IV SAB/Wa 346/16

Dnia 25 października 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Rząsa (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Anna Falkiewicz – Kluj Sędzia WSA Anita Wielopolska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 października 2016 roku w trybie uproszczonym sprawy ze skargi I. S. na bezczynność Ministra Infrastruktury i Budownictwa w przedmiocie rozpatrzenia odwołania 1. umarza postępowanie sądowe w przedmiocie zobowiązania Ministra Infrastruktury i Budownictwa do rozpatrzenia odwołania [...] S.A. z siedzibą w [...] od decyzji Wojewody [...] z dnia [...].12.2015r. nr [...] stwierdzającej nieważność decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...].11.1978r. nr [...]; 2. stwierdza, że Minister Infrastruktury i Budownictwa dopuścił się bezczynności w zakresie rozpatrzenia odwołania, o którym mowa w punkcie 1 wyroku; 3. stwierdza, że bezczynność Ministra Infrastruktury i Budownictwa, o której mowa w pkt 2 wyroku, nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. zasądza od Ministra Infrastruktury i Budownictwa na rzecz skarżącego I. S. kwotę 580 zł (pięćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest bezczynność Ministra Infrastruktury i Budownictwa (dalej również: "organ" lub "Minister") w sprawie rozpoznania odwołania [...] S.A. z siedzibą w [...] od decyzji Wojewody [...] z [...] grudnia 2015 r., nr [...] stwierdzającej nieważność decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] listopada 1978 r., nr [...], orzekającej o wywłaszczeniu za odszkodowaniem części nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], ozn. jako działka nr [...] o pow. 17.388 m² oraz działka nr [...] o pow. 3.012 m² zapisanej w księdze wieczystej Państwowego Biura Notarialnego w [...] nr [...] stanowiącej współwłasność O. S. i H. S. II. Stan sprawy przedstawia się następująco. II.1. Pismem z 24 września 2007 r., sprecyzowanym pismem z 15 września 2011 r., I. S. (dalej również: "skarżąca" lub "wnioskodawczyni") złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności w/w decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] listopada 1978 r., nr [...] w zakresie ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. II.2. Decyzją z [...] lipca 2012 r., nr [...], Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności w/w decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] listopada 1978 r. II.3. Decyzją z [...] marca 2013 r., nr [...], Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej uchylił decyzję Wojewody [...] przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. II.4. Pismem z 13 listopada 2013 r., nr [...], Wojewoda [...] zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności wskazanej wyżej decyzji Prezydenta Miasta [...] w części dotyczącej wywłaszczenia. II.5. Decyzją z [...] lutego 2014 r., nr [...], Wojewoda [...] stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta [...]z [...] listopada 1978 r. II.6. Decyzją z [...] października 2014 r., nr [...] Minister Infrastruktury i Rozwoju uchylił w/w decyzję Wojewody [...] z [...] lutego 2014 r., nr [...] wskazując na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego w sprawie. Wyrokiem z 18 marca 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 67/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę I. S., A. S., A. S. i A. C. na w/w decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju. II.7. Decyzją z [...] grudnia 2015 r., nr [...], Wojewoda [...] stwierdził w całości nieważność decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] listopada 1978 r. II.8. Pismem z 17 stycznia 2016 r. odwołanie od powyższej decyzji wniosły [...] S.A. Minister otrzymał to odwołanie w dniu 5 lutego 2016 r. (k. 8 tomu 2/5 akt administracyjnych). II.9. Minister w dniu 22 marca 2016 r. wystąpił do Wojewody [...] z prośbą o nadesłanie zwrotnego potwierdzenia odbioru decyzji przez wnoszącego odwołanie. Wojewody [...] otrzymał odpowiedź Poczty Polskiej na reklamację w dniu 26 kwietnia 2016 r. wraz z duplikatem zwrotnego potwierdzenia odbioru. Odpowiedź Wojewody na wezwanie z dnia 22 marca 2016 r. została doręczona Ministrowi w dniu 15 czerwca 2016 r. II.10. Pismem z 4 maja 2016 r. (nadanym na poczcie w dniu 17 maja 2016 r.) skarżąca wezwała Ministra do załatwienia sprawy w terminie. Minister nie udzielił odpowiedzi na to wezwanie, nie poinformował również stron o