IV SAB/Wa 2/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Piotr Korzeniowski po rozpoznaniu w dniu 1 lutego 2016 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w C. na bezczynność Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w przedmiocie udzielenia dopłaty do demontażu pojazdów wycofanych z eksploatacji postanawia: 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić ze Skarbu Państwa (kasa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie) na rzecz skarżącej [...] sp. z o.o. z siedzibą w C. kwotę 100 (sto) złotych tytułem uiszczonego wpisu sądowego. W piśmie z dnia 26 listopada 2015 r. [...] sp. z o.o. z siedzibą w C., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika będącego radcą prawnym, złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w nierozpoznaniu wniosku o udzielenie dopłaty do demontażu pojazdów wycofanych z eksploatacji za rok 2014. W odpowiedzi na skargę Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika będącego radcą prawnym, wniósł o odrzucenie skargi, gdyż w sprawach dotyczących dopłat do demontażu pojazdów wycofanych z eksploatacji Narodowemu Funduszowi nie przysługują kompetencje organu administracji publicznej, a ponadto sprawa jest sprawą o charakterze cywilnoprawnym, ewentualnie organ wniósł o oddalenie skargi. Ponadto Fundusz wniósł o zasądzenie od skarżącego na jego rzecz kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. W dniu 25 stycznia 2016 r. wpłynęło do akt sprawy pismo procesowe pełnomocnika skarżącej cofające skargę. Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w piśmie, które wpłynęło do akt sprawy w dniu 27 stycznia 2016 r. zaoponował przeciwko wnioskowi cofającemu skargę, twierdząc, że cofnięcie skargi jest czynnością zmierzającą do obejścia prawa wobec braku biernej legitymacji procesowej Narodowego Funduszu i niedopuszczalności drogi sądowoadministracyjnej. Ponadto w piśmie tym Fundusz ponowił wniosek o zasądzenie od skarżącego na jego rzecz kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sąd administracyjny, rozpoznając skargę, w pierwszej kolejności bada, czy zaskarżony akt lub czynność organu administracji publicznej podlega kontroli tego sądu. W rozpoznawanej sprawie niezbędne jest więc rozstrzygnięcie czy przyznanie dopłat do demontażu pojazdów jest sprawą z zakresu działania administracji publicznej, czy też sprawą o charakterze cywilnoprawnym, podlegającą orzecznictwu sądów powszechnych. Skład orzekający w rozpoznawanej sprawie podziela jednolity pogląd prezentowany przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniach z dnia 5 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 390/09; z dnia 13 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 861/10 i z dnia 15 kwietnia 2015 r., sygn. akt II OSK 697/15 (dostępne na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), zgodnie z którym, jeżeli przepis art. 411 ust. 8 Prawa ochrony środowiska stanowi, że dotacji (w tym mieszczą się również dopłaty z art. 410a ust. 1) i pożyczek udziela się na podstawie umów cywilnoprawnych, to należy przyjąć, że przepis ten, jednocześnie wyklucza podejmowanie decyzji w tym zakresie. Stosunki prawne oparte na umowie cywilnoprawnej, z której wynikają prawa i obowiązki stron, w doktrynie i orzecznictwie są w zasadzie zaliczane do spraw cywilnych, podlegających orzecznictwu sądów powszechnych (art. 1 i art. 2 § 1 kpc). Kwestią wymagającą ustalenia w odniesieniu do udzielanych przez Narodowy Fundusz dopłat do demontażu pojazdów wycofanych z eksploatacji jest to czy w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2013 r. poz. 1232 z późn. zm.) jest przepis prawa materialnego uprawniający organ Narodowego Funduszu do dokonania czynności o charakterze administracyjnoprawnym. Jak podkreślono bowiem w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 29 marca 2006 r., sygn. akt II GPS 1/06 (ONSA i wsa 2006/4/95), decydujące znaczenie ma to czy przepisy ustawowe przyznają danemu organowi władcze kompetencje w fazie rozpatrywania wniosku, poprzedzającej zawarcie umowy cywilnoprawnej. Domniemanie formy decyzji administracyjnej jest bowiem dopuszczalne, jeżeli istnieją normy administracyjnego prawa materialnego, które określają treść działania organu administracji publicznej. Domniemanie formy decyzji administracyjnej nie obejmuje natomiast domniemania podstaw prawnych działania organu administracji publicznej. Podstawą władczego działania organu administracji publicznej może być tylko pełna norma materialna, determinująca wszystkie elementy stosunku administracyjnoprawnego, w tym określająca kompetencję (zdolność, możność) organu administracji publicznej do autorytatywnego zastosowania określonej normy prawa przedmiotowego. Aby czynnościom kryjącym się pod tymi określeniami przypisać znaczenie rozstrzygnięć administracyjnych, muszą istnieć podstawy prawne, pozwalające na zrekonstruowanie pozostałych elementów stosunku administracyjnoprawnego, uzasadniające stwierdzenie, że to "przyznanie", czy "udzielenie" jest aktem władzy publicznej. Nie wystarczy więc samo określenie treści działania określonego podmiotu, jeżeli nie ma dostatecznych podstaw prawnych do przyjęcia, że jest to władcze działanie organu administracji publicznej. W art. 410a Prawa ochrony środowiska przewiduje się, że Narodowy Fundusz może dofinansować działania inwestycyjne w zakresie demontażu pojazdów wycofanych z eksploatacji przedsiębiorcy prowadzącemu stację demontażu, który łącznie spełnia następujące