IV SAB/Wa 138/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Piotr Korzeniowski Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Golat (spr.) Sędzia WSA Łukasz Krzycki po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym 13 czerwca 2017 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi H. M. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania I. zobowiązuje Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] do rozpatrzenia wniosku H. M. w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] marca 2013, Nr [...] w terminie dwóch miesięcy od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, II. stwierdza, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] dopuściło się bezczynności w zakresie rozpatrzenia wniosku, o którym mowa w pkt 1 i że miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. wymierza Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w [...] grzywnę w kwocie 500 (pięćset) złotych; IV. przyznaje od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz H. M. sumę pieniężną w kwocie 500 (pięćset) złotych. Wójt Gminy [...] decyzją z dnia [...] marca 2013 r., Nr [...], udzielił A. P. i J. P. zezwolenia na usunięcie drzew i krzewów rosnących na działce nr [...], położonej w miejscowości [...], gm. [...]. Pismem z dnia 24 marca 2014 r. H. M. wystąpiła z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od powyższej decyzji Wójta Gminy [...]. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] SKO w [...], na podstawie art. 59 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267, ze zm., dalej K.p.a.), odmówiło H. M. przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] marca 2013 r., w przedmiocie ze zezwolenia na usunięcia drzew oraz – w myśl art. 134 K.p.a. – stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Wnioskodawczyni, będąca posiadaczem pasa gruntu, na którym znajdowały się drzewa objęte wydanym zezwoleniem, nie została uznana za stronę postępowania w przedmiocie udzielenia zezwolenia na usunięcia drzew z nieruchomości położonej w miejscowości [...]. Decyzja Wójta Gminy [...] była doręczona A. P. i J. P. dnia 25 marca 2013 r., w ocenie SKO w [...] zatem czternastodniowy termin do wniesienia odwołania dla strony, która nie brała udziału w tym postępowaniu, upłynął w dniu 8 kwietnia 2013 r. Przywołując oznaczone orzeczenia sądowoadministracyjne wywodzono dalej w odmownym dla H. M. postanowieniu, że możliwość skorzystania z wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania służy jedynie tej stronie, której organ doręczył decyzję. Po upływie terminu na wniesienie odwołania, pominięta strona może zwrócić się jedynie o wznowienie postępowania. W ocenie Kolegium H. M., jako posiadacz pasa gruntu, na którym rosły drzewa (po jej stronie trwałego ogrodzenia), objęte decyzją Wójta Gminy [...], niezależnie od faktycznego przebiegu granicy między działkami (niezależnie od prawa własności do tego terenu), posiadała legitymację prawną do złożenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Wyrokiem z dnia 4 lutego 2015 r. wydanym w sprawie pod sygn. akt IV SA/Wa 1943/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania oraz stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Wójta Gminy [...] nr [...] z dnia [...] marca 2013 r. W dniu 17 grudnia 2015 r. skarżąca wniosła skargę na bezczynność organu, który - w ocenie skarżącej - od 4 lutego 2015 r. nie realizuje wyroku WSA z dnia 4 lutego 2015 r. sygn. IV SA/Wa 1943/14, mimo monitów skarżącej w tym zakresie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie z uwagi na niewyczerpanie przez skarżącą trybu z art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, z późn. zm., określanej dalej jako "K.p.a."). Następnie, pismem z 27 kwietnia 2016 r. WSA w Warszawie wezwał skarżącą, do nadesłania w terminie 7 dni, wezwania SKO w [...] do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 37 § 1 K.p.a., pod rygorem odrzucenia skargi. W odpowiedzi na wezwanie tegoż sądu skarżąca nadesłała pismo z 25 maja 2016 r., w którym wskazała: "(...) być może domyślam się, że wezwanie WSA z 29.04 br dot. mojej skargi na bezczynność SKO w [...] z 17.12.2015 r. dotyczącej nie realizowania wyroku WSA w W-wie z 4.02.2015 r. o sygn. IV SA/Wa 1943/14" (...). Skarżąca załączyła ponadto pismo do Prezesa SKO z dnia 10 września 2015 r. zatytułowane