IV SAB/Wa 168/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Katarzyna Golat (spr.), Sędziowie sędzia WSA Kaja Angerman, sędzia WSA Grzegorz Rząsa, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 24 sierpnia 2016 r. sprawy ze skargi E. H. na bezczynność Ministra Infrastruktury i Budownictwa w przedmiocie rozpatrzenia wniosku 1. stwierdza bezczynność Ministra Infrastruktury i Budownictwa; 2. stwierdza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. wymierza Ministrowi Infrastruktury i Budownictwa grzywnę w kwocie 3000 (trzy tysiące) złotych; 4. zasądza od Ministra Infrastruktury i Budownictwa na rzecz skarżącej E. H. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. E. H. w dniu 24.03.2016 r. wystosowała skargę na bezczynność Ministra Infrastruktury i Rozwoju, zarzucając naruszenie przez organ art. 35 § 1,2,3 oraz art. 36 K.p.a. poprzez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy, wnosząc o: 1. zobowiązanie Ministra Infrastruktury i Rozwoju do wydania decyzji w sprawie w terminie 1 miesiąca od dnia uprawomocnienia się wyroku; 2. zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego radcy prawnego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podniosła, że Minister Infrastruktury i Rozwoju, jako następca prawny Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, prowadzi postępowanie z wniosku E. H., K. R. i J. K. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...].03.1956 r. nr [...], zmieniającej - po wznowieniu postępowania - orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...].06.1953 r. nr [...] w ten sposób, iż wywłaszczeniem objęto nieruchomość ozn. jako parcele nr [...], [...] [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], o ogólnej powierzchni [...] ha, zapisaną w księdze wieczystej Sądu Powiatowego w [...] KW [...], artykuł [...], położoną w obrębie [...] W toku powyższego postępowania zmarł jeden z wnioskodawców – J. K. O fakcie tym pełnomocnik strony zawiadomił organ w dniu 7.09.2011 r. Po wezwaniu do nadesłania dokumentu stwierdzającego nabycie spadku po zmarłym, przesłanym w dniu 7.11.2011 r. pełnomocnik zobowiązał się do przesłania dokumentu niezwłocznie po jego otrzymaniu. Następnie organ informowany był o toczącym się przed Sądem Rejonowym w [...] postępowaniu o stwierdzenie nabycia spadku po J. K. W dniu 26.10.2012 r. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej powiadomił o przewidywanym terminie rozstrzygnięcia sprawy wyznaczonym na dzień 28.02.2013 r. Organ nie zawiesił postępowania w związku z przedłużająca się sprawą stwierdzenia nabycia spadku po J. K. i nie podjął od tego czasu żadnych czynności w przedmiotowej sprawie. Pismem z dnia 24.09.2014 r. pełnomocnik wnioskodawców przesłał do Ministra Infrastruktury i Rozwoju postanowienie SR w [...] z dnia [...].07.2014 r. [...] o stw. nabycia spadku po J. K. Wobec bezczynności organu skarżąca pismem z dnia 12.01.2015 r. wezwała organ do usunięcia stanu naruszenia prawa. Wskazała, że zaistniały stan bezczynności stoi w rażącej sprzeczności z zasadami postępowania administracyjnego oraz terminami przewidzianymi do rozpatrzenia sprawy administracyjnej przewidzianymi w K.p.a. Poprzedzające skargę środki nie przyniosły żadnego skutku, a bezczynność organu trwa od 26.10.2012 r. po dzień złożenia skargi. W odpowiedzi na skargę z dnia 29.04.2016 r. Minister wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że zarzuty skargi są bezzasadne, bowiem organ nie pozostaje już w bezczynności. Minister wyjaśnił, że w przedmiotowej sprawie kluczowe znaczenia ma ustalenie kręgu wszystkich stron postępowania oraz zapewnienia im czynnego udziału w postępowaniu