IV SAB/Wa 304/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Rząsa (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Teresa Zyglewska Sędzia WSA Anna Szymańska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 lutego 2017 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Z. P. na przewlekłość Głównego Geodetę Kraju w przedmiocie rozpatrzenia odwołania 1. stwierdza, że Główny Geodety Kraju dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie rozpatrzenia odwołania Z. P. od decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] z [...] sierpnia 2015 r., znak [...]; 2. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Głównego Geodety Kraju nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa. I. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest przewlekłe prowadzenie przez Głównego Geodetę Kraju (dalej: "organ" lub "GGK") postępowania w sprawie rozpoznania odwołania [...] (dalej: "skarżący") od decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] (dalej: WINGiK) z [...] sierpnia 2015 r., znak: [...] orzekającej, po przeprowadzeniu wznowionego postępowania, o odmowie uchylenia ostatecznej decyzji WINGiK z [...] września 2013 r., znak: [...] utrzymującej w mocy decyzję Starosty [...] z [...] lipca 2013 r., znak: [...] orzekającą o wprowadzeniu zmian w ewidencji gruntów i budynków prowadzonej dla obrębu ewidencyjnego [...], gmina [...] w zakresie danych dotyczących działek ewidencyjnych oznaczonych numerami [...] oraz o odmowie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków prowadzonej dla obrębu ewidencyjnego [...], gmina [...] w zakresie danych dotyczących działek ewidencyjnych oznaczonych numerami [...] II. Stan sprawy przedstawia się następująco. II.1. W dniu [...] listopada 2015 r. do Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii wpłynęło wskazane wyżej odwołanie skarżącego od decyzji WINGiK z [...] sierpnia 2015 r., znak: [...] Główny Geodeta Kraju pismami z [...] grudnia 2015 r. oraz [...] stycznia 2016 r., znak: [...] poinformował skarżącego, że odwołanie nie może być rozpatrzone w ustawowym terminie z uwagi na skomplikowany charakter sprawy i dużą liczbę podobnych spraw, które wcześniej wpłynęły do Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii oraz wyznaczył nowy termin rozpatrzenia sprawy, odpowiednio: [...] stycznia 2016 r. i [...] lutego 2016 r. W dniu [...] lutego 2016 r. do akt sprawy wpłynęło pismo nabywców - w ramach postepowania egzekucyjnego prowadzonego przed Sądem Rejonowym w [...] w sprawie o sygn. akt I Co 1295/14 – działek [...] i [...] oraz nr [...] y wnioskiem o umorzenie postepowania. Pismem z [...] lutego 2016 r. skarżący złożył wniosek o udzielenie mi terminu na zapoznanie się z aktami sprawy będącymi w posiadaniu Głównego Geodety Kraju. W odpowiedzi na ten wniosek Główny Geodeta Kraju w piśmie z dnia [...] lutego 2016 r., znak: [...] poinformował strony postępowania o możliwości zapoznania się z aktami sprawy w siedzibie Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii w terminie 14 dni od dnia otrzymania pisma oraz, że sprawa zostanie rozpatrzona w terminie 30 dni, licząc od ostatniego dnia czternastodniowego terminu. W dniu [...] marca 2016 r. [...] przeglądał akta sprawy w siedzibie Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii. Z czynności tej sporządzono protokół. W dniu [...] marca 2016 r. do Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii wpłynęło pismo: [...] z wnioskiem o umorzenie postępowania administracyjnego o sygnaturze [...]. Wnioskodawcy do pisma dołączyli postanowienie Sądu Rejonowego w [...] z dnia 16 listopada 2015 r. sygn. akt I Co 1295/14 oraz postanowienia Sądu Okręgowego w [...] z dnia 16 marca 2016 r. sygn. akt III Cz 278/16 wskazujące, że [...] nie jest już właścicielem nieruchomości będących przedmiotem postępowania administracyjnego o sygnaturze [...]