IV SAB/Wa 457/18

Dnia 15 stycznia 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Groński Sędziowie Sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.) Sędzia WSA Agnieszka Wójcik po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 stycznia 2019 roku w trybie uproszczonym sprawy ze skargi S. spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania I. zobowiązuje Prezydenta [...] do rozpoznania sprawy wszczętej z urzędu o ustalenie odszkodowania za nieruchomość położoną w [...], w Dzielnicy [...], oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna numer [...] o pow. [...] m2, z obrębu [...] w terminie miesiąca od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy; II. stwierdza, że Prezydent [...] dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. wymierza Prezydentowi [...] grzywnę w kwocie 3 000 (trzy tysiące) złotych; IV. oddala skargę w pozostałym zakresie. [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej: "skarżąca") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność i przewlekłość prowadzenia postępowania przez Prezydenta [...] w sprawie o ustalenie wysokości odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] w Dzielnicy [...], stanowiącą działkę ewidencyjną nr [...] o pow. 707 m² z obrębu [...], objętą decyzją Prezydenta [...] z [...] grudnia 2014 r. o udzieleniu zezwolenia na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie ulicy [...] wraz z oświetleniem i odwodnieniem ulicznym (po uprzednim wniesieniu ponaglenia do Wojewody [...]). Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 12 ust. 4b ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych i art. 36 ust. 2, art. 8, art. 12 § 1 K.p.a. przez niewydanie decyzji o ustaleniu odszkodowania za ww. nieruchomość w terminie określonym w art. 12 ust. 4b ww. ustawy, prowadzenie postępowania w sposób przewlekły, brak podejmowania czynności w sprawie i niewydanie decyzji mimo zgromadzenia całego materiału dowodowego wystarczającego do rozstrzygnięcia, kolejne przedłużanie terminów rozstrzygnięcia sprawy mimo braku podstaw takiego przedłużenia. Wniosła o: 1) zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie, nie dłuższym niż 14 dni, decyzji ustalającej odszkodowanie za ww. nieruchomość; 2) stwierdzenie, że Prezydent [...] dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania oraz bezczynność ta i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) przyznanie od Prezydenta [...] na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [(Dz.U. z 2018 r., poz. 1302) – dalej w skrócie: "P.p.s.a."], tj. pięciokrotności przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie przepisów odrębnych, a w przypadku nieuwzględnienia tego wniosku o wymierzenie organowi grzywny w wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. W motywach skargi skarżąca podniosła, że mocą decyzji Prezydenta [...] z [...] grudnia 2014 r. o udzieleniu zezwolenia na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie ulicy [...] wraz z oświetleniem i odwodnieniem ulicznym skarżącej zostało odjęte prawo własności nieruchomości położonej w [...] stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] o pow. 707 m² z obrębu [...]. Skarżąca wydała Miastu [...] przedmiotową nieruchomość, natomiast nie została dotychczas wydana decyzja ustalająca za nią odszkodowanie na rzecz skarżącej. Postępowanie w sprawie odszkodowania zostało wszczęte dopiero w czerwcu 2015 r. W zawiadomieniu o wszczęciu postępowania oraz terminie załatwienia sprawy organ powiadomił, że rozstrzygnięcie merytoryczne w przedmiotowej sprawie nastąpi nie później niż do 31 sierpnia 2015 r. Niemniej rozstrzygnięcie nie zostało wydane do dnia dzisiejszego. Spółka wielokrotnie zabiegała o efektywniejsze prowadzenie postępowania oraz doprowadzenie do rozpoznania sprawy w rozsądnym terminie. Pismem z 16 listopada 2016 r. wniosła zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie i przewlekłe prowadzenie postępowania do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]. 