Odnosząc się do zarzutów odwołania dotyczących rozbieżnością w zakresie powierzchni działki nr [...], kwestii "odjęcia" części działki nr [...] pod ulice [...] i [...] organ wyjaśnił, że instytucja zwrotu nie jest instytucją w ramach której rozstrzyga się te kwestie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. G. reprezntowany przez radcę prawnego wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i również decyzji organu I instancji w całości oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego, wg norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: 1) § 33 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż dokument nadania ziemi nie stanowi o przyznaniu prawa własności ziemi ojcu skarżącego, podczas gdy dokument nadania ziemi stanowi tytuł własności nadanej działki i jest podstawą do dokonywania wpisu prawa własności w księdze wieczystej 2) § 7 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 26 listopada 1946 r. o urządzaniu i prowadzeniu ksiąg wieczystych, poprzez jego błędną wykładnię i przyjęciu, że przepis ten uprawniał organy władzy publicznej do zmniejszenia powierzchni działki nadanej aktem nadania ziemi podczas oszczacowania i wymiaru działki przez mierniczych, podczas gdy organy te uprawnione były jedynie do dokładnego wymierzenia i sporządzenia opisu i planu działki, co w niniejszej sprawie wykonały krzywdząc właściciela i pozbawiając go gruntu, przyznanego wcześniej aktem nadania ziemi, o obszar spornych działek ew. [...] oraz części działki [...] przyznając ten grunt na cel publiczny i w ten sposób dokonując bezpodstawnego wywłaszczenia faktycznego z naruszeniem prawa; 3) art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 782, z późn. zm.), zwanej dalej "ugn", poprzez przyjęcie, iż część dawnej działki nr [...], która została wywłaszczona na cel publiczny - tj. budowę drogi publicznej nie stanowi o wywłaszczeniu na cel publiczny w rozumieniu ww. przepisu, wskazując, że następca prawny wywłaszczonej działki tj. skarżący nie spełnia przesłanek do zwrotu ww. nieruchomości, gdyż w ocenie organu, nigdy obszar ten nie przeszedł na rzecz właściciela działki nr ewid. [...] – J. G., gdyż "odszedł na poszerzenie ulicy [...] oraz poszerzenie ul. [...]", które to stanowiły własność Skarbu Państwa; 4) art. 216 ust. 1 i 2 ugn poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż tzw. "odjęcie" pasa ziemi z działki J. G. - ojca skarżącego, nie stanowiło wywłaszczenia w rozumieniu przepisów o reformie rolnej, podczas to której aktem nadania ziemi nr [...] przez Polską Rzeczpospolitą Ludową, przyznano na własność ww. obszar ziemi o określonym ściśle obszarze wyliczonym w metrach co do powierzchni 0,46 ha (czterdzieści sześć arów Działka nr [...]), ze stanowiącej własność Skarbu Państwa nieruchomości [parcelowanej] w [...], gminy [...], powiatu G., Województwa [...] wpisanej w księdze wieczystej nr [...] prowadzonej przy Sądzie Powiatowym w [...] wraz z nadziałem ziemi; 5) art. 136 ust. 3 i 4 ugn poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że decyzja z dnia [...] grudnia 1960 r. wydana przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej, znak: [...] w przedmiocie postanowienia ustalenia klasyfikacji gospodarstwa rolnego nr [...] położonego w [...],nadanego obywatelowi G. J. o powierzchni 3574 m2 oraz ustalająca szacunek kwintala żyta na 52,20 nie stanowi aktu normatywnego, skierowanego do indywidualnego adresata i nie dokonuje wywłaszczenia ww. z pasa gruntu stanowiącego różnicę 4369 m2 (w akcie nadania ziemi podanej 4600 m2), podczas gdy rozstrzygnięcie to bezpośrednio pozbawiło ww. obszarem pasa gruntu przypisanego do aktu nadania co do wielkości ok 1000 m2 i skutkowało wywłaszczeniem ojca skarżącego z obszaru nadanego przez PRL w tym akcie, co spełnia przepisy dotyczące zwrotu wywłaszczonej nieruchomości na wniosek skarżącego; 6) art. 7, 77, 80 k.p.a., poprzez poczynienie błędnych ustaleń faktycznych oraz nie wyjaśnienie sprawy co do istoty, w