IV SAB/Wa 12/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Golat (spr.), sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Protokolant ref. staż. Aleksandra Larkiewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 marca 2015 r. sprawy ze skargi K. H. na bezczynność Ministra Infrastruktury i Rozwoju w przedmiocie rozpatrzenia odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] 1. zobowiązuje organ do rozpoznania odwołania w terminie miesiąca od dnia otrzymania odpisu prawomocnego orzeczenia wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, iż bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Ministra Infrastruktury i Rozwoju na rzecz skarżącego K. H. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. K. H. (określany dalej jako skarżący) złożył 8 grudnia 2014 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na niezałatwienie w terminie przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju, sprawy z odwołania Burmistrza Miasta [...] od decyzji Wojewody [...] z dnia [...].04.2011 r., stwierdzającej nieważność decyzji Naczelnika Miasta [...] z dnia [...].12.1979 r. nr [...] w części dotyczącej pkt I ppkt 2 odnoszącej się do wywłaszczenia nieruchomości położonej w [...], oznaczonej jako działki nr [...] i [...] o pow. [...] ha, stwierdzającej wydanie decyzji z naruszeniem prawa w stosunku do działek nr [...] (dawniej część działki nr [...]) i nr [...] (dawniej działka nr [...]) oraz stwierdzającej nieważność decyzji Naczelnika Miasta [...] z dnia [...].12.1979 r. w części dotyczącej pkt II ppkt 2 orzekającego o przyznanym odszkodowaniu z tytułu wywłaszczenia. Stan sprawy przedstawia się następująco. Decyzją z dnia [...].12.2012 r. znak [...] Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...].04.2011 r. Nr [...] i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta [...] z dnia [...].12.1979 r. nr [...] w części odnoszącej się do pkt I ppkt 2 oraz pkt II ppkt 2. Wyrokiem z dnia 6.06.2014 r. sygn. akt I SA/Wa 1060/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...].12.2012 r. nr [...]. Przy piśmie z dnia [...].10.2014r., które wpłynęło do organu w dniu [...].10.2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przesyłając prawomocny wyrok z dnia 6.06.2014 r. zwrócił akta przedmiotowej sprawy. Pismem z dnia 7.11.2014 r. (data wpływu 10.11.2014 r.) K. H. wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa. Następnie pismem z dnia 4.12.2014 r. przesłanym bezpośrednio do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie K. H. złożył skargę do sądu na niezałatwienie przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju w przedmiocie rozpatrzenia odwołania. W jej uzasadnieniu wyraził stanowisko, że Minister Infrastruktury i Rozwoju, zgodnie z doktryną i utrwalonym orzecznictwem sądowo-administracyjnym jest związany prawomocnymi rozstrzygnięciami sądów wojewódzkich i zobowiązuje to Ministra do wydania aktu w sprawie, która nie jest szczególnie skomplikowana w terminie jednego miesiąca. Zaakcentował, że mimo wydania wyroku z 6.06.2014 r. sprawa nie została jednak załatwiona w terminie określonym w oparciu o normę z art. 35 § 2 i 3 K.p.a. i nie wyznaczono też kolejnego nowego terminu załatwienia sprawy. Wskazał, że w dniu 7 listopada 2014 r. wezwano Ministra Infrastruktury i Rozwoju do usunięcia naruszenia prawa poprzez niezałatwienie sprawy w terminie, jednak wezwanie to okazało się bezskuteczne. W odpowiedzi na skargę z 9 stycznia 2015 r. organ wniósł o jej oddalenie, podnosząc w jej uzasadnieniu, że pismem z dnia [...].12.2014 r. nr [...] Minister Infrastruktury i Rozwoju zawiadomił strony, że w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6.06.2014 r. sygn. akt I SA/Wa 1060/14 ponownie rozpatrywane jest odwołanie. Przy piśmie z dnia [...].12.2014 r., które wpłynęło do organu w dniu [...].12.2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przekazał skargę K. H.. Organ zaznaczył, że realizuje zalecenia wynikające z wyroku z dnia 6.06.2014 r. sygn. akt I SA/Wa 1060/14, bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał w nim, iż organy obu instancji, oceniając legalność decyzji z dnia [...].12.1979 r., nie odniosły się do kwestii zaistnienia nieodwracalnych skutków prawnych w stosunku do działki nr [...]. Wykonując zalecenie Sądu, Ministerstwo Infrastruktury i Rozwoju pismem z dnia [...].01.2015 r. znak [...] wystąpiło do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w [...] o udzielenie informacji czy działka nr [...] znajduje się w pasie drogi zaliczonej na podstawie stosownych dokumentów do jednej z kategorii dróg publicznych i nadesłanie stosownych dokumentów w przypadku odpowiedzi twierdzącej. Organ zauważył, że uzyskanie powyższej informacji jest niezbędne w celu wydania rozstrzygnięcia i nie narażenia organu na zarzut niewykonania zaleceń Sądu, a ponadto postępowanie w sprawie oceny legalności ostatecznej decyzji administracyjnej wymaga dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz dokładnego wyjaśnienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela, w szczególności obowiązku zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego oraz oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona, bowiem stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej decyzji administracyjnej jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji wynikającej z art. 16 kpa i może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad wynikających z art. 156 § 1 K.p.a. Jednocześnie organ zaznaczył, że rozstrzygnięcie zostanie wydane niezwłocznie po otrzymaniu odpowiedzi z Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, z późn. zm.), w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm., dalej jako: P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola wykonywana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Obejmuje ona