29 listopada 2016 r. do Urzędu [...] wpłynęło pismo Samorządowego Kolegium Odwoławczego wzywające organ I instancji do dostarczenia akt postępowania wraz ze stanowiskiem organu. Akta te zostały do SKO przesłane za pismem z 31 października 2017 r, a zatem prawie rok później. SKO postanowieniem z [...] listopada 2017 r. uznało się jednak za niewłaściwie w tej sprawie uznając, że organem właściwym jest Wojewoda [...] i odmówiło wyznaczenia terminu załatwienia sprawy (zamiast przekazania sprawy organowi właściwemu zgodnie art. 65 § 1 K.p.a.). Następnie skarżąca wniosła ponaglenie do Wojewody [...], na skutek którego Wojewoda postanowieniem z [...] stycznia 2018 r. wniesione ponaglenie uznał za uzasadnione, wyznaczył Prezydentowi [...] termin na podjęcie stosownego rozstrzygnięcia wynoszący 3 miesiące od daty doręczenia postanowienia i stwierdził, że niezałatwienie sprawy w terminie nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Od chwili doręczenia organowi powyższego postanowienia upłynęło prawie osiem miesięcy. Decyzja nadal nie została wydana mimo, że od kilku miesięcy organ dysponuje kompletnym i wystarczającym materiałem dowodowym do rozstrzygnięcia sprawy. Pismem z 3 kwietnia 2018 r. organ zawiadomił o zebraniu zgromadzonego materiału dowodowego i prawie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów. Pełnomocnik skarżącego niezwłocznie zapoznał się z aktami i złożył pismo z 25 kwietnia 2018 r., w którym wnosił o pozyskanie informacji koniecznych do ustalenia spełnienia się przesłanki uprawniającej do zwiększenia odszkodowania o 5% wartości nieruchomości na podstawie art. 18 ust. 1e ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji. Organ powyższe pismo potraktował ja pretekst do przedłużenia postępowania, co uczynił pismem z 30 maja 2018 r. mimo, że do tej daty mógł uzyskać niezbędne informacje i dokumenty. Powinien zwrócić się o nie znacznie wcześniej w ramach swego obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego (art. 7 K.p.a.). Niezależnie od powyższego, przedłużenie postępowania aż do 31 sierpnia 2018 r. nie było uzasadnione, gdyż już co najmniej w czerwcu 2018 r. organ dysponował brakującą dokumentacją i informacjami, wystarczającymi do rozstrzygnięcia sprawy. Mimo to decyzja nie została wydana ani w czerwcu ani w terminie do 31 sierpnia 2018 r., który organ sam sobie wyznaczył w piśmie z 30 maja 2018 r. W okresie tym nie były podejmowane żadne nowe czynności. Pismem z 31 sierpnia 2018 r. organ zawiadomił, że nie było możliwe rozpatrzenie sprawy w terminie określonym w zawiadomieniu z 30 maja 2018 r. ze względu na konieczność przygotowania projektu rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie oraz kontrasygnatę środków na wypłatę ustalonego odszkodowania i w związku z tym rozstrzygnięcie nastąpi do 31 października 2018 r. Według skarżącej powyższe przedłużenie terminu było bezzasadne i sprzeczne z prawem, albowiem w zgodnie z art. 12 ust. 4b ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych decyzję ustalającą wysokość odszkodowania wydaje się w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Powyższy 30 dniowy termin został już wielokrotnie w niniejszej sprawie przekroczony. Nie usprawiedliwia tego przekroczenia ani konieczność powołania rzeczoznawcy majątkowego ani ilość uczestników postępowania. Sposób prowadzenia postępowania jest rażąco sprzeczny zarówno z art. 12 ust. 4b ww. ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, który określa maksymalny termin załatwienia sprawy, jak również zasadą zaufania do organów administruj zawartą art. 8 K.p.a. i zasadą szybkości postępowania zawartą w art. 12 § 1 K.p.a. Przez kilka lat organ zajmował się sprawą pozornie, dokonując czynności nieprowadzących do rozstrzygnięcia i tłumacząc przewlekłość problemami organizacyjnymi. Jednocześnie nie podjął żadnych działań w celu rozwiązania tych problemów nawet w momencie, gdy strona w 2016 r. wniosła zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie i przewlekłość postępowania. Ze strony organu I instancji nie zostały, mimo wiedzy o tym zażaleniu, wdrożone żadne rozwiązania w celu usprawnienia organizacyjnego prowadzonego postępowania. Dopiero postanowienie Wojewody [...] z [...] stycznia 2018 r. rozstrzygające ponaglenie strony spowodowało podjęcie konkretnych działań w celu załatwienia sprawy, jednak nie zakończyły się one decyzją, a organ ponownie popadł w przewlekłość tłumacząc to odejściem z pracy urzędnika prowadzącego sprawę. Jednocześnie nie został do sprawy przydzielony inny urzędnik mimo wniosków o to ze strony skarżącego, w tym wyrażonej za pośrednictwem pełnomocnika zarówno wobec Kierownika