warunki: 1) posiada decyzje wymagane w związku z prowadzeniem stacji demontażu; 2) złożył w terminie sprawozdanie zawierające informacje, o których mowa w art. 75 ust. 2 pkt 1 i 4 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach. Narodowy Fundusz może dofinansować działania inwestycyjne w zakresie gospodarowania odpadami powstałymi w wyniku demontażu pojazdów wycofanych z eksploatacji przedsiębiorcy prowadzącemu stację demontażu i przedsiębiorcy prowadzącemu strzępiarkę lub inną instalację przetwarzania, odzysku lub recyklingu odpadów pochodzących z pojazdów wycofanych z eksploatacji, który posiada wymagane decyzje w zakresie gospodarki odpadami oraz spełnia wymagania określone w przepisach o odpadach. Narodowy Fundusz może dofinansować działania inwestycyjne w zakresie zbierania pojazdów wycofanych z eksploatacji przedsiębiorcy prowadzącemu punkt zbierania pojazdów, który posiada wymagane decyzje w zakresie gospodarki odpadami oraz spełnia wymagania określone w przepisach o odpadach. Ustawodawca nie przewidział na żadnym etapie załatwienia wniosku o dopłatę do demontażu pojazdów rozstrzygnięć władczych i jednostronnych w formie uchwały lub decyzji administracyjnej albo innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z powyższych względów brak jest też podstaw do uznania, że postępowanie w sprawie wniosku o udzielenie dopłaty do demontażu pojazdów wycofanych z eksploatacji jest postępowaniem administracyjnym w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego albo, że do tego postępowania stosuje się w określonym zakresie przepisy tego Kodeksu. Złożenie prawidłowo wypełnionego i kompletnego wniosku, w ustawowym trybie rodzi po stronie wnioskodawcy uprawnienie do otrzymania dofinansowania na warunkach i w wysokości ściśle określonej w art. 410a Prawa ochrony środowiska, po zawarciu przez Narodowy Fundusz umowy cywilnoprawnej o dofinansowanie, o której mowa w art. 411 ust. 8 tej ustawy. Nie chodzi tu bowiem o wybór podmiotów spośród wnioskodawców, którym zostanie udzielona dopłata lecz uprawnienie każdego z nich do jej otrzymania, jeśli spełnia warunki ustawowo określone. Skoro zaś realizacja tego uprawnienia następuje przez zawarcie umowy cywilnoprawnej, to w razie odmowy jej zawarcia z jakichkolwiek przyczyn, przysługuje wnioskodawcy dochodzenie tego uprawnienia w postępowaniu cywilnym przed sądem powszechnym. Jeżeli z przepisu prawa nie wynika inaczej, sądem właściwym do rozpoznania sprawy o wymuszenie realizacji indywidualnego prawa podmiotowego jest sąd powszechny. Jak podkreślono w zdaniu odrębnym sędziego NSA Jana Kacprzaka do uchwały składu siedmiu sędziów z dnia 22 lutego 2007 r. sygn. akt II GPS 3/06 (ONSA i wsa 2007/3/59), Sąd Najwyższy na tle przepisów art. 64 kc i art. 1047 kpc stwierdził, że powództwo o zobowiązanie do złożenia oświadczenia woli jest powództwem o świadczenie (wyrok z dnia 14 listopada 1997 r., sygn. akt II CKN 385/97, LEX nr 50529) oraz, że zobowiązanie do złożenia stosowanego oświadczenia woli może wynikać ze źródeł o różnym charakterze (wyrok z dnia 29 stycznia 1999 r., sygn. akt I CKU 86/98 LEX nr 405604). Za prawidłowością powyższego poglądu w rozpoznawane sprawie przemawiają też inne postanowienia Prawa ochrony środowiska oraz brak regulacji odsyłających do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w tym zakresie. W art. 411 ust. 9 Prawa ochrony środowiska wyraźnie wyłączono formę umowy cywilnoprawnej do przekazywania środków na nagrody za działalność na rzecz ochrony środowiska i gospodarki wodnej. Jedynie w art. 419 Prawa ochrony środowiska – uchylonym od dnia 1 stycznia 2010 r. w wyniku zmiany ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw; Dz. U. z 2009 r. Nr 215, poz.1664 – przewidziano, że o nieważności uchwały Rady Nadzorczej Narodowego Funduszu orzeka w drodze decyzji organ nadzoru - minister właściwy do spraw środowiska (art. 419 ust. 3). W sprawach tych stosowano odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 419 ust. 5). Przepis art. 419 ust. 7 przewidywał natomiast możliwość zaskarżenia uchwały do sądu administracyjnego. Skarga na bezczynność organu jest dopuszczalna tylko w takich sprawach, w których służy skarga do sądu administracyjnego. Skoro w rozpoznawanej sprawie nie istnieje możliwość załatwienia wniosku o udzielenie dopłat do demontażu pojazdów wycofanych z eksploatacji w formie decyzji lub innego aktu administracyjnego, to niedopuszczalna jest droga administracyjna, a tym samym niedopuszczalna jest również skarga na bezczynność organu do sądu administracyjnego. W tym tonie już wielokrotnie wypowiadał się Naczelny Sąd Administracyjny między innymi w powołanych wyżej postanowieniach, a także w postanowieniu z dnia 15 lutego 2011 r., sygn. akt II OSK 937/10 – dostępne na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl. W takiej sytuacji, Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w punkcie 1. sentencji postanowienia. Z uwagi na odrzucenie skargi, orzeczenie zamieszczone w punkcie 2. postanowienia uzasadnione jest treścią art. 232 § 1 pkt 1 powołanej ustawy, który stanowi, że sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego lub cofniętego do dnia rozpoczęcia rozprawy. Wniosek o zasądzenie od skarżącego na rzecz Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego nie mógł zostać uwzględniony, brak jest bowiem w obowiązującym stanie prawnym podstaw prawnych do skutecznego żądania zasądzenia od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania.