IV SAB/Wa 180/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Anna Sękowska Sędziowie: sędzia WSA Aneta Dąbrowska sędzia WSA Grzegorz Rząsa (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 września 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. J. na bezczynność Ministra Inwestycji i Rozwoju w przedmiocie rozpatrzenia odwołania 1. stwierdza, że Minister Inwestycji i Rozwoju dopuścił się bezczynności w przedmiocie rozpatrzenia odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. znak [...]; 2. stwierdza, że bezczynność Ministra Inwestycji i Rozwoju miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. wymierza Ministrowi Inwestycji i Rozwoju grzywnę w wysokości 2000 (dwa tysiące) złotych; 4. przyznaje od Ministra Inwestycji i Rozwoju na rzecz skarżącej A. J. sumę pieniężną w wysokości 1500 (tysiąc pięćset) złotych; 5. zasądza od Ministra Inwestycji i Rozwoju na rzecz A. J. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest bezczynność Ministra Infrastruktury i Rozwoju (dalej: "Minister") w rozpatrzeniu odwołania od decyzji Wojewody [...] (dalej: Wojewoda") z dnia [...] czerwca 2015 r. znak [...]. II. Stan sprawy przedstawia się następująco. II.1. Wojewoda, po rozpoznaniu wniosku m. in. A. J. –[...] (dalej: "skarżącą), decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r., znak [...] orzekł o stwierdzeniu nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] lutego 1977 r., znak [...] o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonych w gm. [...], oznaczonych jako działki nr [...] o pow. 0,0176 ha, obj. [...], nr [...] o pow. 0,0294 ha i nr [...] o pow. 0,0066 ha, obj. [...], stanowiących własność M. M. (pkt 2 decyzji). Odwołanie od tej decyzji wnieśli Prezydent Miasta [...] oraz [...] S.A. II.2. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r., znak [...] Minister Inwestycji i Rozwoju uchylił w całości decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2015 r., znak [...] i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] lutego 1977 r., znak [...] o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości j położonej w gm. [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0176 ha, obj. [...], nr [...] ' o pow. 0,0294 ha i nr [...] o pow. 0,0066 ha, obj. [...], stanowiącej własność M. M. (pkt 2 decyzji). II.3. W dniu [...] marca 2018 r. skarżąca wezwała Ministra do usunięcia naruszenia prawa w związku nierozpoznaniem odwołania pomimo upływu 33 miesięcy. III.1. W skardze na bezczynność, która wpłynęła do Ministra [...] marca 2018 r., skarżącą reprezentowana przez adwokata wniosła o: a) zobowiązanie Ministra do wydania w określonym przez Sąd terminie stosownego rozstrzygnięcia w postępowaniu odwoławczym; b) stwierdzenie, że bezczynność Ministra w przedmiotowej sprawie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; c) wymierzenie Ministrowi grzywny w kwocie [...] zł; d) przyznanie od Ministra na rzecz skarżącej kwoty [...] zł; e) zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, a w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. III.2. Minister w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu tego pisma wskazano, że przy ocenie bezczynności w niniejszej sprawie należy mieć na uwadze, że Minister Inwestycji i Rozwoju (dawniej Minister Infrastruktury i Budownictwa) w Departamencie Orzecznictwa prowadzi ponad 4000 spraw (w tym w Wydziale Oceny Legalności Wywłaszczeń ponad 500 spraw, rozpatrywanych obecnie przez 4 referentów). W każdej z tych spraw muszą być podejmowane rozmaite czynności procesowe, zarówno widoczne dla stron, jak wystąpienia o akta archiwalne, stan prawny, adresy stron itp., jak też niewidoczne, takie jak analiza obszernych akt sprawy, weryfikacja stron na podstawie treści ewidencji gruntów, elektronicznych ksiąg wieczystych, KRS itp. oraz przygotowywanie projektów rozstrzygnięć. Każda z tych czynności musi być podjęta i nie może być realizowana jednocześnie we wszystkich sprawach. Każda z ww. czynności wymaga także czasu. Z uwagi na dużą liczbę spraw podjęcie wszystkich niezbędnych