IV SAB/Wa 1587/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Anna Szymańska Sędziowie: sędzia WSA Agnieszka Wąsikowska (spr.) sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska po rozpoznaniu w dniu 28 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi T. D., E. D. na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o wyłączenie działki z uproszczonego planu urządzania lasu 1. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Prezydenta [...] do rozpatrzenia wniosku o wyłączenie z uproszczonego planu urządzania lasu działki ewid. [...] z obrębu [...] w [...]; 2. stwierdza, że Prezydent [...] dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku, o którym mowa w pkt 1 (pierwszym); 3. stwierdza, że bezczynność Prezydenta [...] miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz T. D., E. D. solidarnie kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UASADNIENIE T. D. oraz E. I. 22 czerwca 2021 r. wnieśli skargę na bezczynność Prezydenta [...] w związku ze złożonym wnioskiem o wyłączenie z uproszczonego planu urządzenia lasu działki ewid. nr [...] z obrębu [...] oraz poddaniu jej procedurze weryfikacyjnej i klasyfikacyjnej w związku z rozbieżnością pomiędzy stanem formalnym a rzeczywistym. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o umorzenie postępowania ze względu na jego bezprzedmiotowość, ewentualnie oddalenie skargi w całości. Organ wyjaśnił, że 1 września 2021 r. Prezydent [...] na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Z 2021 r., poz. 735) wydał postanowienie Nr [...], znak sprawy [...] odmawiające wszczęcia postępowania o wydanie decyzji o wyłączeniu z uproszczonego planu urządzenia lasu działki ewid. nr [...] z obrębu [...]. Wobec tego – zdaniem organu - postępowanie w sprawie skargi na bezczynność organu stało się bezprzedmiotowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2021 r., poz. 239), dalej jako p.p.s.a. Stosownie do treści art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki przewidziane w ustawie, zaś kontrola tej działalności, zgodnie z § 2 pkt 8 tego artykułu, obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak, w sytuacji gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Obowiązujące przepisy nie zawierają definicji legalnych "bezczynności", natomiast w orzecznictwie przyjmuje się, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem stosownego aktu. Terminy załatwiania spraw administracyjnych zostały określone w art. 35 k.p.a. W świetle art. 35 § 1 k.p.a. - organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Zgodnie z § 2 niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast zgodnie z § 3 załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy więc do czynienia w sytuacji, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie i mimo istnienia ustawowego obowiązku nie kończy postępowania wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu. Celem skargi na bezczynność organu jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej. Przy badaniu zasadności takiej skargi Sąd bierze pod uwagę stan sprawy istniejący w chwili zamknięcia rozprawy. W niniejszej sprawie skarżący zarzucają, że organ nie załatwił ich wniosku z 27 listopada 2019 r., w którym domagano się podjęcia czynności w sprawie o wyłączenie z uproszczonego planu urządzenia lasu działki ewid. nr [...] z obrębu [...] oraz poddaniu jej procedurze weryfikacyjnej i klasyfikacyjnej w związku z rozbieżnością pomiędzy stanem formalnym a rzeczywistym. Z akt wynika, że wniosek wpłynął do organu 2 grudnia 2019 r. W dniu [...] września 2021 r. Organ wydał postanowienie na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. i odmówił wszczęcia postępowania. Należy wskazać też, że zgodnie z art. 23 ust 1 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. Z 2021 r., poz. 1275) zmiana planu urządzenia lasu lub uproszczonego planu urządzenia lasu może być dokonana aneksem, z zastrzeżeniem ust. 2 i 4 oraz zachowaniem przepisów art. 22. W myśl art. 22 ust. 1 ustawy minister właściwy do spraw środowiska zatwierdza plan urządzenia lasu dla lasów stanowiących własność Skarbu Państwa oraz uproszczone plany urządzenia lasu dla lasów wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa. Ust. 2. Starosta, po uzyskaniu opinii właściwego terytorialnie nadleśniczego, zatwierdza uproszczony plan urządzenia lasu. Ust. 3. W terminie 30 dni od dnia otrzymania projektu uproszczonego planu urządzenia lasu nadleśniczy może zgłosić zastrzeżenia. W razie upływu tego terminu uważa się, że nadleśniczy nie zgłasza zastrzeżeń. Istotne w sprawie jest to, że zatwierdzenie przez starostę uproszczonego planu urządzenia lasu nie następuje w formie decyzji administracyjnej. Ustawodawca bowiem wyraźnie wskazał te sytuacje, w których starosta uprawniony jest do wydania decyzji. Z akt sprawy wynika, że niewątpliwie organ nie podejmował czynności w sprawie i z opóźnieniem wydał powyższe postanowienie, z którego strona dopiero mogła uzyskać informację w sprawie jej wniosku. Takie działanie organu mieści się w pojęciu bezczynności organu. Wniosek skarżących został jednak formalnie załatwiony postanowieniem z dnia [...] września 2021 r. Wyjaśnienia wymaga, że w sytuacji gdy organ przed dniem wyrokowania wyda stosowne rozstrzygnięcie w sprawie, a w tej konkretnej sprawie rozpatrzył wniosek i wydał ww. postanowienie, to okoliczność ta czyni bezprzedmiotowość stosowania przez Sąd instrumentu przewidzianego w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., czyli zobowiązania organu do wydania w określonym terminie dochodzonego skargą aktu. Zasadne było zatem stosownie do art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. umorzenie postępowania sądowego, gdyż stało się bezprzedmiotowe z innych przyczyn, niż wymienione w art. 161 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a. (pkt 1 sentencji wyroku). Dodać tutaj należy, że Sąd w niniejszym postępowaniu nie bada zasadności wydanego rozstrzygnięcia i nie ocenia, czy zasadnie organ odmówił wszczęcia postępowania. Stronie niezadowolonej przysługiwało od ww. postanowienia zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], o czym została pouczona. Mając na uwadze przedmiot skargi okres bezczynności organu od dnia złożenia wniosku do dnia wydania postanowienia, nie ulega wątpliwości, że postępowanie organu pozostaje w sprzeczności z zasadą szybkości postępowania wyrażoną w art. 12 k.p.a. Takie procedowanie podważa także wyrażoną w art. 8 k.p.a. zasadę prowadzenia postępowania administracyjnego w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów Państwa. W ocenie Sądu, ogół przedstawionych powyżej okoliczności uzasadnia uwzględnienie skargi przy jednoczesnym stwierdzeniu, na podstawie art.149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., iż rozpatrując sprawę organ dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku Skarżących (pkt 2 wyroku). Poza tym art. 149 § 1a p.p.s.a. zobowiązuje sąd administracyjny, który stwierdził bezczynność organu w prowadzonym postępowaniu, do jednoczesnego stwierdzenia, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, czy oczywistego lekceważenia wniosków skarżącego. Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 16 lutego 2018 r. I OSK 1163/16 zgodnie ze słownikowym znaczeniem tego sformułowania za działanie "rażące" należałoby uznać działanie bezsporne, ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste. Nie każde naruszenie prawa wskutek prowadzenia postępowania w sposób przewlekły będzie naruszeniem rażącym. Ocena, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych (por. wyroki NSA z 21 czerwca 2012 r. I OSK 675/12, z 17 listopada 2015 r., II OSK 652/15). Zauważyć także należy, iż dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12, postanowienie NSA z 27 marca 2013 r., OSK 468/13). W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie taka sytuacja rażącej bezczynności właśnie zaistniała, o czym orzekł w pkt 3 sentencji wyroku. Należy wskazać, że sprawa rozpoznania wniosku skarżących trwała ok. 21 miesięcy. Postawa organu nie zasługuje na usprawiedliwienie i uzasadnia ocenę, że w sprawie doszło do rażącego naruszenia art. 12, art. 35 § 3 i art. 36 k.p.a. Sąd nie stwierdził podstaw w myśl art. 149 § 2 p.p.s.a. do przyznania z urzędu skarżącym od organu sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., oraz z urzędu nie stwierdził podstaw do wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Wniosku również w tym zakresie Strona nie złożyła. Należy wskazać, że suma pieniężna ma charakter mieszany, kompensacyjny i represyjny (por. wyrok NSA z 3 lipca 2018 r. sygn. II OSK 2954/17, LEX nr 2521333). W orzecznictwie zwraca się też uwagę na prewencyjny charakter obu środków. Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd wojewódzki w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Podkreślenia wymaga, że zastosowanie środków w postaci zasądzenia sumy pieniężnej lub grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, zatem możliwością, z której powinien skorzystać, jeżeli wymagają tego względy związane ze zwalczaniem i zapobieganiem bezczynności lub przewlekłemu prowadzeniu postępowania przez kontrolowany organ administracji publicznej. Z przyczyn omówionych wyżej należało uznać, że stwierdzenie w zaskarżonym wyroku bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa stanowiło wystarczający środek dyscyplinujący, a tym samym nie zachodziła potrzeba zastosowania instrumentów w postaci przyznania stronie sumy pieniężnej i wymierzenia organowi grzywny. O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt 4 wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a. Z tych względów, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.