szczególności: a) brak ustalenia jakie skutki prawne wywoływało tzw. "nadanie ziemi" wskazane w akcie nadania ziemi z dnia [...] września 1954 r. J. G. - ojcowi wnioskodawcy; b) błędne ustalenia faktyczne, wskazujące na fakt, iż ,,(...) na podstawie § 7 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 26 listopada 1946 r. o urządzaniu i prowadzeniu ksiąg wieczystych, działka ew. nr [...] uzyskała nowe granice w taki sposób, iż nie obejmowały one gruntu o pow. 0,0498 ha, który odszedł pod ulicę [...] oraz gruntu o pow. 0,0300 ha, który odszedł pod ul. [...]", które należy uznać, za absurdalne, gdyż rozporządzenie w sprawie urządzenia ksiąg wieczystych nie upoważniało władz uprawnionych do sporządzania planów i opisów nieruchomości do odbierania ziemi rolnikom uprzednio nadanych aktem nadania ziemi bez stosownej decyzji administracyjnej o charakterze wywłaszczenia, której nigdy stronie nie doręczono, a jedynie wskazywało, że opisy i plany nieruchomości sporządzają właściwe władze miernicze (...); c) błędy w ustaleniach faktycznych polegające na przyjęciu, iż odłączone od powierzchni działki nr ew. [...] o wymiarze 0,46 ha, ww. powierzchnie brakujące przeznaczone na cel publiczny stanowiły własność Skarbu Państwa, podczas gdy odłączenie ww. gruntów nastąpiło na etapie sporządzania planów, mając prawdopodobnie charakter wywłaszczenia faktycznego i bezpodstawnego pozbawienia właściciela nadanych mu wcześniej ziem przez Państwo dokumentem nadania ziemi przez PRL; d) nie odniesienie się przez organ na jakiej podstawie prawnej i w wyniku jakiego rozstrzygnięcia od działki nr ew. [...] o wymiarze 0,46 ha "odłączono" powierzchnię około 0,14 ha na cel publiczny - budowy ulic i jakie normy prawne wówczas miały do tego zastosowanie; e) błędne ustalenia faktyczne polegające na przyjęciu, iż to decyzja nr [...] Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa w [...] z dnia [...] grudnia 1960 r. stanowiła podstawę zatwierdzenia zmniejszonej powierzchni gruntów, podczas gdy decyzja ta w swojej sentencji nie dokonywała zmniejszenia powierzchni 0,46 ha, a jedynie przeliczenia uprzednio pomniejszonej bezprawnie działki o pow. 0,3574 ha na kwintale żyta, co stanowiło oczywiście podstawę wpisu w późniejszych księgach wieczystych; f) całkowitego braku wyjaśnienia na jakiej podstawie normatywnej decyzja w przedmiocie klasyfikacji i szacunku gospodarstwa w swojej podstawie wskazuje na powierzchnię 0,3574 ha, podczas gdy plan działki nr [...] przedstawiony przez stronę wraz z dokumentem nadania ziemi wskazuje działkę w jej starych granicach o pow. 0,4369 ha, tj. przed odłączeniem pasa działki na cel publiczny - ulice i jaka norma prawna uprawniała organ planistyczny do oderwania ziemi przyznanej rolnikowi i przeznaczenie jej na budowę ulic; h) błędne ustalenia faktyczne polegające na przyjęciu, iż brak dokumentów świadczących o oderwaniu pasa gruntu z działki nr [...] przesądza o fakcie, iż odebrany grunt nie został wywłaszczony, podczas gdy mogło wystąpić tzw. wywłaszczenie faktyczne, tj. oderwanie od przyznanemu rolnikowi gruntu części pasa gruntu na cel publiczny - budowę drogi co uzasadnia wpis w planie działki nr [...] z dnia [...] grudnia 1960 r.; i) całkowicie bezpodstawne i nieuzasadnione logicznie stwierdzenie, że oderwane części pasa gruntu od działki nr [...] z nieznanych przyczyn tj. "odejścia" na potrzeby budowy ulic - celu publicznego uzasadniają twierdzenie, że pas tego gruntu nigdy nie przeszedł na własność ojca wnioskodawcy, lecz stanowił własność Skarbu Państwa, czemu zaprzecza dowód materialny z dokumentu nadania ziemi, w którym pasy gruntu stanowią łączną integralną część przekazaną rolnikowi przez Skarb Państwa za pośrednictwem upoważnionych do tego organów władzy publicznej na własność; 7) art. 6, 8, 9 kpa w zw. z art. 11 kpa poprzez niewyjaśnienie okoliczności faktycznych i prawnych w niniejszej sprawie, poczynienie ustaleń sprzecznych z logiką oraz wywodzeniem ciągu zdarzeń z analizowanego materiału dowodowego, a także prowadzenia postępowania w sposób nierzetelny prowadzący do konkluzji, że wywłaszczony spadkodawcy wnioskodawcy grunt, nie był wywłaszczony, gdyż pozostał przy Skarbie Państwa, a teza ta została -wywiedziona z konkluzji polegającej na braku decyzji o wywłaszczeniu, mimo iż od działki nr ew. [...] nadanej na własność rolnikowi zastępczo oderwano pas ziemi o pow. ok 0,14 ha, a przyczyny tego oderwania nie znajdują uzasadnienia prawnego i faktycznego w zaskarżonej decyzji, co czyni cale postępowanie przeprowadzone przez organ wadliwym z pokrzywdzeniem strony. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm. ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym ta kontrola stosownie do § 2 powołanego artykułu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd w ramach swojej właściwości dokonuje zatem kontroli aktów z zakresu administracji publicznej z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnymi, jak i prawem procesowym. Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."). Na wstępie należy zauważyć, iż przepisy rozdziału 6 działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami, przed nowelą z dnia 28 listopada 2003 r. (Dz.U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492), określały zasady zwrotu nieruchomości, które zostały uprzednio wywłaszczone, a obecnie zostały uznane za zbędne na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. W art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami ustawodawca wymienił akty prawne, których przepisy dawały podstawę do nabywania lub przejmowania nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, do których odpowiednie zastosowanie znajdowały przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczące zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. Zgodnie z art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami przepisy rozdziału 6 działu III niniejszej ustawy stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 lub art. 47 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 oraz z 1982 r. Nr 11, poz. 79), ustawy z dnia 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 31, poz. 138, z późn. zm.), ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1969 r. Nr 27, poz. 216, z 1972 r. Nr 49, poz. 312 oraz z 1985 r. Nr 22, poz. 99), art. 22 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1969 r. Nr 22, poz. 159, z 1972 r. Nr 27, poz. 193 oraz z 1974 r. Nr 14, poz. 84), ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 27, poz. 192, z 1973 r. Nr 48, poz. 282 oraz z 1985 r. Nr 22, poz. 99) oraz do nieruchomości wywłaszczonych na rzecz państwowych i spółdzielczych przedsiębiorstw gospodarki rolnej, jak również do gruntów wywłaszczonych na podstawie odrębnych przepisów w związku z potrzebami [...] Parku Narodowego ( ust. 1). Zaś ustęp 2 art. 216 u.g.n. stanowi, że przepisy rozdziału 6 działu III stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa albo gminy odpowiednio na podstawie: 1) art. 5 i art. 13 ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli (Dz. U. Nr 35, poz. 240 oraz z 1957 r. Nr 39, poz. 172); 2) art. 9 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31); 3) ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127, z późn. zm.). Zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n., poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z powyższego wynika, że z mocy przepisu art. 136 ust. 3 u.g.n. instytucja zwrotu nieruchomości ma zastosowanie do nieruchomości wywłaszczonych. Natomiast z mocy przepisu art. 216 ust. 1 i 2 u.g.n. zastosowanie przepisów rozdziału 6 działu III u.g.n. zostało rozszerzone na nieruchomości "przejęte lub nabyte" na podstawie wskazanych w tym przepisie aktów normatywnych. Niedopuszczalne jest, aby w drodze wykładni sądowej rozszerzać stosowanie instytucji zwrotu nieruchomości na nieruchomości, które nie zostały wywłaszczone, ani też nie zostały "przejęte lub nabyte" w trybie ustaw wymienionych w art. 216 