IV SAB/Wa 257/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, Sędziowie sędzia WSA Anna Sękowska, sędzia WSA Anita Wielopolska-Fonfara (spr.), Protokolant ref. staż. Bartłomiej Grzybowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 października 2015 r. sprawy ze skargi I. B. i J. B. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. stwierdza przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, 2. zobowiązuje Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do rozpatrzenia wniosku I. B. i J. B. z dnia 27 lipca 1998 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] czerwca 1978 r. nr [...] oraz decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] września 1979 r. nr [...] w ciągu dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy, 3. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 4. wymierza Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi grzywnę w wysokości 5.000 (pięć tysięcy) złotych, 5. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz I. B. i J. B. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia 13 kwietnia 2015 r. (15 kwietnia 2015 r.- data wpływu do Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi) J. i I. małżonkowie B. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...] czerwca 1978 r. nr [...], zatwierdzającej projekt wymiany niezabudowanych gruntów położonych we wsi [...], gm. [...], w części dotyczącej gruntów oznaczonych jako działki nr nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] oraz decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...] września 1979 r. nr [...] zatwierdzającej projekt wymiany niezabudowanych gruntów położonych we wsi [...] i [...], gm. [...] w części dotyczącej gruntów oznaczonych jak działki nr nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]. Skarżący wnieśli o stwierdzenie, że postępowania w przedmiotowej sprawie było prowadzone przewlekle oraz o przyznania na ich rzecz od Skarbu Państwa kwoty 10 000 zł. W uzasadnieniu skargi skarżący podali, że postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte przez skarżących pismem z dnia 27 lipca 1998 r. i dotyczyło procedury związanej z wymianą i scalaniem gruntów wsi [...] i [...], w której R. otrzymała w zamian za grunty stanowiące własność skarżących, a wniesione przez J. B. do spółdzielni tytułem wkładu (dz. [...], [...], [...] i [...] o pow. łącznej 3,86 ha), grunty zamienne. Przyznanie spółdzielni tych gruntów nastąpiło z pominięciem skarżących którzy byli właścicielami tych gruntów. W niniejszym postępowaniu administracyjnym wydanych zostało szereg decyzji uchylanych wyrokami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 22 września 2005 r., sygn. akt IV SA/WA 381/05, z dnia 02.02. 2007 r, sygn. akt IV SA/Wa 2068/06, z dnia 13 czerwca 2008 r., sygn. akt IV SA/WA 641/08, z dnia 22 października 2009 r, sygn. akt 1011/09, z dnia 7 września 2011 r., sygn. akt IV SA/WA 838/11, z dnia 30 kwietnia 2012 r, sygn. akt 162/12. (pozostałe nie dotyczyły meritum sprawy). Wypowiedział się też NSA w wyrokach z dnia 17 marca 2000 r, sygn. akt II SA 2108/99 i z dnia 5 listopada 2002 r., sygn. akt II SA 3899/01. W wyroku NSA z dnia 17 marca 2000 r, sygn. akt II SA 2108/99 Sąd przyjął, że dokonanie wymiany przez spółdzielnię gruntów "nie stanowiących jej własności lecz własność J. i I. małż. B." - nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa". Dalej NSA wywodził, że przedmiotem rozstrzygnięcia powinny zostać objęte zarówno grunty przyznane Spółdzielni jako grunty wymienne jak i grunty, które wadliwie uznano za stanowiące własność Spółdzielni a więc grunty małż. B. (por in fine uzasadnienia NSA). Już zatem z tego uzasadnienia Naczelnego Sądu Administracyjnego jasno wynikało, że stronami postępowania administracyjnego w toczącym się postępowaniu są skarżący i brak było podstaw do rozdzielenia ich legitymacji do wszczęcia postępowania nieważnościowego w zależności od tytułu prawnego do gruntów, tak jak to błędnie uczynił Minister. Ostatnie rozstrzygnięcie miało miejsce w dniu 30 stycznia 2014 roku, kiedy zapadł wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie oddalający skargę skarżących na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2013 roku utrzymującą w mocy decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2013 r, stwierdzającą, że ww decyzje Prezydenta Miasta L. z dnia [...] czerwca 1978 r. nr [...] i z dnia [...] września 1979 r. nr [...], zostały wydane z naruszeniem prawa. Organ nie stwierdził ich nieważności z uwagi na nieodwracalne skutki prawne, jakie wywołały. Do chwili wniesienia przedmiotowej skargi załatwienie sprawy nie nastąpiło. Skarżący wezwali organ do usunięcia naruszenia prawa w dniu 23 września 2014 roku, w odpowiedzi na które, pismem z dnia 1 października 2014 roku Minister podnosząc konieczność dodatkowego zgromadzenia dokumentów celem uaktualnienia stanu prawnego nieruchomości, wskazał termin rozpoznania sprawy na dzień 31 października 2014 roku. Następnie pismem z dnia 15 grudnia 2014 roku Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi powiadomił m.in. skarżących o możliwości zapoznania się z aktami sprawy w trybie art.10 kpa przed wydaniem rozstrzygnięcia. Z uwagi na brak decyzji, kolejnym pismem z dnia 24 lutego 2015 roku skarżący wezwali organ do usunięcia naruszenia prawa polegającego na nieterminowym załatwieniu sprawy, w odpowiedzi na które organ ponownie przesunął datę rozstrzygnięcia na dzień 31 marca 2015 roku. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania wskazując, że w dniu [...] kwietnia 2015 r. zawiesił postępowanie w sprawie z uwagi na śmierć jednej z uczestniczek postępowania L. Z., która to okoliczność potwierdzona została doręczonym do organu w dniu 13 kwietnia 2015 roku aktem zgonu. Przed wydaniem ww postanowienia organ nie podjął czynności celem ustalenia ewentualnego kręgu następców prawnych zmarłej, poza zwróceniem się do właściwej gminy, ze względu na ostatnie miejsce zamieszkania zmarłej, o nadesłanie zupełnego aktu zgonu. Po wydaniu ww postanowienia o zawieszeniu postępowania Minister zwrócił się do I. K. (uczestniczki postępowania) o wskazanie następców prawnych zmarłej, a następnie w dniu 7 maja 2015 roku wystąpił do Sądu Rejonowego w Z., właściwego ze względu na miejsce ostatniego zamieszkania zmarłej, o ustalenie czy toczyło się postępowanie spadkowe po zmarłej uczestniczce L. Z. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do przepisu art. 3 § 2 pkt. 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., 270, ze zm.), dalej p.p.s.a., kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w przypadkach określonych w pkt. 1 – 4a tego artykułu. Skarżący na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 ww. ustawy wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi postępowania wszczętego wnioskiem z dnia 27 lipca 1998 r. o stwierdzenie nieważności ww decyzji Prezydenta Miasta L. Wprowadzona do ustawodawstwa z dniem 11 kwietnia 2011 r. skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy ma na celu przeciwdziałanie przewlekłości postępowań administracyjnych, a w konsekwencji skuteczniejszej realizacji prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. Skoro ustawodawca obok skargi na bezczynność organu, wyodrębnił jako odrębną, skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy, to należy uznać, że przewlekłość postępowania jest innym typem naruszenia zasady szybkości postępowania niż niezałatwienie sprawy w terminie. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy będzie oznaczało nie tylko niezałatwienie sprawy w ustawowych terminach przewidzianych w art. 35 k.p.a., ale jednocześnie sytuację, w której organ wprawdzie prowadząc postępowanie podejmuje w jego toku czynności procesowe, które mogą być ocenione jako zbędne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Podejmowanie przez organ takich czynności procesowych czyni, że organ nie pozostaje w sprawie bezczynny, ale jednocześnie wpływa to na przewlekłe prowadzenie postępowania. Skarga na przewlekłość postępowania ma za zadanie stwierdzenie, że postępowanie prowadzone było w sposób przewlekły i to bez względu na to, czy sprawa została załatwiona przed wydaniem orzeczenia, czy też nie. W orzecznictwie przyjmuje się, że z przewlekłością postępowania mamy do czynienia wówczas, gdy postępowanie trwało dłużej niż to konieczne do wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych, które są istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Kodeks postępowania administracyjnego w rozdziale 2 formułuje szereg ogólnych zasad postępowania administracyjnego, które obowiązują w każdym postępowaniu i których organ obowiązany jest przestrzegać. Zgodnie z zasadą legalności działania (art. 6 k.p.a.), organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. W toku postępowania organy administracji stoją na straży praworządności, podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Ponadto zgodnie z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, organy administracji publicznej prowadza postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.). Rozpoznając skargę w przedmiotowej sprawie, Sąd uznał jej zasadność co do przewlekłego prowadzenia postępowania w zakresie rozpoznania przedmiotowego wniosku z dnia 27 lipca 1998 r. w okolicznościach zgromadzonego całego materiału dowodowego. Natomiast fakt śmierci jednej z uczestniczek postępowania nie może automatycznie powodować zawieszenia postępowania administracyjnego, które toczy się nieskutecznie od 17 lat, bez wcześniejszego podjęcia wszelkich czynności mających na celu ustalenie następców prawnych zmarłej. W ocenie Sądu zawieszenie postępowania było przedwczesne, gdyż sama śmierć uczestnika postępowania nie zwalnia organu od konieczności dążenia do rozstrzygnięcia sprawy sprawnie szybko i bez zbędnej zwłoki. Zatem w pierwszej kolejności Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi winien był podjąć stosowane czynności wyjaśniające jak np. uzyskać odpowiedź Sądu odnośnie żądanych informacji dotyczących postępowania spadkowego po zmarłej, jak i od I. K., do której w powyższej kwesti się zwrócił, czy również od Urzędu Gminy [...] o wskazanie ewentualnych jej następców prawnych. Dopiero wówczas, gdy poczynione działania w celu nadania sprawie dalszego biegu, nie przyniosłyby oczekiwanego rezultatu, organ winien podjąć stosowne decyzje, w tym m.in. w przedmiocie zawieszenia postępowanie w sprawie. Stąd też, w obliczu powyższego skargę na przewlekłość postępowania należało uwzględnić, tym bardziej w okolicznościach tak długiego jego przebiegu. Z uwagi na to, że przedmiotowa sprawa była przygotowana do wydania rozstrzygnięcia a wydanie postanowienia o zawieszeniu postępowania nastąpiło bez uzyskania wszelkich istotnych informacji, niezbędnych do nadania sprawie dalszego biegu, zdaniem Sądu powyższe skutkuje stwierdzeniem, iż prowadzone postępowanie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Biorąc pod uwagę powyższe Sąd orzekł, jak w pkt 1, 2 i 3 sentencji wyroku na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w pkt 4 sentencji wyroku wymierzył organowi grzywnę w wysokości 5000 zł uznając jej adekwatność w sytuacji rażącego naruszenia prawa przez organ. Charakter stwierdzonych w sprawie uchybień uzasadnia wysokość wymierzonej grzywny. Jednocześnie organ w sposób skuteczny nie usprawiedliwił przyczyn, które wpłynęły na przedłużenie się postępowania administracyjnego. O kosztach postępowania orzeczono w pkt 5 sentencji wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a.