. Główny Geodeta Kraju pismami z [...] kwietnia 2016 r. zwrócił się do Sądu Rejonowego w [...] i Sądu Okręgowego w [...] o przesłanie odpisów wyżej wymienionych postanowień. Sekretariat Sądu Rejonowego w [...] za pismem z dnia [...] kwietnia 2016 r. przesłał do Głównego Urzędu Geodezji Kartografii postanowienie Sądu Rejonowego w [...] z dnia 16 listopada 2015 r. sygn. akt I Co 1295/14 z informacją że postanowienie to uprawomocniło się 16 marca 2016 r. W związku z włączeniem do akt sprawy nowych dowodów, Główny Geodeta Kraju pismem z dnia [...] kwietnia 2016 r. ponownie poinformował strony postępowania o możliwości zapoznania się z aktami sprawy w siedzibie Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii w terminie 14 dni od dnia otrzymania pisma oraz, że sprawa zostanie rozpatrzona w terminie 30 dni, licząc od ostatniego dnia czternastodniowego terminu. W dniu [...] maja 2016 r. [...] przeglądał akta sprawy w siedzibie Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii. Z czynności tej sporządzono protokół. W trakcie toczącego się postępowania administracyjnego GGK uznał, że w celu wydania rozstrzygnięcia w sprawie konieczne jest ustalenie następujących okoliczności: daty doręczenia [...] wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] z dnia 8 marca 2012 r. sygn. akt III SAB/Łd 36/11 oraz z dnia 13 marca 2014 r. sygn. akt III SAB/Łd 5/14, a także informacji, czy [...] uczestniczył w rozprawach, na których ogłoszono te wyroki. W związku z tym Główny Geodeta Kraju w dniu [...] czerwca 2016 r. skierował pisma do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi oraz Pana [...] z prośbą o udzielenie stosownych informacji, jednocześnie informując skarżącego, że sprawa zostanie rozpatrzona w terminie 30 dni licząc od ostatniego dnia siedmiodniowego terminu wskazanego na udzielenie odpowiedzi. Odpowiedź z WSA w Łodzi wpłynęła do GGK w dniu [...] lipca 2016 r. II.2. W dniu [...] lipca 2016 r. skierowała do GGK "wniosek o usunięcie naruszenia prawa" wskazując m. in., że "sprawa weszła w fazę przewlekłości". II.3. Główny Geodeta Kraju w dniu [...] lipca 2016 r. wydał decyzję znak: [...] orzekającą o uchyleniu zaskarżonej decyzji WINGiK z dnia [...] sierpnia 2015 r., znak: [...] i umarzeniu postępowania w pierwszej instancji. III.1. W dniu [...] lipca 2016 r. [...] wniósł skargę na przewlekłość postępowania. W uzasadnieniu skargi [...] powołał się w szczególności na wyrok NSA z 21 lipca 1982 r. (sygn. akt II SA 736/82), a także podniósł, że "sprawa toczy się 6 rok". Ustanowiony z ramach prawa pomocy pełnomocnik skarżącego zapoznał się z aktami sprawy w dniu [...] grudnia 2016 r. III.2 W odpowiedzi na skargę GGK wniósł o jej oddalenie. IV. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: IV.1. Skarga zasługuje na uwzględnienie. IV.2. W pierwszej kolejności, mając na uwadze wydanie już po wniesieniu skargi ([...] lipca 2016 r.), a przed wydaniem wyroku decyzji przez Głównego Geodetę Kraju (tj. w dniu [...] lipca 2016 r.), należy stwierdzić, że nie jest to okoliczność uzasadniająca oddalenie skargi w całości lub umorzenie postępowania sądowego. Skarga podlegałaby natomiast oddaleniu w sytuacji, gdyby GGK załatwił sprawę przed wniesieniem skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania (por. np. wyrok WSA w Warszawie z 22 marca 2016 r., IV SAB/Wa 41/16 i cyt. tam orzecznictwo i piśmiennictwo). Wydanie przez GGK decyzji przed rozpoznaniem skargi sprawia jednakże, iż zbędne stało się orzekanie o zobowiązaniu tego organu do wydania w określonym terminie rozstrzygnięcia (art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). W takim przypadku, w razie uznania przez sąd, że organ dopuścił się bezczynności