przyczynie niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 § 3 k.p.a. II.11. Decyzją z [...] września 2016 r. Minister uchylił decyzję Wojewody [...] z [...] grudnia 2015 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu tej decyzji Minister wskazał na naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. III.1 W skardze na bezczynność Ministra nadanej na poczcie w dniu 16 sierpnia 2016 r. I. S. reprezentowana przez radcę prawnego wniosła o nakazanie Ministrowi wydania w terminie 30 dni decyzji w przedmiocie odwołania od decyzji Wojewody [...] z [...] grudnia 2016 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych. III.2 W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie. IV. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: IV.1. Skarga zasługuje na uwzględnienie. IV.2. W pierwszej kolejności, odnosząc się do akcentowanego w odpowiedzi na skargę faktu wydania przez Ministra w dniu [...] września 2016 r. decyzji, należy stwierdzić, że nie jest to okoliczność uzasadniająca oddalenie skargi w całości lub umorzenie całego postępowania sądowego. Skarga podlegałaby natomiast oddaleniu w sytuacji, gdyby Minister załatwił sprawę przed wniesieniem skargi na bezczynność (por. np. wyrok WSA w Warszawie z 22 marca 2016 r., IV SAB/Wa 41/16 i cyt. tam orzecznictwo i piśmiennictwo). Wydanie przez Ministra decyzji przed rozpoznaniem skargi sprawia jednakże, iż bezprzedmiotowe stało się orzekanie o zobowiązaniu Ministra do wydania w określonym terminie rozstrzygnięcia. Dlatego też postępowanie w tej części podlegało umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (punkt 1 sentencji wyroku). IV.3.1. W następnej kolejności należy wskazać, że jedną z zasad ogólnych postępowania administracyjnego jest zasada szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.). Zasada ta jest równocześnie jedną z gwarancji realizacji zasady zaufania do działań organów administracji publicznej (art. 8 k.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji RP). Prawo do rozpoznania sprawy administracyjnej w rozsądnym terminie, jako element prawa do dobrej administracji, jest również jednym z praw podstawowych w porządku prawnym Unii Europejskiej (zob. art. 41 ust. 1 Karty Praw Podstawowych - Dz.U.UE.C.2007.303.1). Powołany przepis Karty odnosi się co prawda wprost do organów unijnych, ale w świetle orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego jest on również wiążący dla państw członkowskich jako zasada ogólna prawa unijnego (zob. np. wyrok NSA z 10 lutego 2016 r., II GSK 2294/14, CBOSA i cyt. tam orzecznictwo). Realizacji zasady szybkości postępowania służy m. in. określenie terminów załatwiania spraw przez organy administracji publicznej. Zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. W myśl art. 35 § 2 k.p.a., niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Z kolei w art. 35 § 3 k.p.a. przewidziano, że załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Natomiast zgodnie z art. 35 § 5 k.p.a., do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. W ocenie Sądu, nie każde przekroczenie przez organ wskazanych wyżej terminów załatwiania spraw oznacza per se, że organ pozostaje w stanie bezczynności lub prowadzi postępowanie w sposób przewlekły. Konieczne jest tutaj poddanie ocenie istotnych okoliczności konkretnej sprawy, w tym w szczególności stopnia jej skomplikowania (zarówno w aspekcie prawnym, jak i przede wszystkim faktycznym), a także postawy stron (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 maja 2011 r., I OSK 711/11, CBOSA oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 2 grudnia 2015 r., II SAB/Wa 700/15, CBOSA). Nawet jednak w sprawach o skomplikowanym charakterze organ winien działać wnikliwie i szybko (art. 12 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7, 8 i 77 § 1 k.p.a.). IV.3.2. Sąd podziela zaprezentowany w odpowiedzi na skargę pogląd, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmie żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności. IV.3.3. Analiza akt administracyjnych sprawy wskazuje, że Minister od chwili otrzymania odwołania od decyzji Wojewody [...] (5 lutego 2016 r.) pierwszą czynność w sprawie podjął dopiero 22 marca 2016 r. Przy czym była to czynność związana z kontrolą dopuszczalności odwołania (w aktach nie było zwrotnego potwierdzenia odbioru zaskarżonej decyzji przez odwołującego się), która winna być podjęta niezwłocznie po otrzymaniu odwołania wraz z aktami sprawy. Następnie, po wyjaśnieniu kwestii dopuszczalności odwołania, Minister nie wydawał decyzji w sprawie przez okres prawie 3 miesięcy. Analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że tym okresie Minister nie podejmował jakichkolwiek czynności dowodowych, a przyczyną wydania decyzji z [...] września 2016 r. były wyłącznie kwestie procesowe. Minister nie zawiadamiał również stron o przyczynach uchybienia terminu do załatwienia sprawy. Tym samym zasadne jest przyjęcie, że Minister dopuścił się bezczynności. Przypomnieć raz jeszcze wypada, że ustawodawca zobowiązał organ odwoławczy do wydania decyzji w terminie miesiąca (art. 35 § 3 k.p.a.). Okolicznościami, które mogłyby doprowadzić do oddalenia skargi nie są w szczególności podnoszone w odpowiedzi na skargę braki kadrowe w Ministerstwie. Są to przyczyny pozostające wewnątrz aparatu administracyjnego jako całości (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 stycznia 2014 r., II OSK 2338/13, CBOSA). Przyczyny te natomiast mogą mieć znaczenie w aspekcie możliwości przypisania winy konkretnemu pracownikowi organu, jednakże zagadnienie to nie ma znaczenia w niniejszej sprawie. Należy podkreślić, że stwierdzenie bezczynności, podobnie jaki i ocena, czy miała ona charakter rażący, są kategoriami obiektywnymi, niezależnymi od ewentualnej winy poszczególnych funkcjonariuszy publicznych. Bezzasadne jest również odwołanie się przez Ministra do zasady rozpoznawania spraw według kolejności wpływu oraz zasady równości (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP). Przede wszystkim należy podzielić pogląd, że nie można zasady równości odnosić do bezprawności zachowania. Argumentacja Ministra prowadzi do wniosku, że w przypadku dużej ilości spraw, aby nie naruszać zasady równości, żadna sprawa nie może być rozpatrzona w terminie. Zdaniem Sądu, z zasady równości należy raczej wyprowadzić wniosek, że przede wszystkim należy podjąć kroki do zniesienia bezprawności w postaci bezczynności i przewlekłości w prowadzonych postępowań, aby zgodnie z zasadą równości, każdy mógł oczekiwać na załatwienie swojej sprawy w terminie (por. np. wyrok WSA w Warszawie z 26 kwietnia 2016 r., I SAB/Wa 5/16). Reasumując, uzasadnione jest wydanie przez Sąd rozstrzygnięcia jak w punkcie 2 sentencji wyroku. Zgodnie bowiem z art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. IV.3.4. W ocenie Sądu, bezczynność Ministra nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, dlatego też Sąd orzekł jak w punkcie 3 sentencji wyroku (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Ustawodawca nie zdefiniował, kiedy taka sytuacja ma miejsce. Sąd podziela pogląd, że prawo takiego zakwalifikowania bezczynności lub przewlekłości zostało pozostawione uznaniu sądu orzekającego. Uznanie to cechuje brak sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy, opiera się ono na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego. Ogólnie rzecz ujmując, taka kwalifikacja będzie zasadna, gdy stan bezczynności lub przewlekłości jest oczywisty i nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. Na tę ocenę rzutuje z kolei m. in. zbyt długi okres prowadzenia sprawy, niemający uzasadnienia ani w stopniu jej skomplikowania, ani w konieczności prowadzenia szerokiego postępowania dowodowego (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 stycznia 2016 r. sygn. akt I OSK 2234/15, CBOSA i cyt. tam orzecznictwo). Zdaniem Sądu, taka sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie. W szczególności Minister istotnie był zobowiązany w pierwszej kolejności do zbadania dopuszczalności odwołania. Sąd miał również na uwadze przy ocenie kwestii kwalifikowanego charakteru bezczynności to, że przedmiotowa sprawa administracyjna jest skomplikowana pod względem faktycznym i prawnym. Istotne jest również załatwienie przez Ministra sprawy przed wydaniem wyroku w niniejszej sprawie. IV.5. Radca prawny repezentujący skarżącą nie domagał się nałożenia na Ministra grzywny ani przyznania skarżącej sumy pieniężnej, a Sąd z urzędu nie dostrzegł potrzeby stosowania w niniejszej sprawie tych środków prawnych. IV.6. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na koszty te składa się wpis od skargi w kwocie 100 zł, wynagrodzenie pełnomocnika w kwocie 480 zł. IV.7. Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.