jako "Monity". W piśmie z 25 maja 2016 r. podkreśliła: "Mam nadzieje, że wniosek z pkt II pisma z 10.09.2015 r. do Prezesa SKO jest wezwaniem z art. 37 K.p.a., o którym mowa w wezwaniu WSA (...)". Postanowieniem z dnia 27 kwietnia 2016 r. sygn. akt IV SAB/Wa 52/16 WSA w Warszawie odrzucił skargę. Podając powyższe Sąd I instancji stwierdził, że z akt sprawy i z wyjaśnień organu nie wynika, by skarżąca przed wniesieniem skargi do sądu na bezczynność SKO w [...], wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa w tym zakresie. Skarżąca, odpowiadając na wezwanie tegoż sądu z dnia 27 kwietnia 2016 r., również nie przedstawiła wezwania do usunięcia naruszenia prawa w rozumieniu art. 37 K.p.a. Podkreślono, że pismo z dnia 10 września 2015 r. skierowane do Prezesa SKO określone jako "Monit", za takie wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w oczywisty sposób nie mogło zostać uznane. Zdaniem Sądu I instancji jego treść nie wskazywała, że intencją skarżącej, było wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 16 września 2016 r. sygn. akt IV SAB/Wa 52/16 uchylił postanowienie WSA w Warszawie z 27 kwietnia 2016 r. sygn. akt IV SAB/Wa 52/16. W uzupełnieniu skargi z dnia 29 maja 2017 r. wniesiono o: - zobowiązanie organu do podjęcia rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosków skarżącej złożonych do organu w dniu 23 stycznia 2014 r., dotyczących decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] marca 2013 r. - w terminie 14 od dnia doręczenia organowi rozstrzygnięcia Sądu w powyższym zakresie; - stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności; - na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. o wymierzenie organowi grzywny oraz o przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości określonej. W uzasadnieniu uzupełnienia skargi wskazano, że wobec okoliczności, iż mimo prawomocnego zakończenia postępowania w przedmiocie skargi H. M. na postanowienie organu z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, skarga jest zasadna. Nie bez znaczenia – w ocenie skarżącej - pozostaje również okoliczność, że organ nie podjął żadnych działań w związku z monitami skarżącej, dotyczącymi realizacji wyroku WSA z dnia 4 lutego 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 1943/14. Organ nie informował skarżącej o przyczynach, w związku z którymi nie podejmuje czynności w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 i 9 P.p.s.a. sądy administracyjne są uprawnione do rozstrzygania skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania także w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1 – 3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W myśl art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Zgodnie z § 1a art. 149 P.p.s.a. jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z kolei § 1b stanowi, że Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. Skarga wniesiona w tym trybie jest środkiem dyscyplinującym organy administracji publicznej do terminowego załatwiania spraw, mającym na celu wyeliminowanie stanu przewlekłości organu i doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie administracyjnej. Warunkiem wniesienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania zgodnie z art. 52 § 1 tej ustawy jest wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Skarżąca uczyniła zadość temu wymogowi, bowiem w rozpatrywanej sprawie wystosowywała liczne monity w toku postępowania, które można potraktować jako wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W postanowieniu z dnia 28 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 491/17, CBOSA, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził bowiem, że "z tym, z jakim środkiem prawnym mamy do czynienia, rozstrzyga treść pisma, a nie jego tytuł. Tak więc pismo skarżącej z dnia 10 września 2015 r. nazwane "Monity" należało uznać za wezwanie do wykonania wyroku, o którym mowa w art. 37 § 1 K.p.a., gdyż z jego treści pkt III. wyraźnie wynika czego domaga się skarżąca, tj. realizacji przez SKO w [...] wyroku WSA w Warszawie z dnia 4 lutego 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 1943/14 i podjęcia przez ten organ administracji stosownych czynności po uchyleniu przez sąd wojewódzki postanowienia SKO w [...] z dnia [...] lipca 2014 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania oraz stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania. W razie wątpliwości, organ powinien był, działając na podstawie art. 9 K.p.a., poinformować stronę o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków". Na marginesie wskazać należy, że choć skarżąca zatytułowała przedmiotowe pismo z dnia 10 września 2015 r. jako "Monity", to jednak definicja tego pojęcia w słowniku języka polskiego PWN oznacza "urzędowe, pisemne przypomnienie o konieczności wywiązania się z zaległych zobowiązań", co również uzasadnia ocenę, iż intencją skarżącej było wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa. Należy podkreślić, że organy administracji zobowiązane są do przestrzegania zasad ogólnych postępowania administracyjnego, a w szczególności powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (art. 12 § 1 K.p.a.). Realizacji tej zasady służy m.in. przepis art. 35 § 1 K.p.a., który wskazuje, iż organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy, wymagającej przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 K.p.a.). Do terminów powyższych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 K.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, określonym w art. 35 K.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Dotyczy to również przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 K.p.a.). Kognicja sądu administracyjnego w ramach skargi na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania obejmuje brak należytego zaangażowania organu w załatwienie indywidualnej sprawy na etapie poprzedzającym formalny upływ terminu do jej załatwienia, szczególnie w związku z niezasadnym wykorzystaniem instrumentów wydłużających termin albo go wstrzymujących (vide wyroki w sprawach o sygn. akt: II SAB/Wa 1133/15 z dnia 13 października 2016 r.; II SAB/Gd 106/16 z dnia 5 października 2016 r.; II SAB/Po 72/16 z dnia 12 października 2016 r.; II SAB/Go 9/16 z dnia 27 października 2016 r., CBOSA). Bezczynność organu następuje wówczas, gdy organ zobowiązany do podjęcia określonych czynności, wynikających z przepisów prawa, nie wykonuje ich w terminie przez te przepisy określonym. Innymi słowy bezczynność oznacza stan, w którym organ, będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do wydania aktu administracyjnego lub podjęcia innej czynności, pozostaje w zwłoce. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że po stronie organu wystąpiły przesłanki bezczynności postępowania. Otóż WSA w Warszawie wyrokiem z dnia 4 lutego 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 1943/14 uwzględnił skargę H. M. uznając, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów prawa, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Doszło bowiem do nieuwzględnienia przez SKO w [...] faktu, że skarżąca złożyła dwa odrębne wnioski (dwa podania), nie działała w postępowaniu administracyjnym przez profesjonalnego pełnomocnika, a zatem nie można zatem wykluczyć, że wydanie zaskarżonego aktu (postanowienia z dnia [...] lipca 2014 r.) stanowiło łączne rozpoznanie obu tych podań, zaś z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia ma nie wynikać, które z tych podań Kolegium rozpoznało. Zdaniem sądu wojewódzkiego organ odwoławczy winien wezwać skarżącą do sprecyzowania wniosku, przy tym wnikliwie rozpoznać czy wniesione podanie aby nie dotyczy wznowienia postępowania. Brak rozpatrzenia całokształtu sprawy, w powiązaniu z wadliwym uzasadnieniem orzeczenia stanowić ma o uchybieniu przepisów art. 7-9 i art. 107 § 3 w zw. z art. 126 K.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wyrokiem z dnia 21 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 1274/15, CBOSA, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną, wniesioną od wyroku WSA w Warszawie z dnia 4 lutego 2015 r. Należy wskazać, że przy ocenie zasadności skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania bez znaczenia pozostają przyczyny, dla których nie zostało zakończone, a zwłaszcza czy przewlekłe prowadzenie postępowania spowodowane zostało okolicznościami zawinionymi lub niezawinionymi przez organ (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 3 lipca 2013 r. w sprawie o sygn. akt II SAB/Gd 54/13, LEX nr 1363047). Odnosząc się do stanu sprawy wypada zauważyć, że SKO nie udzielało informacji na monity składane przez skarżącą (w tym pismo skarżącej z dnia 10 września 2015 r.) dotyczące rozpatrzenia odwołania od decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] marca 2013 r., w przedmiocie ze zezwolenia na usunięcia drzew. Niewątpliwie zatem wystąpiła bezczynność. Ponadto przekroczone zostały standardy prowadzenia postępowania, polegające na rzetelności i obowiązku informowania strony. W postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada należytego i wyczerpującego poinformowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. W przeciwnym razie dochodzi do naruszenia art. 7 K.p.a. i art. 9 K.