czynności w każdej z tych spraw w sposób terminowy jest niemożliwe pomimo podejmowanych przez organ starań. Należy również wskazać, że sprawy te, ze względu na ilość, co do zasady rozpatrywane są według kolejności wpływu. Wskazać w tym miejscu należy, iż zasada szybkości postępowania określona w art. 12 k.p.a. jest współzależna z zasadą prawdy obiektywnej. Kładąc na szali te dwie zasady, trzeba dojść do wniosku, że szybkość prowadzonego postępowania nie może pozostawać w sprzeczności z obowiązkiem organu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz dokładnego wyjaśnienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela, w szczególności obowiązku zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego oraz oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej jest bowiem wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji wynikającej z art. 16 k.p.a. i może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad wynikających z art. 156 § 1 k.p.a. Należy zwrócić także uwagę, iż z dotychczasowego orzecznictwa sądów administracyjnych można wywieść generalną zasadę, że wysoką wagę naruszeń prawa przypisuje się tym organom, które w sposób skrajnie lekceważący traktują strony, nie reagują na ich monity (ponaglenia) przez okres wielu miesięcy (albo wręcz lat) oraz tym organom, które prowadzą postępowania w sposób noszący znamiona rażącego niedbalstwa lub rażącej niekompetencji. Przypadki zaś opóźnień wynikających z dużej ilości spraw i ograniczonych zasobów kadrowych, mają charakter powszechny i nie sposób przypisać im charakteru rażącego naruszenia prawa, które powinno być zarezerwowane dla wyjątkowo poważnych naruszeń prawa. Równocześnie Minister podniósł, że zmiany organizacyjne w urzędzie, tj. włączanie działu budownictwa do zakresu działania Ministra Infrastruktury na mocy rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 11 stycznia 2018 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Infrastruktury (Dz. U. z 2018 r., poz. 101), a następnie do zakresu działania Ministra Inwestycji i Rozwoju na mocy rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 19 stycznia 2018 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Inwestycji i Rozwoju (Dz. U. z 2018 r., poz. 175) utrudniało terminowe podejmowanie czynności w sprawie. Spowodowało to znaczące trudności organizacyjne i opóźnienia w prowadzeniu spraw, co wynikało w szczególności z konieczności wydania nowych upoważnień dla pracowników. Zdaniem organu, tak istotne zmiany w organizacji Rady Ministrów, jak i aparatu obsługującego poszczególnych ministrów musiały wpłynąć na prowadzone przez nich postępowania administracyjne. W przedmiotowej sprawie odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2015 r., znak [...] zostały przekazane do Ministerstwa Infrastruktury i Rozwoju w dniu [...] lipca 2015 r. Organ przystąpił do analizy skomplikowanego materiału dowodowego, zarówno trzech tomów akt archiwalnych, jak i liczących sobie ponad 300 stron akt Wojewody. Minister załatwił sprawę wspomnianą wyżej decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r. Zdaniem Ministra, przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej, a także zasądzenie grzywny ma charakter wyjątkowy. Powinny one przede wszystkim dyscyplinować organ, zaś ich funkcja prewencyjna (czy też restrykcyjna) powinna być uznawana tylko za uzupełniającą. Tym samym przyznanie sumy pieniężnej oraz wymierzenie grzywny powinno być stosowane tylko w przypadku uporczywego uchylania się przez organ od wydania decyzji - pomimo monitów i skarg, a także w razie dostrzeżenia w działaniu organu systematycznego działania polegającego na celowym opóźnianiu załatwiania spraw. Indywidualnie występujące opóźnienia, które nie wynikają ze złej woli organu nie powinny - zdaniem organu - skutkować stosowaniem tak dotkliwych sankcji. Uwzględniając powyższe wywody, z dotychczasowego orzecznictwa sądów administracyjnych można wywieść generalną zasadę, że wysoką wagę naruszeń prawa przypisuje się tym organom, które w sposób skrajnie lekceważący traktują strony, nie reagując na ich monity (ponaglenia) przez okres wielu miesięcy (albo wręcz lat) oraz tym organom, które prowadzą postępowania w sposób noszący znamiona rażącego niedbalstwa lub rażącej niekompetencji. Przypadki zaś opóźnień wynikających z dużej ilości spraw i ograniczonych zasobów kadrowych mają charakter powszechny i nie sposób przypisywać im charakteru rażącego naruszenia prawa, które powinno być zarezerwowane dla wyjątkowo poważnych naruszeń prawa. Również wymierzenie grzywny za prowadzenie postępowania z umiarkowanym naruszeniem ustawowych terminów (uwzględniając stopień skomplikowania sprawy i inne uwarunkowania) należy uznać za nieuzasadnione zwłaszcza w przypadku, gdy zamierzony przez skarżącego skutek może odnieść zobowiązanie organu przez Sąd do wydania rozstrzygnięcia w określonym terminie lub też samo wniesienie skargi (jak w rozważanym przypadku). IV. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: IV.1. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. IV.2. Jedną z zasad ogólnych postępowania administracyjnego jest zasada szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.). Zasada ta jest równocześnie jedną z gwarancji realizacji zasady zaufania do działań organów administracji publicznej (art. 8 k.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji RP). Prawo do rozpoznania sprawy administracyjnej w rozsądnym terminie, jako element prawa do dobrej administracji, jest również jednym z praw podstawowych w porządku prawnym Unii Europejskiej (zob. art. 41 ust. 1 Karty Praw Podstawowych - Dz.U.UE.C.2007.303.1). Powołany przepis Karty odnosi się co prawda wprost do organów unijnych, ale w świetle orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego jest on również wiążący dla państw członkowskich jako zasada ogólna prawa unijnego (zob. np. wyrok NSA z 10 lutego 2016 r., II GSK 2294/14, CBOSA i cyt. tam orzecznictwo). Realizacji zasady szybkości postępowania służy m. in. określenie terminów załatwiania spraw przez organy administracji publicznej. Zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. W myśl art. 35 § 2 k.p.a., niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Z kolei w art. 35 § 3 k.p.a. przewidziano, że załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Natomiast zgodnie z art. 35 § 5 k.p.a., do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. W ocenie Sądu, nie każde przekroczenie przez organ wskazanych wyżej terminów załatwiania spraw oznacza per se, że organ pozostaje w stanie bezczynności lub prowadzi postępowanie w sposób przewlekły. Konieczne jest tutaj poddanie ocenie istotnych okoliczności konkretnej sprawy, w tym w szczególności stopnia jej skomplikowania (zarówno w aspekcie prawnym, jak i przede wszystkim faktycznym), zaniechań lub wadliwości działań podejmowanych przez organ, a także postawy stron (zob. np. wyroki NSA z 13 maja 2011 r., I OSK 711/11 oraz z dnia 24 lipca 2018 r. – CBOSA). Nawet jednak w sprawach o skomplikowanym charakterze organ winien działać wnikliwie i szybko (art. 12 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7, 8 i 77 § 1 k.p.a.). IV.3. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmie żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie wyjaśniające sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności. Zdaniem Sądu, w realiach niniejszej sprawy Minister dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu odwołania od decyzji Wojewody z dnia [...] czerwca 2015 r. Minister otrzymał akta wraz odwołaniem w dniu [...] lipca 2015 r. (k. 52 tomu 1/4 akt administracyjnych), zaś decyzja organu odwoławczego została wydana dopiero [...] kwietnia 2018 r. Z akt sprawy nie wynika przy tym, aby Minister prowadził uzupełniające postępowanie dowodowe. Oczywiście, tzw. sprawy rewindykacyjne są zwykle skomplikowane pod względem faktycznym i prawnym, a tym samym nie można racjonalnie oczekiwać, że zostaną one zawsze rozpoznane w terminie przewidzianym przez art. 35 § 3 k.p.a. Jednak rozpatrywanie odwołania przez okres prawie trzech lat nie może być zakwalifikowane inaczej jak