u.g.n. ( por. wyrok NSA z dnia 18 marca 2015 r. sygn. akt I OSK 1698/13). Organ administracji publicznej zanim przystąpi do merytorycznego rozpoznania sprawy poprzez badanie czy ziściły się materialne przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, winien szczegółowo wyjaśnić czy spełnione zostały formalne przesłanki rozpatrzenia wniosku. Podstawową kwestią jest zbadanie czy wnioskodawca legitymuje się interesem prawnym niezbędnym dla skutecznego złożenia wniosku oraz czy nie zachodzą obiektywne przeszkody natury prawnej do zwrotu żądanej nieruchomości. Oznacza to, że otrzymawszy wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości organ bada, na podstawie art. 136 u.g.n., czy pochodzi on od podmiotu w nim wymienionego, czy dotyczy on wywłaszczonej nieruchomości, a także czy zachodzą do prowadzenia postępowania w aspekcie treści art. 216 u.g.n. Dopiero po ustaleniu tych okoliczności następuje dalsze postępowanie, w którym wyjaśniany cel wywłaszczenia, a następnie bada przesłanki zbędności, ale już na podstawie art. 137 u.g.n. Tak należy rozumieć art. 136 ust. 3 u.g.n. ( por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 979/11, CBOSA). W rozpoznawanej sprawie organy obu instancji uznały, że ze zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika aby odjęcie z działki nr [...] o pow. 4369 m2, działki nr ew. [...] ( obecna) o pow. 498 m2 z przeznaczeniem pod ulicę [...] i działki nr [...] ( obecna) o pow. 300 m2 pod ul. [...] nastąpiło w drodze wywłaszczenia. Wobec tego organy przesądziły, że w tej sprawie nie ma zastosowania instytucja zwrotu nieruchomości określona w art. 136 u.g.n. Przede wszystkim stwierdzić, należy, iż w tej konkretnej sprawie sporne działki nie mogły podlegać zwrotowi z tej przyczyny, że zostały one przejęte na własność Skarbu Państwa pod drogi publiczne – ulicę [...] i ulicę [...], których zarządcą jest Wójt Gminy [...]. Wynika to wprost ze znajdującego w aktach administracyjnych sprawy wypisu z rejestru gruntów według stanu na dzień [...] lutego 2015 r. W orzecznictwie podnosi się, że w sprawach dotyczących zwrotu nieruchomości zajętych pod drogi publiczne należy mieć na względzie art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych ( Dz.U. z 2015 r., poz.460 ), albowiem ma istotne on znaczenie dla określenia prawa własności nieruchomości, na których znajdują się drogi publiczne, gdyż konsekwencją rozstrzygnięcia o publicznoprawnym charakterze własności dróg publicznych jest wyłączenie ich z obrotu prawnego. Jako że drogi publiczne stanowią rzeczy wyłączone z obrotu powszechnego, nie mogą one być zbyte ani podlegać egzekucji, jak również za bezwzględnie wykluczone należy uznać ustanowienie lub istnienie hipoteki na nieruchomości stanowiącej drogę publiczną. Droga publiczna nie może przejść na własność innego podmiotu niż właściwy zarządca drogi i zawsze może służyć wyłącznie celom publicznym. Dopiero pozbawienie drogi charakteru drogi publicznej umożliwia wprowadzenie jej do obrotu cywilnoprawnego. Zatem art. 2a ustawy o drogach publicznych wprowadził zakaz przenoszenia własności nieruchomości zajętych pod szeroko rozumiane pojęcie dróg publicznych na rzecz innych podmiotów niż wskazane w jego treści ( por. wyrok NSA z dnia 12 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 136/08; wyrok NSA z dnia 8 września 2015 r., sygn. akt I OSK 1921/14, dostępne CBOSA; R. Skwarło, glosa do uchwały SN z dnia 13 października 2004 r. III CZP 52/04, Sam. Teryt. 2006, nr 11, s. 74). Z powyższego wynika, że gdyby nawet zachodziła przesłanka do zadośćuczynienia na podstawie art. 136 ust. 3 u.g.n. roszczeniu o zwrot nieruchomości objętej wnioskiem skarżącego, to jego uwzględnienie w przypadku nieruchomości zajętej pod drogę publiczną prowadziłoby do skutku sprzecznego z prawem, polegającego na nabyciu przez osobę fizyczną nieruchomości stanowiącej część drogi publicznej. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę jako pozbawioną uzasadnionych podstaw oddalił.