IV SAB/Wa 347/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Borkowska po rozpoznaniu w dniu 12.12. 2017 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi T. K. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta [...] w przedmiocie wprowadzenia zmian w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego postanawia: odrzucić skargę. Pismem z dnia 4 października 2017 r. T. K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta [...], polegające na uchylaniu się od rozpatrzenia wniosków związanych ze zlikwidowaniem ulicy [...] w jej dwóch kolejnych lokalizacjach, po stronie północnej i południowej nieruchomości, na której został wybudowany w 1960 r., na podstawie zatwierdzonego projektu, budynek mieszkalny [...] (dawny nr [...]). Wniesienie skargi zostało poprzedzone przez skarżącą skierowaniem do organu wezwania do usunięcia naruszenia prawa z dnia 7 lipca 2017 r., w którym domagała się udzielenia odpowiedzi na przedstawione w piśmie z dnia 16 maja 2011 r. propozycje załatwienia sprawy. W odpowiedzi na skargę Prezydent [...] wniósł o odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Mając na uwadze przedmiot niniejszej sprawy, wskazać należy, że normy kształtujące podstawy systemu sądownictwa zawarte w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. zakładają określenie właściwości sądów administracyjnych przez ustawodawcę w sposób pozytywny. Zgodnie z art. 175 ust. 1 ustawy zasadniczej, wymiar sprawiedliwości w Rzeczypospolitej Polskiej sprawują Sąd Najwyższy, sądy powszechne, sądy administracyjne. Ustrój i właściwość sądów oraz postępowanie przed nimi określają ustawy (art. 176 ust. 2). Sądy powszechne sprawują wymiar sprawiedliwości we wszystkich sprawach z wyjątkiem spraw ustawowo zastrzeżonych dla właściwości innych sądów (art. 177). Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta obejmuje również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej (art. 184). Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Z kolei art. 3 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), dalej p.p.s.a., stanowi, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, 868, 996 i 1579), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. W myśl art. 3 § 3 p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Z przytoczonych wyżej przepisów wynika, że zakres właściwości rzeczowej sądów administracyjnych wyznacza katalog skarg na określone w art. 3 § 2 p.p.s.a. działania organów administracji publicznej, ich bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, ale tylko w przypadkach o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1 – 4a, a katalog ten rozszerzają wyłącznie przepisy ustaw szczególnych. Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania skargi sąd administracyjny bada w pierwszej kolejności jej dopuszczalność. Jednym z warunków dopuszczalności skargi jest pozostawanie sprawy, której ona dotyczy, w kognicji sądu administracyjnego. Stosownie bowiem do treści art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, skarga podlega odrzuceniu. W niniejszej sprawie, przedmiotem skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego jest przewlekłe prowadzenie postępowania w przedmiocie udzielenia odpowiedzi na pismo skarżącej z dnia 16 maja 2011 r., zawierające propozycje załatwienia sprawy dotyczącej zlikwidowania ulicy [...] w jej dwóch lokalizacjach. Zauważyć należy, że w treści wezwania do usunięcia naruszenia prawa skarżąca odniosła się do uchwały Rady Gminy W. z dnia [...] września 2002 r. Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu [...], nie podając przy tym, czy zamiarem strony było wywiedzenie skargi do sądu administracyjnego na ww. uchwałę, jak również na czym polegałoby ewentualne naruszenie interesu prawnego strony w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: u.p.z.p.). A zatem, pismo skarżącej z dnia 16 maja 2011 r. należy potraktować jako wniosek o zmianę obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu [...]. Wskazać trzeba, że cytowana ustawa z dnia 27 marca 2003 r. (u.p.z.p.) ustanawia zasadę fakultatywności planowania przestrzennego. Pierwszym elementem władztwa planistycznego jest uchwała o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w kompetencjach rady gminy mieści się również zmiana uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu. Nadto, w ustawie u.p.z.p. brak jest przepisu, który wskazywałby, w jakim terminie organ powinien przystąpić do sporządzania zmiany obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przede wszystkim jednak podkreślić należy, że z cytowanych na wstępie przepisów jednoznacznie wynika, że skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania nie obejmuje działań administracji publicznej opisanych w pkt 5, tj. stanowienia aktów prawa miejscowego. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w myśl art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1073) jest aktem prawa miejscowego, a zatem nie znajduje do niego zastosowania powołana wyżej regulacja. Niedopuszczalne jest więc wniesienie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania w przedmiocie wprowadzenia zmian w akcie prawa miejscowego, jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Analiza treści skargi prowadzi do wniosku, że przedmiot zaskarżenia nie jest objęty kognicją sądu administracyjnego i dlatego skarga podlega odrzuceniu. Zarzucana przewlekłość postępowania nie mieści się w kategorii aktów i czynności z zakresu administracji publicznej wskazanych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a., których zaniechanie podlega skardze na bezczynność organu (por. postanowienie i wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 kwietnia 2010 r., IV SA/Wa 2119/09, LEX nr 794960 oraz z dnia 12 kwietnia 2007 r., VII SAB/Wa 71/06, LEX nr 334271). Zakres skargi na przewlekłość postępowania wyznaczają postanowienia art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., w świetle których zaskarżenie tego rodzaju jest dopuszczalne tylko w zakresie, w jakim dopuszczalne jest zaskarżenie decyzji, postanowienia oraz innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lipca 2009 r., sygn. akt II GSK 1101/08, LEX nr 552736). Istota skargi wniesionej w niniejszej sprawie dotyczy żądania wdrożenia procedury związanej ze zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zagadnienia dotyczące procedury oraz obowiązku uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego uregulowane są w przepisach ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dalej u.p.z.p. Zgodnie z ww. ustawą, uchwalanie planu będącego aktem prawa miejscowego nie następuje w żadnej z form wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. Uchwalenie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego nie jest obowiązkowe, poza przypadkami, gdy wymagają tego przepisy odrębne (art. 14 ust. 7 u.p.z.p.). Inicjatywa podjęcia przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należy, stosownie do art. 14 ust. 1 i 4 u.p.z.p., do tej rady lub wójta (burmistrza, prezydenta miasta), zaś organem wyłącznie właściwym do podjęcia uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w której określa się granice obszaru objętego projektem planu, jest rada gminy. Skoro uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest obowiązkowe, to również nie ma podstaw do zastosowania art. 101a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2017 r., poz. 1875), który stanowi, że przepisy art. 101 stosuje się odpowiednio, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich. Regulacja zawarta w powołanym przepisie art. 101a ustawy o samorządzie gminnym będzie miała zastosowanie wówczas, gdy konkretna norma prawna będzie nakładała na organ gminy obowiązek podjęcia określonej uchwały z zakresu administracji publicznej. W świetle powyższych rozważań należy uznać, że niedopuszczalna jest skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ gminy w przedmiocie podjęcia uchwały o przystąpieniu do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w sytuacji gdy zgodnie z przepisami art. 14 ust. 1 i 7 u.p.z.p. sporządzanie takiego planu (jego zmiany) nie jest obowiązkowe. Inicjatywę zmiany planu miejscowego oraz ustalenie zakresu tej zmiany należy rozpatrywać w kategoriach władztwa planistycznego gminy (miasta). Ingerowanie w to władztwo, tak w zakresie dyscyplinowania organu do pojęcia określonych działań, jak i oceny ich treści (z wyjątkiem zgodności z prawem), nie jest objęte kognicją sądu administracyjnego. Uwzględnienie skargi na podstawie wymienionego przepisu art. 101a ustawy o samorządzie gminnym wymaga unormowania, z którego wynika obowiązek uchwałodawczy organów samorządu i równoczesnego wykazania związku przyczynowego między bezczynnością lub przewlekłością organów gminy w wykonywaniu tych czynności, a naruszeniem interesu prawnego czy uprawnienia strony. W związku z powyższym, niedopuszczalna będzie skarga w sytuacji, gdy organ ma jedynie możliwość, a nie obowiązek podjęcia stosownej uchwały. Zgodnie z art. 3 ust. 1 u.p.z.p., kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy należy do wykonywanych samodzielnie zadań własnych gminy. Stwierdzenie nieaktualności planu jest efektem samodzielnej oceny rady gminy (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 360/13, dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Skoro podjęcie uchwały w sprawie aktualności planu nie jest obowiązkowe, nie ma zastosowania art. 101a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 września 2010 r., sygn. akt II OSK 1745/10, dostępne na ww. stronie internetowej). Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Sąd odrzuca skargę postanowieniem, przy czym odrzucenie skargi może nastąpić na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 58 § 3 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji postanowienia