IV SAB/Wa 256/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, Sędziowie sędzia WSA Anna Sękowska, sędzia WSA Anita Wielopolska-Fonfara (spr.), Protokolant ref. staż. Bartłomiej Grzybowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 października 2015 r. sprawy ze skargi I. B. i J. B. na bezczynność Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Pismem z dnia 13 kwietnia 2015 r. (15 kwietnia 2015 r.-data wpływu do Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi) J. i I. małżonkowie B. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...] czerwca 1978 r. nr [...], zatwierdzającej projekt wymiany niezabudowanych gruntów położonych we wsi D., gm. Z., w części dotyczącej gruntów oznaczonych jako działki nr nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] oraz decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...] września 1979 r. nr [...] zatwierdzającej projekt wymiany niezabudowanych gruntów położonych we wsi D. i D., gm. Z. w części dotyczącej gruntów oznaczonych jak działki nr nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]. Skarżący wnieśli o zobowiązanie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do wydania decyzji stosownie do art. 157 § 1 kpa - jako organu wyższego rzędu oraz o zwrocie od strony przeciwnej na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania. W lakonicznym uzasadnieniu skargi skarżący podali, że stosownie do art. 35 § 2 kpa., sprawy które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane organowi z urzędu, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi organ dysponuje, powinny być niezwłocznie załatwione. Wskazali, iż organ do dnia wniesienia skargi nie podjął żadnego rozstrzygnięcia, uchybiając tym samym obowiązkowi określonemu w ww przepisie. Nadto organ nie powiadomił stron o przyczynach zwłoki i nie wskazał nowego terminu załatwienia sprawy, co winien uczynić na mocy art. 36 kpa. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania wskazując, że w dniu [...] kwietnia 2015 r. zawiesił postępowanie w sprawie z uwagi na śmierć jednej z uczestniczek postępowania L. Z., która to okoliczność potwierdzona została doręczonym do organu w dniu 13 kwietnia 2015 roku aktem zgonu. Przed wydaniem ww postanowienia organ nie podjął czynności celem ustalenia ewentualnego kręgu następców prawnych zmarłej, poza zwróceniem się do właściwej gminy, ze względu na jej ostatnie miejsce zamieszkania, o nadesłanie zupełnego aktu zgonu zmarłej uczestniczki. Po wydaniu ww postanowienia o zawieszeniu postępowania Minister zwrócił się do I. K. (uczestniczki postępowania) o wskazanie następców prawnych zmarłej, a następnie w dniu 7 maja 2015 roku wystąpił do Sądu Rejonowego w Z. o ustalenie czy toczyło się postępowanie spadkowe po zmarłej uczestniczce. Skarżący wnieśli równolegle skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra, która została przez tut. Sąd w sprawie o sygn. IV SA/Wa 257/15 uwzględniona. Na użytek niniejszej sprawy Sądu ustalił, iż postępowanie w przedmiotowej sprawie toczy się od 17 lat a ostatnie rozstrzygnięcie miało miejsce w dniu 30 stycznia 2014 roku, kiedy zapadł wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego oddalający skargę skarżących na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2013 roku utrzymującą w mocy decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2013r., stwierdzającą, że ww decyzje Prezydenta Miasta L. z dnia [...] czerwca 1978 r. nr [...] i z dnia [...] września 1979 r. nr [...], zostały wydane z naruszeniem prawa. Organ nie stwierdził ich nieważności z uwagi na nieodwracalne skutki prawne, jakie wywołały. W uzasadnieniu skargi skarżący podali, że postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte przez skarżących pismem z dnia 27 lipca 1998 r. i dotyczyło procedury związanej z wymianą i scalaniem gruntów wsi D. i D., w której R. otrzymała w zamian za grunty stanowiące własność skarżących, a wniesione przez J. B. do spółdzielni tytułem wkładu (dz. [...], ...], [...] i [...] o pow. łącznej 3,86 ha), grunty zamienne. Przyznanie spółdzielni tych gruntów nastąpiło z pominięciem skarżących którzy byli właścicielami tych gruntów. W niniejszym postępowaniu administracyjnym wydanych zostało szereg decyzji uchylanych wyrokami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 22 września 2005 r., sygn. akt IV SA/WA 381/05, z dnia 02.02. 2007 r, sygn. akt IV SA/Wa 2068/06, z dnia 13 czerwca 2008 r., sygn. akt IV SA/WA 641/08, z dnia 22 października 2009 r, sygn. akt 1011/09, z dnia 7 września 2011 r., sygn. akt IV SA/WA 838/11, z dnia 30 kwietnia 2012 r, sygn. akt 162/12. (pozostałe nie dotyczyły meritum sprawy). Wypowiedział się też NSA w wyrokach z dnia 17 marca 2000 r, sygn. akt II SA 2108/99 i z dnia 5 listopada 2002 r., sygn. akt II SA 3899/01. W wyroku NSA z dnia 17 marca 2000 r, sygn. akt II SA 2108/99 Sąd przyjął, że dokonanie wymiany przez spółdzielnię gruntów "nie stanowiących jej własności lecz własność J. i I. małż. B." - nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa". Dalej NSA wywodził, że przedmiotem rozstrzygnięcia powinny zostać objęte zarówno grunty przyznane Spółdzielni jako grunty wymienne jak i grunty, które wadliwie uznano za stanowiące własność Spółdzielni a więc grunty małż. B. (por in fine uzasadnienia NSA). Już zatem z tego uzasadnienia NSA jasno wynikało, że stronami postępowania administracyjnego w toczącym