lub procedował przewlekle, sąd wydaje rozstrzygniecie przewidziane w art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. W stanie prawnym obowiązującym do 15 sierpnia 2015 r. zbędne jest w takim przypadku umarzenie postępowania w części dotyczącej zobowiązania organu do wydania rozstrzygnięcia (por. np. wyrok NSA z 4 listopada 2016 r., I OSK 1621/16, CBOSA). IV.3.1. W następnej kolejności należy wskazać, że jedną z zasad ogólnych postępowania administracyjnego jest zasada szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.). Zasada ta jest równocześnie jedną z gwarancji realizacji zasady zaufania do działań organów administracji publicznej (art. 8 k.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji RP). Prawo do rozpoznania sprawy administracyjnej w rozsądnym terminie, jako element prawa do dobrej administracji, jest również jednym z praw podstawowych w porządku prawnym Unii Europejskiej (zob. art. 41 ust. 1 Karty Praw Podstawowych - Dz.U.UE.C.2007.303.1). Powołany przepis Karty odnosi się co prawda wprost do organów unijnych, ale w świetle orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego jest on również wiążący dla państw członkowskich jako zasada ogólna prawa unijnego (zob. np. wyrok NSA z 10 lutego 2016 r., II GSK 2294/14, CBOSA i cyt. tam orzecznictwo). Realizacji zasady szybkości postępowania służy m. in. określenie terminów załatwiania spraw przez organy administracji publicznej. Zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. W myśl art. 35 § 2 k.p.a., niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Z kolei w art. 35 § 3 k.p.a. przewidziano, że załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Natomiast zgodnie z art. 35 § 5 k.p.a., do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. W ocenie Sądu, nie każde przekroczenie przez organ wskazanych wyżej terminów załatwiania spraw oznacza per se, że organ pozostaje w stanie bezczynności lub prowadzi postępowanie w sposób przewlekły. Konieczne jest tutaj poddanie ocenie istotnych okoliczności konkretnej sprawy, w tym w szczególności stopnia jej skomplikowania (zarówno w aspekcie prawnym, jak i przede wszystkim faktycznym), a także postawy stron (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 maja 2011 r., I OSK 711/11, CBOSA oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 2 grudnia 2015 r., II SAB/Wa 700/15, CBOSA). Nawet jednak w sprawach o skomplikowanym charakterze organ winien działać wnikliwie i szybko (art. 12 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7, 8 i 77 § 1 k.p.a.). IV.3.2. Sąd podziela pogląd, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmie żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności. Natomiast przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 stycznia 2015 r., II FSK 3097/12, CBOSA; J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, 3 wyd., Warszawa 2015, s. 77). Reasumując, pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 stycznia 2016 r., I OSK 2341/15, CBOSA). IV.3.3. Analiza akt administracyjnych sprawy wskazuje, że GGK od chwili otrzymania odwołania w dniu [...] listopada 2015 r. nie podejmował jakichkolwiek czynności dowodowych aż do [...] kwietnia 2016 r., kiedy to zwrócił się do Sądu Rejonowego w [...] o przesłanie odpisu postanowienia tego Sądu wydanego w sprawie I Co 1295/14. Główny Geodeta Kraju zawiadamiał strony o kolejnych terminach rozpoznania sprawy oraz podawał przyczyny zwłoki, ale podejmowanie tych czynności nie uchyla stanu przewlekłości postępowania. Również nie znajduje usprawiedliwiania zwrócenie się przez GGK dopiero w dniu [...] czerwca 2017 r. do WSA w Łodzi w sprawie doręczenia skarżącemu wskazanych tam wyroków oraz jego obecności podczas ogłaszania tych orzeczeń. Sąd nie znajduje podstaw do zakwestionowania twierdzenia GGK, że przyczyną zwłoki były skomplikowany charakter sprawy oraz ilość spraw, które wpłynęły wcześniej do tego organu. Podzielić należy jednak pogląd, że ewentualne braki kadrowe w urzędzie obsługującym organ są przyczynami pozostającymi wewnątrz aparatu administracyjnego jako całości (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 stycznia 2014 r., II OSK 2338/13, CBOSA). Przyczyny te natomiast mogą mieć znaczenie w aspekcie ewentualnej możliwości przypisania winy konkretnemu pracownikowi organu, jednakże zagadnienie to nie ma znaczenia w niniejszej sprawie. Należy podkreślić, że stwierdzenie przewlekłości, podobnie jaki i ocena, czy miała ona charakter rażący, są kategoriami obiektywnymi, niezależnymi od ewentualnej winy poszczególnych funkcjonariuszy publicznych. Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że skarżący trafnie zarzucił Głównemu Geodecie Kraju dopuszczenie się przewlekłości w rozpoznaniu odwołania od decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] z [...] sierpnia 2015 r. Dlatego też, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., orzeczono jak w punkcie 1 sentencji wyroku. IV.3.4. Sąd równocześnie uznał, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez GGK nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Dlatego też Sąd orzekł jak w punkcie 2 sentencji wyroku (na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a.). Ustawodawca nie zdefiniował, kiedy taka sytuacja ma miejsce. Sąd podziela pogląd, że prawo takiego zakwalifikowania bezczynności lub przewlekłości zostało pozostawione uznaniu sądu orzekającego. Uznanie to cechuje brak sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy, opiera się ono na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego. Ogólnie rzecz ujmując, taka kwalifikacja będzie zasadna, gdy stan bezczynności lub przewlekłości jest oczywisty i nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. Na tę ocenę rzutuje z kolei m. in. zbyt długi okres prowadzenia sprawy, niemający uzasadnienia ani w stopniu jej skomplikowania, ani w konieczności prowadzenia szerokiego postępowania dowodowego (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 stycznia 2016 r. sygn. akt I OSK 2234/15, CBOSA i cyt. tam orzecznictwo). W niniejszej sprawie należy przede wszystkim zwrócić uwagę na skomplikowany charakter sprawy. Wynika on w szczególności z nadzwyczajnego trybu, w jakim przedmiotowe postępowanie było prowadzone, w tym z szerokiego zakresu zarzutów formułowanych przez skarżącego w tym postępowaniu. Należy również zwrócić uwagę na znaczną ilość dziełek ewidencyjnych, których dotyczyła decyzja wydana w postepowaniu zwyczajnym. Dodatkowo, GGK zobowiązany był przeprowadzić dodatkowe postępowanie wyjaśniające, m. in. w związku ze zgłoszonymi przez aktualnych właścicieli części działek wnioskami o umorzenie postępowania. Sąd uwzględnił również okoliczność, że organ wydał decyzję niezwłocznie po otrzymaniu wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. IV.4. Skarżący ani jego profesjonalny pełnomocnik nie zgłosili żądań co do wydania rozstrzygnięcia w kwestiach, które mogą być fakultatywnie przedmiotem rozstrzygnięcia w sprawach dotyczących bezczynności lub przewlekłego postępowania, a Sąd z urzędu nie dostrzegł potrzeby stosowania w niniejszej sprawie tych nieobligatoryjnych instrumentów prawnych. IV.5. Sąd nie rozstrzygał w wyroku o wynagrodzeniu pełnomocnika ustanowionego dla skarżącego w ramach prawa pomocy. Postanowienie w tej kwestii może być wydane na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 250 p.p.s.a. po złożeniu przez pełnomocnika stosownego oświadczenia (por. np. wyrok NSA z 4 maja 2016 r., I OSK 3285/14, CBOSA). IV.6. Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.