zgodnie z art. 10 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (jednolity tekst: Dz. U z 2013 r. poz. 267, ze zm.; określanej dalej jako K.p.a.). W tym celu pismem z dnia [...].06.2006 r. nr [...] organ wystąpił m in. do Urzędu Miasta [...]i o nadesłanie informacji o aktualnym stanie prawnym przedmiotowej nieruchomości. Z nadesłanych przy piśmie Urzędu Miasta [...] z dnia [...].06.2006 r. nr [...] wypisów z rejestru gruntów wynikało, iż prawa rzeczowe do wywłaszczonej nieruchomości, aktualnie przysługują ok. 250 podmiotom. Pismem z dnia [...].09.2006 r. nr [...] organ wystąpił do Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w [...] o nadesłanie wykazu wraz z adresami użytkowników wieczystych dwóch działek wchodzących w skład wywłaszczonej nieruchomości. Pismem z dnia 10.10.2006 r. Wojskowa Agencja Mieszkaniowa przekazała wykaz wraz z adresami użytkowników wieczystych 99 lokali niemieszkalnych znajdujących się na części wywłaszczonej nieruchomości. Następnie pismem z dnia [...].02.2008 r. nr [...] organ wystąpił do Urzędu Miasta [...] o uzupełnienie danych osobowych użytkowników wieczystych działki wchodzącej w skład wywłaszczonej nieruchomości. Pismem z dnia [...].01.2009 r. nr [...] organ wystąpił do Urzędu Miasta [...] o nadesłanie aktualnych wypisów ewidencji gruntów działek wchodzących w skład wywłaszczonej nieruchomości wraz z adresami wszystkich osób, którym do nieruchomości przysługują prawa rzeczowe. Ze względu na brak odpowiedzi wniosek ten został ponowiony pismem z dnia [...].02.2010 r. nr [...]. Z nadesłanych przy piśmie Urzędu Miasta [...] z dnia [...].04.2010 r. nr [...] wypisów z rejestru gruntów wynikało, iż prawa rzeczowe do wywłaszczonej nieruchomości, przysługują ok. 600 podmiotom. Pismem z dnia 26.10.2010 r. organ ponownie wystąpił do Urzędu Miasta [...] o nadesłanie aktualnych wypisów ewidencji gruntów działek wchodzących w skład wywłaszczonej nieruchomości wraz z adresami wszystkich osób, którym do nieruchomości przysługują prawa rzeczowe. Z nadesłanych przy piśmie Urzędu Miasta [...] z dnia [...].12.2012 r. nr [...]. wypisów z rejestru gruntów wynika, iż prawa rzeczowe do wywłaszczonej nieruchomości, przysługują ok. 900 podmiotom. Następnie pismem z dnia [...].04.2016 r. nr [...] organ wystąpił do Urzędu Miasta [...] Wydział Geodezji o nadesłanie informacji, czy aktualny stan prawny wywłaszczonej nieruchomości uległ zmianie, a pismami z dnia [...].04.2016 r. nr [...] organ wystąpił do Centrum Personalizacji Dokumentów MSWiA Wydział Udostępnia Danych, do Urzędu Miasta [...] Wydział Spraw obywatelskich, do Urzędu Gminy [...] oraz do Urzędu Gminy [...] o nadesłanie informacji o aktualnych adresach zamieszkania (oraz o ewentualnym zgonie, z podaniem daty zgonu, numeru aktu zgonu i ostatniego adresu zamieszkania) osób będących stronami niniejszego postępowania. Pismem z dnia [...].04.2016 r. nr [...] organ zawiadomił zaś strony o przewidywanym terminie rozstrzygnięcia sprawy. W ocenie Ministra przedmiotowa sprawa ma szczególnie skomplikowany charakter ze względu na bardzo duża liczbę podmiotów, którym przysługują prawa rzeczowe do wywłaszczonej nieruchomości (ok. 900 podmiotów). Liczba ta stale się zwiększa na skutek budowy i wyodrębniania nowych nieruchomości lokalowych przez dewelopera (w 2006 r. wynosiła ok. 250 osób, w 2010 r. - ok. 600 osób). Każdej z tych osób organ obowiązany jest zapewnić czynny udział w prowadzonym postępowaniu, co powoduje, że podstawowym obowiązkiem organu jest ustalenie pełnego kręgu stron. W tym celu pismem z dnia [...].06.2006 r. nr [...] organ wystąpił do Wydziału Rozwoju Regionalnego [...] Urzędu Wojewódzkiego oraz Archiwum Państwowego w [...] o nadesłanie akt archiwalnych, pismem z dnia [...].06.2006 r. nr [...] Archiwum Państwowe w [...] wypożyczyło na okres jednego miesiąca akta archiwalne dotyczące przedmiotowego wywłaszczenia. Dalej Minister wskazał, że po sporządzeniu uwierzytelnionych kopii akt, pismem z dnia [...].09.2006 r. [...] organ zwrócił przedmiotowe akta do Archiwum Państwowego w [...]