IV SAB/Wa 23/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Katarzyna Golat (spr.), Sędziowie sędzia WSA Aneta Dąbrowska, sędzia WSA Łukasz Krzycki, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 4 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi M.M. na bezczynność Ministra Infrastruktury i Budownictwa w przedmiocie rozpatrzenia odwołania 1. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Ministra Infrastruktury i Budownictwa do rozpatrzenia odwołania M.M. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2015 r.; 2. stwierdza, że Minister Infrastruktury i Budownictwa dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu odwołania, o którym mowa w pkt 1; 3. stwierdza, że bezczynność Ministra Infrastruktury i Budownictwa nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. przyznaje od Ministra Infrastruktury i Budownictwa na rzecz M.M. kwotę 300 (trzysta) złotych; 5. zasądza od Ministra Infrastruktury i Budownictwa solidarnie na rzecz M.M. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia 9 października 2015 r. M.M. wezwał Ministra Infrastruktury i Budownictwa do usunięcia naruszenia prawa w sprawie rozpatrzenia odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...]. Następnie pismem z dnia 10 grudnia 2015 r. M.M. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając naruszenie art. 35 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - j.t. Dz. U. z 2013 r. poz. 267), powoływanej dalej jako "k.p.a.", polegające na przekroczeniu ustawowego terminu do załatwienia sprawy w postepowaniu odwoławczym, wynoszącego miesiąc licząc od dnia otrzymania odwołania, a upływającego w dniu 23 sierpnia 2015 r. oraz naruszenie art. 36 § 1 k.p.a., polegające na zaniechaniu spełnienia obowiązku zawiadomienia strony oraz jej pełnomocnika o przyczynach niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie oraz niewskazaniu nowego terminu załatwienia sprawy. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o: 1. zobowiązanie Ministra Infrastruktury do rozpatrzenia odwołania skarżącego od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2015 r. w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku, 2. stwierdzenie, że bezczynność organu administracji publicznej miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. przyznanie od Ministra Infrastruktury i Rozwoju na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 7000, płatnej w terminie 1 miesiąca od dnia uprawomocnienia się wyroku, wraz z ustawowymi odsetkami, w razie uchybienia w terminie płatności, 4. zasądzenie od Ministra Infrastruktury i Rozwoju na rzecz skarżącego kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, powołując się na fakt wydania decyzji z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...], przez Ministra utrzymującej w mocy zaskarżoną przez wnoszącego skargę na bezczynność decyzję Wojewody oraz na reorganizację Ministerstwa i dużą ilość wpływających spraw. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Podnieść należy, iż w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r. poz. 1647) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm., dalej jako: p.p.s.a.) skarga na bezczynność organu administracji przysługuje m.in. w sprawach, w których są wydawane decyzje i postanowienia (art. 3 § 2 pkt 1, 2 i 3 p.p.s.a.). Skarga wniesiona w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie, przy czym nie wszystkie wnioski w niej zawarte zostały uwzględnione jako zasadne. Na wstępie wyjaśnić należy, iż warunkiem wniesienia skargi na bezczynność jest wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 p.p.s.a.). W sprawie skargi na bezczynność środkiem takim jest zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie do organu administracji publicznej wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa (art. 37 § 1 k.p.a.). Wskazać należy, że skarga w rozpoznawanej sprawie spełnia warunek formalny, określony w art. 52 § 1 p.p.s.a. Skarżący bowiem, przed wniesieniem skargi na bezczynność Ministra pismem z dnia 9 października 2015 r. wezwał Ministra do podjęcia stosownego rozstrzygnięcia pod rygorem wniesienia skargi na bezczynność. Podkreślić przy tym należy, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 37 § 1 k.p.a. jest jedynie warunkiem formalnym rozpoznania skargi przez sąd. Stanowisko organu zajęte w tym trybie nie ma znaczenia w świetle art. 52 § 1 p.p.s.a. Nieistotne jest nawet, czy organ wypowie się w sprawie. Niezależnie od sposobu zareagowania przez organ na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, stronie zostaje otwarta droga do podniesienia przed sądem administracyjnym bezczynności organu. Stosownie do treści art. 35 § 1 i 3 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. W myśl natomiast art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Podnieść również należy, że zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, jak również zobowiązane są do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia - stosownie do art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. W piśmiennictwie oraz judykaturze przyjmuje się, że z bezczynnością organu lub przewlekłością postępowania prowadzonego przez organ administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (zob. T. Woś, H. Krysiak-Molczyk i M. Romańska, Komentarz do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2005, s. 86; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 14 stycznia 2010 r., sygn. akt IV SAB/Wr 66/09). Wniesienie skargi na "milczenie władzy" jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu (zob. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 37). Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności. Minister prowadząc postępowanie odwoławcze w niniejszej sprawie uchybił wskazanym wyżej przepisom k.p.a., określającym terminy załatwiania spraw administracyjnych, a także naruszył wynikającą z art. 12 k.p.a. zasadę szybkości postępowania. Takie postępowanie podważa wyrażoną w art. 8 k.p.a. zasadę prowadzenia postępowania w sposób pogłębiający zaufania obywateli do organów Państwa. Z analizy akt administracyjnych sprawy wynika, że Minister nie podejmował na bieżąco czynności w postępowaniu administracyjnym, zmierzającym do wydania rozstrzygnięcia odwoławczego. Odwołanie wpłynęło bowiem do organu 17 sierpnia 2015 r., a decyzja odwoławcza nr [...] została wydana [...] stycznia 2016 r., a z akt sprawy nie wynika, by organ podejmował jakikolwiek czynności dowodowe. Doszło jednak do wydania aktu, którego brak spowodował wstąpienie ze skargą na bezczynność i nie jest zasadny wniosek o wydanie aktu przez organ. Jak przyjęto w judykaturze, samo załatwienie sprawy administracyjnej przed wyrokowaniem sądu, nie wyłącza zasadności orzekania w przedmiocie bezczynności organu w toku postępowania - przed wydaniem decyzji czy innego aktu. Sąd odstępuje wówczas jedynie od zobowiązania organu do wydania orzeczenia w stosownym terminie, umarzając postępowanie w tym zakresie. Podkreślić należy, że badając zasadność skargi na bezczynność sąd czyni to według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania orzeczenia sądowego. W związku z tym, w realiach niniejszej sprawy stwierdzić trzeba, że z uwagi na wydanie przez organ odwoławczy decyzji niemożliwym stało się zobowiązanie Ministra do rozpatrzenia odwołania skarżącego. Organ, którego dotyczyła skarga na bezczynność, do dnia orzekania przez Sąd wydał akt, jakiego domagał się skarżący, stąd brak było podstaw do uwzględnienia żądania skargi w zakresie zobowiązania organu do wydania decyzji. Bezprzedmiotowość postępowania sądowoadministracyjnego w rozumieniu tego przepisu zachodzi wówczas, gdy w toku postępowania, a przed wydaniem wyroku zajdą zdarzenia, które czynią wydanie wyroku zbędnym lub niedopuszczalnym. Taka sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie, co uzasadniało umorzenie postępowania w zakresie zobowiązania do wydania decyzji. Załatwienie sprawy administracyjnej przed datą wyrokowania, prowadzące do umorzenia postępowania, nie zwalnia jednak Sądu z obowiązku rozpoznania skargi, wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., w pozostałym zakresie objętym dyspozycją art. 149 p.p.s.a. Zgodnie z nim sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd, w przypadku może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Wynika z tego, że uwzględnienie skargi na podstawie art. 149 p.p.s.a. nie sprowadza się jedynie do zobowiązania organu do wydania aktu w określonym terminie, ale polega także na rozstrzygnięciu o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce oraz czy było to z rażącym naruszeniem prawa albo nie miało charakteru rażącego. Można uznać za utrwalone w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko, że użycie wyrazu "jednocześnie" oznacza, iż brak podstaw do zobowiązania organu do wydania aktu, tj. zastosowania środka określonego w ustawie, nie wyklucza orzekania w przedmiocie rażącego charakteru przewlekłości czy bezczynności organu. Wydanie przez organ decyzji po wniesieniu do sądu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego, nie powoduje, stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a., że w zakresie dotyczącym rozstrzygnięcia o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, postępowanie sądowe stało się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 4 stycznia 2013 r., I OSK 2325/12, LEX nr 12269646 oraz postanowienia NSA: z 26 lipca 2012 r., II OSK 1360/12, ONSAiWSA 2013 Nr 1, poz. 7; z 13 listopada 2012 r., I OSK 2626/12, LEX nr 1247155). Przy ocenie, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była ona rażąca, w rozumieniu art. 149 § 1 zdanie drugie p.p.s.a., czy też nie, znaczenie będą miały okoliczności jakie spowodowały zwłokę organu oraz jego działania w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania) oraz stopień przekroczenia terminów. Oceniając stopień naruszenia prawa w świetle art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd uznał, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W przedmiotowej sprawie wydłużenie terminu rozpatrzenia odwołania było stosunkowo niewielkie, co legło u podstaw stwierdzenia, że wytknięte przez skarżącego uchybienie przepisom postępowania nie miało charakteru rażącego. Jak bowiem podkreśla się w orzecznictwie jedynie znaczne przekroczenie terminów załatwienia sprawy powoduje, że bezczynność ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa (por. wyrok WSA w Krakowie z 24 stycznia 2014 r., II SAB/Kr 313/13, LEX nr 1498293). W świetle akt sprawy, odliczając termin jednego miesiąca na załatwienie sprawy w postepowaniu odwoławczym, bezspornie, w okresie od 28 września 2015 r. do wydania orzeczenia [...] stycznia 2016 r., organ administracji pozostawał w bezczynności. Oceniając ten stan należy również mieć przy tym na uwadze, że nie informował on skarżącego o opóźnieniu w załatwieniu sprawy w stosunku do terminów zakreślonych Kodeksem. Jednocześnie jednak stosunkowo szybko po wpłynięciu skargi, organ administracji usunął stan bezczynności, wydając orzeczenie. Ponadto zaznaczenia wymaga, że w celu ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenie, lecz także uwarunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć adresat wniosku do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy (zob. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 28 maja 2014 r., II SAB/Go 32/14, LEX nr 1486040). Takich czynności Minister nie podejmował, co samo w sobie nie stanowi wystarczającej przesłanki do uznania bezczynności za rażącą. Jednak z akt sprawy nie można wnosić, by na gruncie niniejszej sprawy można było uznać, że uchybienie terminom instrukcyjnym przewidzianym k.p.a. wynikało z ukierunkowanego na naruszenie przepisów, umyślnego działania organu, którego celem byłoby niewydanie rozstrzygnięcia. Mimo, że uwarunkowania organizacyjne – co do zasady nie stanowią usprawiedliwienia dla przekroczenia terminów załatwienia sprawy, to jednak należy uwzględnić, że w toku postępowania administracyjnego doszło do przekształcenia Ministerstwa Infrastruktury i Rozwoju w Ministerstwo Infrastruktury i Budownictwa (rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2015 r. r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Infrastruktury i Budownictwa, Dz.U. z 2015 r., poz. 1907), na co zwracał uwagę organ w odpowiedzi na skargę, odwołując się do tej okoliczności jako obiektywnej przesłanki powstania opóźnienia. Z tego względu oraz z uwagi na krótki okres zwłoki nie zaistniały podstawy do przypisania bezczynności rażącego charakteru. W ocenie Sądu - wobec naruszenia prawa - zasadnym było także przyznanie od organu, wobec wniosku strony, stosownej kwoty pieniężnej, w myśl art. 149 § 1b p.p.s.a. Jej adekwatną wysokością jest w danym przypadku kwota 300 zł. W ocenie Sądu żądana natomiast przez stronę kwota 7000 zł jest zbyt wygórowana, tj. niewspółmierna do dokuczliwości dla wnioskodawcy pozostawania przez organ w bezczynności. O kosztach postępowania orzeczono w pkt 5 sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ustawy oraz 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. z 2013 r., poz. 461). Na koszty te składają się: kwota 100 zł uiszczona tytułem wpisu od skargi oraz 240 zł tytułem wynagrodzenia adwokackiego.