bezczynność. Następnie należy stwierdzić, że w przypadku załatwienia sprawy przez organ przed wydaniem wyroku, w razie uznania skargi na bezczynność za zasadną, w miejsce zobowiązania do wydania aktu (art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.), Sąd stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). W takim przypadku, w stanie prawnym obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r., zbędne jest umarzenie postępowania w części dotyczącej zobowiązania organu do wydania rozstrzygnięcia (por. np. wyroki NSA z 4 listopada 2016 r., I OSK 1621/16; z 21 kwietnia 2017 r., I OSK 2242/16; 19 maja 2017 r., I OSK 2689/16 - CBOSA; por. np. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, V wyd., Warszawa 2017, Nb 10 do art. 149 oraz A. Kabat, Komentarz do art.149 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami, teza 2, LEX 2016). IV.4. Sąd uznał, że bezczynność Ministra miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Ustawodawca nie zdefiniował, kiedy taka sytuacja ma miejsce. Sąd podziela pogląd, że prawo takiego zakwalifikowania bezczynności lub przewlekłości zostało pozostawione uznaniu składu orzekającego. Uznanie to cechuje brak sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy, opiera się ono na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego (por. np. wyrok NSA z 28 marca 2018 r., I OSK 2424/16, CBOSA). Ogólnie rzecz ujmując, taka kwalifikacja będzie zasadna, gdy stan bezczynności lub przewlekłości jest oczywisty i nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. Na tę ocenę rzutuje z kolei m. in. zbyt długi okres prowadzenia sprawy, niemający uzasadnienia ani w stopniu jej skomplikowania, ani w konieczności prowadzenia szerokiego postępowania dowodowego (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 stycznia 2016 r. sygn. akt I OSK 2234/15, CBOSA i cyt. tam orzecznictwo). W realiach niniejszej sprawy należy przede wszystkim wskazać na prawie trzyletni okres rozpoznawania sprawy. Analiza akt sprawy nie wskazuje, aby Minister podejmował czynności dowodowe w tym okresie. Innymi słowy, tak długi okres bezczynności w rozpoznaniu odwołania nie miał jakiegokolwiek usprawiedliwienia w realiach niniejszej sprawy i tym samym miał charakter rażący (por. np. wyrok NSA z 21 września 2018 r., I OSK 416/17, CBOSA). Należy przy tym podkreślić, że okolicznościami uzasadniającymi zwłokę nie są w szczególności podnoszone w odpowiedzi na skargę braki kadrowe w Ministerstwie oraz zmiany organizacyjne w Ministerstwie. Są to przyczyny pozostające wewnątrz aparatu administracyjnego jako całości (por. np. wyrok NSA z 17 lipca 2018 r., I OSK 2542/16, CBOSA). Przyczyny te natomiast mogą mieć znaczenie w aspekcie możliwości przypisania winy konkretnemu pracownikowi organu, jednakże zagadnienie to nie ma znaczenia w niniejszej sprawie. Należy podkreślić, że stwierdzenie bezczynności, podobnie jaki i ocena, czy miała ona charakter rażący, są kategoriami obiektywnymi, niezależnymi od ewentualnej winy poszczególnych funkcjonariuszy publicznych. Bezzasadne jest również odwołanie się przez Ministra do zasady rozpoznawania spraw według kolejności wpływu. Przede wszystkim należy podzielić pogląd, że nie można zasady równości odnosić do bezprawności zachowania. Argumentacja Ministra prowadzi w istocie do wniosku, że w przypadku dużej ilości spraw, aby nie naruszać zasady równości, żadna sprawa nie może być rozpatrzona w terminie. Zdaniem Sądu, z zasady równości należy raczej wyprowadzić wniosek, że przede wszystkim należy podjąć kroki do zniesienia bezprawności w postaci bezczynności i przewlekłości w prowadzonych postępowań, aby zgodnie z zasadą równości, każdy mógł oczekiwać na załatwienie swojej sprawy w terminie (por. np. wyrok WSA w Warszawie z 26 kwietnia 2016 r., I SAB/Wa 5/16, CBOSA). W niemniejszej sprawie argumentacja organu dotycząca braków kadrowych jest szczególnie nieuzasadniona w świetle zasady zaufania (art. 2 Konstytucji RP), jeżeli zważy się, że chodzi o organ, którego piastun jest równocześnie członkiem Rady Ministrów. Rada Ministrów jest konstytucyjnym organem odpowiedzialnym m. in. za przyjęcie projektu budżetu (art. 146 ust. 4 pkt 5 Konstytucji). Inaczej zatem niż ma to miejsce np. w odniesieniu do sądów lub samorządowych kolegiów odwoławczych, chodzi o organ, który ma wpływ na ustalenia budżetowe wpływające na stan liczbowy kadr zatrudnionych w aparacie administracyjnym. IV.5. Sąd za zasadne uznał również wymierzenie Ministrowi grzywny w postulowanej w skardze kwocie [...] zł oraz przyznanie skarżącej od Ministra sumy pieniężnej w kwocie [...] zł (na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a.). Jeżeli chodzi o grzywnę, to jej wymierzenie jest fakultatywne (tj. zostało oparte na uznaniu sędziowskim). Środek ten ma pełnić nie tylko funkcję represyjną, ale również funkcję prewencyjną, tj. ma na celu mobilizować organ do podjęcia działań naprawczych w przyszłości. O samym zastosowaniu grzywny przesądziły rażący charakter bezczynności Ministra w niniejszej sprawie, a także przyznany przez Ministra systemowy problem (braki kadrowe) w aparacie administracyjnym obsługującym Ministra. Wymierzenie grzywny w takim przypadku ma mobilizować Ministra do podjęcia działań zmierzających do wzmocnienia obsady kadrowej odpowiedniej jednostki Ministerstwa. Równocześnie Sąd uznał, że w okolicznościach niniejszej sprawy wystarczające będzie orzeczenie względnie niskiej grzywny w wysokości [...] zł. Należy przypomnieć, że grzywna ta może być wymierzona do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów (art. 154 § 6 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 2 p.p.s.a.). Rzeczone przeciętne wynagrodzenie w gospodarce narodowej w roku 2017 r. wynosiło [...] zł (zob. Komunikat Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z [...] lutego 2018 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w 2017 r. M.P. z [...] lutego 2018 r., poz. [...]). Maksymalna kwota grzywny, jaka mogła być wymierzona Ministrowi to [...] zł. Zdaniem Sądu, w realiach niniejszej sprawy adekwatną grzywną będzie kwota [...] zł. Z jednej strony kwota ta nie ma charakteru symbolicznego i realizuje funkcję represyjną i prewencyjną grzywny. Z drugiej strony, Sąd wziął pod uwagę, że Minister załatwił jednak sprawę przed wydaniem wyroku w niniejszej sprawie. Mając na uwadze te same okoliczności Sąd uznał, że skarżącej winna być przyznana suma pieniężna w kwocie [...] zł, czyli w kwocie odpowiadającej około 7 % maksymalnej kwoty tej sumy, o jakiej mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. Suma pieniężna, której wymierzenie jest również oparte na uznaniu sędziowskim, ma charakter swego rodzaju zadośćuczynieniem za dolegliwości i niedogodności, jakich strona doznała na skutek opieszałego i przewlekłego sposobu rozpoznawania jej sprawy przez organ (por. np. wyrok NSA z 1 sierpnia 2018 r., II OSK 916/18, CBOSA). Zdaniem Sądu, w realiach niniejszej sprawy kwota 1500 zł jest kwotą adekwatną. Nie ma ona charakteru symbolicznego, a równocześnie uwzględnia to, że długotrwałość przedmiotowego postępowania nie została zawiniona (w ujęciu subiektywnym) przez pracowników organu. W szczególności brak dowodów na celowe przewlekaniu postępowania przez Ministra (por. np. wyrok NSA z 17 listopada 2017 r., II OSK 2197/17, CBOSA). Reasumując, kwoty grzywny i sumy pieniężnej postulowane w skardze uznać należy za w pełni uzasadnione w okolicznościach niniejszej sprawy (por. np. wyrok NSA z 21 września 2018 r., I OSK 416/17, CBOSA, dotyczący bezczynności Ministra Infrastruktury i Budownictwa Ministra w rozpoznaniu odwołania). Bezzasadne jest przy tym twierdzenie Ministra, że możliwość zasądzenia grzywny lub przyznania sumy pieniężnej należy ograniczyć do przypadków wyjątkowych. Teza taka nie wynika ani z wykładni językowej, ani systemowej lub celowościowej art. 149 § 2 p.p.s.a. IV.6. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na koszty te składa się wpis od skargi w kwocie [...] zł, wynagrodzenie adwokata w kwocie [...] zł oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa. IV.7. Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.