. Następnie dnia [...].01.2007 r. nr [...], [...] organ ponownie wystąpił do Archiwum Państwowego w [...], [...] Urzędu Wojewódzkiego oraz Urzędu Miasta [...] o nadesłanie akt archiwalnych dotyczących przedmiotowego wywłaszczenia. W dniu [...].02.2007 r. nr [...] Archiwum Państwowe w [...] wypożyczyło na okres trzech miesięcy akta archiwalne dotyczące przedmiotowych orzeczeń. Ponadto pismem z dnia [...].08.2007 r. nr [...], organ wystąpił do Instytutu Pamięci Narodowej oraz Archiwum Akt Nowych o nadesłanie akt archiwalnych dotyczących przedmiotowego wywłaszczenia, a w odpowiedzi dnia 18.10.2007 r. Archiwum Akt Nowych nadesłało uwierzytelnione kopie akt archiwalnych dotyczących przedmiotowego wywłaszczenia. Pismem z dnia [...].04.2008 r. nr [...] Instytut Pamięci Narodowej poinformował, iż nie odnaleziono archiwalnych akt wywłaszczeniowych dotyczących przedmiotowej nieruchomości. W ocenie Ministra podjęto liczne czynności w celu zgromadzenia akt archiwalnych dotyczących przedmiotowego wywłaszczenia, mające charakter celowy i zmierzające do należytego wyjaśnienia kwestii mających kluczowe znaczenie dla wydania merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie. Minister argumentował, że sprawy rewindykacyjne ze swojej natury mają charakter długotrwały, co wiąże się z trudnościami w ustaleniu stanu faktycznego na dzień wydania orzeczenia oraz ze zgromadzeniem całości akt archiwalnych postępowania zakończonego orzeczeniem wywłaszczeniowym po kilkudziesięciu latach od jego zakończenia, a w rozważanym przypadku - po upływie ponad 60 lat. Minister podkreślił wielowątkowość omawianych postępowań, na którą składa się konieczność zbadania legitymacji wnioskodawców oraz pozyskania akt archiwalnych dotyczących kontrolowanego postępowania. Ponadto organ zwrócił uwagę na bardzo wymagający, zarówno pod względem czasowym, jak i merytorycznym, charakter czynności niezbędnych do wydania rozstrzygnięcia i konieczność przeanalizowania orzecznictwa sądów administracyjnych w podobnych sprawach. Wyjaśnił, że w przedmiotowej sprawie wydanie rozstrzygnięcia uległo przesunięciu także ze względu na zmiany organizacyjne w urzędzie, tj. wydzielenie Ministerstwa Infrastruktury i Budownictwa ze struktury organizacyjnej Ministerstwa Infrastruktury i Rozwoju i konieczności wydania aktów prawnych regulujących ustrój i tryb działania nowego organu, a także konieczność wydania nowych upoważnień dla pracowników. Zdaniem organu tak istotne zmiany w organizacji Rady Ministrów, jak i aparatu obsługującego poszczególnych ministrów musiały wpłynąć na prowadzone przez nich postępowania administracyjne. Organ podał, że sukcesywnie likwiduje powstałe zaległości, aczkolwiek ze względu na znaczną ilość spraw prowadzonych w Departamencie Orzecznictwa (ok. 5000) usunięcie opóźnień w krótkim czasie jest niemożliwe pomimo podejmowanych starań. Niemożność zakończenia sprawy w terminie wynika także z trudnej sytuacji kadrowej w Wydziale ds. Rewindykacji Mienia, w którym obecnie pracuje czterech referentów (a przed dniem 15.02.2016 r. - jedynie trzech z uwagi na przebywanie jednego z referentów na wielomiesięcznym zwolnieniu lekarskim począwszy od dnia 24.12.2015r.) prowadzących ok. 500 spraw rewindykacyjnych. Poszczególne sprawy rozstrzygane są zaś (co do zasady) wg kolejności wpływu. Przy ograniczonych zasobach kadrowych przyspieszenie w sposób radykalny rozpatrzenia jednej ze spraw nieuchronnie prowadzi do opóźnienia pozostałych. W tej sytuacji organ zmuszony jest kierować procesem rozpatrywania spraw w ten sposób, aby strony poszczególnych spraw były traktowane (w miarę możliwości) jednakowo. Tym samym sprawiedliwy system rozpoznawania wniosków opiera się na kolejności wpływu jako na głównym czynniku determinującym kolejność rozstrzygania każdej ze spraw. Ponadto Minister zauważył, że rozpatrywanie spraw zgodnie z kolejnością wpływu praktykowane jest w sądach administracyjnych, gdyż wymóg taki stawia przepis § 26 ust. 2 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 5 sierpnia 2015 r. - Regulamin wewnętrznego urzędowania wojewódzkich sądów administracyjnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1177). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Skarga zasługiwała na częściowe uwzględnienie. Skarżąca wyczerpała tryb przedsądowy, zwracając się do organu pismem z dnia 12.01.2015 r. z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa przez Ministra. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718; zwanej w skrócie "p.p.s.a.") skarga na bezczynność organu administracji przysługuje w sprawach, w których mogą być wydawane decyzje i postanowienia (art. 3 § 2 pkt 1, 2 i 3 p.p.s.a.) oraz w tych sprawach, w których mogą być wydawane akty lub podejmowane czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 149 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Uwzględnienie skargi na podstawie art. 149 p.p.s.a. nie sprowadza się jedynie do zobowiązania organu do wydania aktu w określonym terminie, ale polega także na rozstrzygnięciu o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce oraz czy było to z rażącym naruszeniem prawa albo nie miało charakteru rażącego. Można uznać za utrwalone w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko, że użycie wyrazu "jednocześnie" oznacza, iż brak podstaw do zobowiązania organu do wydania aktu, tj. zastosowania środka określonego w ustawie, nie wyklucza orzekania w przedmiocie rażącego charakteru przewlekłości czy bezczynności organu. Nawet wydanie przez organ decyzji po wniesieniu do sądu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego, nie powoduje, stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a., że w zakresie dotyczącym rozstrzygnięcia o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, postępowanie sądowe stało się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 4.01.2013 r., I OSK 2325/12, LEX nr 12269646 oraz postanowienia NSA: z 26.07.2012 r., II OSK 1360/12, ONSAiWSA 2013 Nr 1, poz. 7; z 13.11.2012 r., I OSK 2626/12, LEX nr 1247155). Tym bardziej wydanie postanowienia o zawieszeniu postępowania, co w rozpatrywanej sprawie miało miejsce postanowieniem Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...].06.2016 r. nr [...] (karta 115 akt sprawy) nie stoi temu na przeszkodzie. Celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności, jednakże bez przesądzenia o treści, czy skutkach tych działań. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się na specyfikę badania zasadności skarg na bezczynność, która polega na tym, że sąd ogranicza się do skontrolowania, czy organ rzeczywiście nie podjął działania, do którego był zobowiązany. Poza zakresem kontroli sądu pozostaje poprawność działań organu załatwiających zgłoszone żądanie. Oznacza to, sąd nie wnika w merytoryczną i procesową poprawność działania, a bierze pod uwagę jedynie sam fakt, czy w danej sprawie zostało wydane orzeczenie administracyjne (tak m.in. NSA w wyroku z 13.01.2016 r., sygn. akt OSK 2236/15, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, CBOSA). Odnosząc się do kwestii merytorycznych wyjaśnić należy, że przez bezczynność organu należy rozumieć sytuację, w której organ - mimo ciążącego na nim obowiązku - w prawnie ustalonym terminie nie podjął żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, lecz nie zakończył go wydaniem w terminie stosownego aktu lub nie podjął innej właściwej czynności. W orzecznictwie akcentuje się, iż rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Naruszenie kwalifikowane jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego po prostu jako naruszenie, bądź zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, iż dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi więc być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 21.06.2012 r. sygn. akt I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27.03.2013 r. sygn. akt II OSK 468/13, wyroki WSA: we Wrocławiu z dnia 10.04.2014 r. sygn. akt II SAB/Wr 14/14; w Poznaniu z dnia 11 października 2013 r. sygn. akt II SAB/Po 69/13; w Szczecinie z dnia 16.05.2013 r. sygn. akt II SAB/Sz 34/13; wszystkie orzeczenia dostępne w CBOSA). Dla oceny, czy miała miejsce bezczynność istotne są faktyczne czynności podejmowane przez organ w celu załatwienia sprawy w sposób określony w ustawie oraz ich znaczenie w kontekście relewantnego stanu faktycznego i prawnego. Istotne jest zatem - w kontekście oceny bezczynności - że Minister Infrastruktury i Budownictwa podejmował czynności zmierzające do załatwienia sprawy, przy czym wszczęcie postępowania nastąpiło 10 lat temu, tj. pismem z dnia 20.03.2006 r., w którym E. H., K. R. oraz J. K., wystąpili o stwierdzenie nieważności ww. decyzji z dnia [...].03.1956 r. Czynności podejmowane w toku postępowania (pisma z dnia: 2.06.2006 r., 13.09.2006 r., 22.02.2008 r., 22.01.2009 r., 26.10.2010 r., 5.04.2016 r.,15.04.2016 r.), nakierowane na zakończenie jej wstępnego etapu – ustalenia stron postępowania, charakteryzuje zbyt duży odstęp czasowy, aby można było zasadnie twierdzić, że organ prowadził postępowanie zgodnie z art. 12 K.p.a. i art. 35 i 36 tej ustawy. Mimo upływu tak znacznego okresu czasu od wszczęcia postępowania, organ nie przeszedł do jego merytorycznego etapu. Ponadto wbrew twierdzeniom Ministra uwarunkowania organizacyjne (w tym niewystarczająca liczba pracowników) – co do zasady - nie stanowią usprawiedliwienia dla przekroczenia terminów załatwienia sprawy. Zatem okoliczność, że wtoku postępowania administracyjnego doszło do przekształcenia Ministerstwa Infrastruktury i Rozwoju w Ministerstwo Infrastruktury i Budownictwa (rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2015 r. r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Infrastruktury i Budownictwa, Dz.U. z 2015 r., poz. 1907), nie może samo w sobie stanowić przesłanki usprawiedliwiającej niepodejmowanie działań przez organ. Biorąc to pod uwagę należy uznać, że organ pozostawał w bezczynności, cechującej się rażącym charakterem (stosownie do art. 149 § 1a p.p.s.a). Uzasadniało to nałożenie na organ grzywny w wysokości 3000 złotych (na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a). Jednocześnie Sąd wskazuje, że wobec zawieszenia postępowania nie uwzględnił wniosku skarżącej o zobowiązanie Ministra do wydania rozstrzygnięcia. Należy zauważyć, że postanowienie z dnia 30.06.2016 r. o zawieszeniu postępowania podlega odrębnemu zaskarżeniu. Wobec powyższego, stosownie do art. 149 § 1a oraz art. 149 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 154 § 6 P.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a.