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na końcowe rozstrzygnięcie. W przypadku wątpliwości co do treści żądania, to na organach prowadzących postępowanie spoczywa obowiązek ich wyjaśnienia. Artykuł 9 K.p.a. nakazuje organowi należyte i wyczerpujące informowanie stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, organy mają także czuwać nad tym, aby strony przez nieznajomość prawa nie poniosły szkody. Obowiązek informowania stron sprowadza się nie tylko do wyjaśnienia przepisów, stanowiących podstawę prowadzonego postępowania i wynikających z nich uprawnień i obowiązków stron, ale także kto stroną postępowania może być z uwagi na interes prawny, o którym mowa w art. 28 K.p.a. Zaniechanie wyczerpującego, a więc wszechstronnego, informowania prowadzić może do naruszenia zasady zapewnienia stronom udziału w postępowaniu i zasady dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego (zasada prawdy obiektywnej - art. 7 K.p.a., o czym orzekł NSA w wyroku z dnia 24 maja 2016 r., sygn. akt I OSK 1894/14, LEX nr 2082478). Organ powinien zatem poinformować stronę, niewątpliwie zainteresowaną losami jej sprawy (o czym świadczy wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] marca 2013 r., Nr [...], udzielającej zezwolenia na usunięcie drzew i krzewów rosnących na działce nr [...] oraz monity i kolejny wniosek np. o stwierdzenie nieważności) o stanie sprawy. Wniosek ten jest uprawniony również z tego względu, że skarżąca nie posiadała profesjonalnego pełnomocnika na etapie postępowania administracyjnego, a biorąc pod uwagę treść jej pism organ mógł powziąć wątpliwości co do osnowy wniosku. Nadto wniosek ten wynika z tego, że skarżąca nie została uznana za stronę postępowania, w związku z czym jej wiedza o stanie sprawy dotyczącej zezwolenia na usunięcie drzew i krzewów rosnących na działce nr [...], była ograniczona. Uwzględniając skargę, przy takiej ocenie zaniechania organu na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a., Sąd orzekł o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości 500 zł, miarkując jej wysokość i uwzględniając, że nie nastąpiło jeszcze rozstrzygnięcie sprawy (co skutkowało brakiem podstaw do umorzenia postępowania w zakresie zobowiązania do jej rozpoznania, bowiem zobowiązywanie organu do rozpoznania przedmiotowego wniosku nie stało się bezprzedmiotowe - art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a.). Sąd podziela pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 11 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 1506/16, CBOSA, że przyznanie sumy pieniężnej jest jednym ze środków służących realizacji postulatu szybkości postępowania przed organami państwa (sądami, organami administracji). To, że przyznanie sumy pieniężnej ma charakter kompensacyjny, nie podważa bowiem stanowiska, że może być ona przyznana w sytuacji, gdy to przyznanie jest potrzebne dla osiągnięcia celu orzeczenia rozstrzygającego skargę na bezczynność: zwalczenia bezczynności organu oraz zdyscyplinowania organu (LEX nr 2273053). W niniejszej sprawie taka konieczność zachodzi, co skutkowało wymierzeniem SKO w [...] sumy pieniężnej w wysokości 500 zł. Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 119 pkt 4 P.p.s.a. (tryb uproszczony) oraz na podstawie art. 149 § 1 i § 1a P.p.s.a. stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności, a bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt II wyroku), na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. zobowiązał organ do wydania decyzji w terminie 30 dni od dnia otrzymania akt administracyjnych sprawy (pkt I). O grzywnie oraz przyznanej sumie pieniężnej orzeczono na podstawie art. 149 § 2, w zw. z art. 154 § 6 P.p.s.a. (pkt III i IV).