się postępowaniu są skarżący i brak jest podstaw do rozdzielenia ich legitymacji do wszczęcia postępowania nieważnościowego w zależności od tytułu prawnego do gruntów – tak jak to błędnie uczynił Minister. Do chwili wniesienia skargi załatwienie sprawy nie nastąpiło. Skarżący wezwali organ do usunięcia naruszenia prawa w dniu 23 września 2014 roku, w odpowiedzi na które, pismem z dnia 1 października 2014 roku Minister podnosząc konieczność dodatkowego zgromadzenia dokumentów celem uaktualnienia stanu prawnego nieruchomości, wskazał termin rozpoznania sprawy na dzień 31 października 2014 roku. Następnie pismem z dnia 15 grudnia 2014 roku Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi powiadomił m.in. skarżących o możliwości zapoznania się z aktami sprawy w trybie art.10 kpa przed wydaniem rozstrzygnięcia. Z uwagi na brak decyzji, kolejnym pismem z dnia 24 lutego 2015 roku skarżący wezwali organ do usunięcia naruszenia prawa polegające na nieterminowym załatwieniu sprawy, w odpowiedzi na powyższe organ wskazał datę rozstrzygnięcia na dzień 31 marca 2015 roku. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do przepisu art. 3 § 2 pkt. 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., 270, ze zm.), dalej p.p.s.a., kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organu w przypadkach określonych w pkt. 1 – 4a tego artykułu. Skarżący na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 ww. ustawy wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi dotyczącego postępowania wszczętego wnioskiem z dnia 27 lipca 1998r. o stwierdzenie nieważności ww decyzji Prezydenta Miasta L. Przechodząc do meritum przede wszystkim podnieść należy, że zgodnie z treścią art. 149 § 1 ppsa sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zaznaczyć w tym miejscu należy, że zgodnie art. 12 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267) organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Stosownie zaś do treści art. 35 § 1 kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy, od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 kpa). W myśl natomiast art. 36 § 1 kpa o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 kpa lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 kpa). Przede wszystkim wyjaśnić należy, że podejmując rozstrzygnięcie w sprawie ze skargi na bezczynność organu, Sąd uwzględnia stan sprawy istniejący w dniu orzekania. Jednocześnie działając na podstawie powołanego powyżej art. 149 § 1 sąd może orzec jedynie o obowiązku wydania aktu w określonym terminie, nie może natomiast nakazywać organowi sposobu tego rozstrzygnięcia, ani też bezpośrednio orzekać o prawach lub obowiązkach strony. Analizując zgromadzony w aktach materiał dokumentacyjny Sąd uznał, że w niniejszej sprawie bezczynność Ministra Infrastruktury i Rozwoju nie miała miejsca. Przede wszystkim na uwadze mieć należy, że pomimo długotrwałego okresu postępowania, spowodowanego również postępowaniami odwoławczymi, sądowo-administracyjnymi od podejmowanych w niniejszej sprawie rozstrzygnięć, Minister podejmował szereg czynności zmierzających do rozpoznania przedmiotowego wniosku, jednocześnie wskazując termin zakończenia postępowania. Jednakże, jak wynika z akt sprawy, w toku postępowania zmarła jedna z uczestniczek L. Z. wskutek czego Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi zawiesił postępowanie w sprawie. Badając okoliczności wydanego postanowienia w tym przedmiocie tut. Sąd w powołanej wyżej sprawie uznał zasadność wniesionej skargi na przewlekłe prowadzenia postępowania w zakresie rozpoznania wniosku skarżących z dnia 27 lipca 1998 r. i podniósł, iż fakt śmierci jednej z uczestniczek postępowania nie może automatycznie powodować zawieszenie postępowania administracyjnego, które toczy się od 17 lat, bez wcześniejszego podjęcia wszelkich czynności mających na celu ustalenie następców prawnych zmarłej. Jednakże w tym miejscu należy również wskazać, iż przesłanki które przemawiają za przewlekłością postępowania nie zawsze stanowią podstawę do uwzględnienia skargi na bezczynność organu. Wprowadzona do ustawodawstwa z dniem 11 kwietnia 2011 r. skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy ma na celu przeciwdziałanie przewlekłości postępowań administracyjnych, a w konsekwencji skuteczniejszej realizacji prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. Skoro ustawodawca obok skargi na bezczynność organu, wyodrębnił jako odrębną, skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy, to należy uznać, że przewlekłość postępowania jest innym typem naruszenia zasady szybkości postępowania niż niezałatwienie sprawy w terminie. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy będzie oznaczało nie tylko niezałatwienie sprawy w ustawowych terminach przewidzianych w art. 35 k.p.a., ale jednocześnie sytuację, w której organ wprawdzie prowadząc postępowanie podejmuje w jego toku czynności procesowe, które mogą być ocenione jako zbędne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Podejmowanie przez organ takich czynności procesowych czyni, że organ nie pozostaje w sprawie bezczynny, ale jednocześnie wpływa to na przewlekłe prowadzenie postępowania. Z uwagi zatem na powyższe Sąd uznał, iż w okolicznościach niniejszej sprawy bezczynność organu nie miała miejsca. Biorąc pod uwagę powyższe Sąd orzekł, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.