między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w przypadkach określonych w pkt 1-4a (art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a.). Powyższe determinuje zakres kontroli sądu, sprowadzającej się w tym wypadku do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności. W myśl bowiem art. 149 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto z urzędu albo na wniosek strony może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. (art. 149 § 2 P.p.s.a.). Skarga w sprawie niniejszej zawiera zarzut bezczynności organu w postępowaniu, które powinno zakończyć się rozstrzygnięciem w formie decyzji administracji po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego uregulowanego w przepisach K.p.a. Przepisy procesowe stanowią o terminach załatwienia spraw. Zgodnie z ustanowioną w art. 12 § 1 K.p.a. zasadą szybkości postępowania organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione bezzwłocznie (§ 2 art. 12 K.p.a.). W myśl art. 35 § 1 K.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 K.p.a.). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających, nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 K.p.a.). Artykuł 36 § 1 K.p.a. stanowi zaś o tym, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 K.p.a.). Powyższe przepisy nakładają zatem na organy administracji publicznej obowiązek zawiadomienia strony o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, o jakim mowa w art. 35 K.p.a., bądź w przepisach szczególnych, z podaniem przyczyny zwłoki oraz wskazania nowego terminu jej załatwienia. Podane powyżej terminy załatwienia sprawy oznaczają okres, w którym dana sprawa powinna być rozstrzygnięta w formie decyzji. W doktrynie i orzecznictwie wskazuje się trafnie (m.in. T. Woś (w: T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Postępowanie..., 2010, s. 70, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1067/08, zam. zb. Lex nr 491969 - nadal aktualne), że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wtedy, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności. Dla zasadności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną albo też niezawinioną opieszałością organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać dokonane. W niniejszej sprawie tak rozumiana bezczynność zaistniała. Decyzją z dnia [...].12.2012 r. znak [...] Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...].04.2011 r. Nr [...] i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta [...] z dnia [...].12.1979 r. nr [...] w części odnoszącej się do pkt I ppkt 2 oraz pkt II ppkt 2. Wyrokiem z dnia 6.06.2014 r. sygn. akt I SA/Wa 1060/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...].12.2012 r. nr [...]. Przy piśmie z dnia [...].10.2014 r., które wpłynęło do organu w dniu [...].10.2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przesyłając prawomocny wyrok z dnia 6.06.2014 r. zwrócił akta przedmiotowej sprawy. Jednak w wynikającym z przywołanego wyżej art. 35 § 3 K.p.a. organ nie tylko nie wydał aktu kończącego postępowanie w sprawie, ale również nie podjął żadnych czynności, w tym wynikających ze stwierdzenia, że nie dysponował kompletnym materiałem dowodowym niezbędnym dla załatwienia sprawy, nie zawiadomił stron o przyczynach zwłoki oraz o ustaleniu nowego terminu załatwienia sprawy. Powyższe wskazuje, że na dzień wniesienia skargi organ bezsprzecznie pozostawał w bezczynności, stąd skarga okazała się zasadna. Wskazać w tym miejscu należy, że instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę strony poprzez doprowadzenie do załatwienia sprawy. Innymi słowy, celem skargi na bezczynność jest zobligowanie organu do wydania aktu lub dokonania wynikającej z przepisów prawa czynności w sprawie wszczętej żądaniem strony. Badając zasadność skargi na bezczynność sąd opiera się na aktach sprawy i to według stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu wydania orzeczenia. Nawet niwelacja stanu bezczynności w toku postępowania sądowego nie zwalnia sądu z obowiązku rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. (por. np. wyroki NSA: z dnia 26 listopada 2013 r., w sprawie sygn. akt: I OSK 1771/13 i z dnia 4 stycznia 2013 r., w sprawie sygn. akt: I OSK 2325/12, dostępne w CBOSA orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd orzekający w niniejszym składzie przyjął, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym wyraźnie, ewidentnie i bezdyskusyjnie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Kwalifikacja naruszenia jako rażąca musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się zatem, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (vide: wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012r., w sprawie sygn. akt: I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r., w sprawie sygn. akt: II OSK 468/13 oraz wyroki WSA: we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 r., w sprawie sygn. akt: II SAB/Wr 14/14; w Poznaniu z dnia 11 października 2013 r., w sprawie sygn. akt: II SAB/Po 69/13; w Szczecinie z dnia 16 maja 2013 r., w sprawie sygn. akt: II SAB/Sz 34/13 i inne; CBOSA). W ocenie Sądu stwierdzona bezczynność organu nie ma jednak postaci kwalifikowanej, stąd też Sąd nie stwierdził wystąpienia przesłanek do wymierzenia organowi grzywny w trybie art. 149 § 2 P.p.s.a. Organ uwzględni powyższe wskazania i podejmie przewidziane przywołanymi wyżej przepisami stosowne czynności prawne, uwzględniając konieczność zachowania terminów załatwienia sprawy. Należy mieć na względzie, że Sąd wyrokiem z 25 marca 2015 r. zobowiązał Ministra Infrastruktury i Rozwoju do rozpatrzenia odwołania od decyzji Wojewody [...] z [...] kwietnia 2011 r. w terminie miesiąca od otrzymania odpisu prawomocnego orzeczenia, wraz z aktami sprawy. Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 i 2 sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a. - jak w pkt 3 sentencji.