Działu Odszkodowań za Nowe Inwestycje Drogowe w Wydziale Wywłaszczeń i odszkodowań w Biurze Miasta i Skarbu Państwa jak i Naczelnika tego Biura. W związku z tym od czerwca 2018 r. w przedmiotowej sprawie nic się nie dzieje, nikt sprawą się nie zajmuje i organ nie zmierza do jej rozstrzygnięcia. Nie można uznać za uzasadniony powód przedłużenia terminu jej załatwienia konieczności przygotowania projektu rozstrzygnięcia sprawy, gdyż taka potrzeba istnieje w każdej sprawie administracyjnej i okoliczność ta z natury swojej nie może powodować przedłużenia terminu do wydania decyzji. Sprawa niniejsza nie jest skomplikowana. Nie występuje w niej ani zawiłość prawna ani faktyczna. Został sporządzony operat szacunkowy i z niego wynikają kwoty należne z tytułu odszkodowania. Nie może być uznana również za podstawę przedłużenia postępowania konieczność kontrasygnaty środków na wypłatę ustalonego odszkodowania. Kontrasygnata nie jest przesłanką przyznania uprawnionemu odszkodowania i nie ma podstaw aby uzależniać od niej wydanie decyzji. W sprawie nie zaistniały podstawy do tak znaczącego przedłużenia postępowania, jakie miało miejsce i ma ono charakter zarówno bezczynności organu jak i przewlekłego prowadzenia postępowania. Prowadzenie przez trzy lata postępowania w sprawie, która powinna być rozstrzygnięta w terminie ustawowym 30 dni, bez żadnych racjonalnych przesłanek, nasuwa wątpliwość co do rzeczywistych intencji organu i nakazuje postawić tezę, że nie było celem organu doprowadzenie do orzeczenia o odszkodowaniu, lecz wyłącznie pozorne wypełnianie obowiązków ustawowych. W rzeczywistości organ zmierzał do osiągnięcia stanu jak największej zwłoki w wypłaceniu odszkodowania, tym samym odroczenia wydatku miasta [...]. Organ rozstrzygając o odszkodowaniu występuje bowiem we własnej sprawie i w jego interesie (tj. interesie [...]) jest odwleczenie wypłaty odszkodowania. Na taką intencję wskazuje choćby kolejne przesunięcie terminu załatwienia sprawy pismem z 31 sierpnia 2018 r., w którym organ wprost wskazuje na konieczność kontrasygnaty środków na wypłatę ustalonego odszkodowania. Jednym słowem organ uzależnia wydanie decyzji od takiej kontrasygnaty. W sprawie organ nie wykazał należytej staranności w zachowaniu terminu wypłacenia odszkodowania. Skarżąca powołała się na orzeczenia sądów administracyjnych, tj. wyrok NSA z 14 września 2011 r. (I OSK 787/11), wyrok WSA w Warszawie z 31 września 2006 r. (VII SAB/Wa 40/06), wyrok WSA w Szczecinie z 16 marca 2011 r. (II SAB/Sz 67/10), wyrok WSA w Warszawie z 17 kwietnia 2014 r. (I SAB/Wa 23/14), wyrok WSA w Białymstoku z 20 czerwca 2017 r. (II SAB/Bk 57/17), wyrok NSA z 22 września 2016 r. (I OSK 550/16), wyrok WSA w Łódź z 26 września 2014 r. (II SAB/Łd 101/14). W ocenie skarżącej słuszne jest wnioskowanie zawarte na wstępie skargi. Prezydent [...] – w odpowiedzi na skargę i w piśmie z 26 listopada 2018 r. – wyjaśnił, że decyzją z [...] grudnia 2014 r. Prezydent [...] udzielił zezwolenia na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie drogi publicznej: drogi gminnej ulicy [...] wraz z oświetleniem i odwodnieniem ulicznym, na terenie dzielnicy [...] [...], projektowanej m. in. na działce ewidencyjnej nr [...]. Decyzja ta [...] stycznia 2015 r. stała się ostateczna w administracyjnym toku instancji. Pismem z 24 kwietnia 2015 r. skierowano się do Biura Geodezji i Katastru [...] o wyjaśnienia, w jakich księgach wieczystych została uregulowana nieruchomość oznaczona jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...]. Biuro Geodezji i Katastru pismem z 25 maja 2015 r. poinformowało o błędnym odczytaniu kolejnych Zawiadomień Sądu Wieczysto-księgowego o dokonywanych aktualizacjach księgi wieczystej Nr [...]. W wyniku analizy stwierdzono, iż działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] uregulowana jest w księdze wieczystej KW Nr [...]. W związku z powyższym 3 czerwca 2015 r. zostało wszczęte z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. W celu ustalenia wysokości odszkodowania za przejętą nieruchomość, [...] sierpnia 2015 r. został wykonany przez powołanego przez organ rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy, w którym określono wartość rynkową prawa własności przedmiotowej nieruchomości. Z Sądu Rejonowego dla [...] [...] Wydział Ksiąg Wieczystych uzyskano akty notarialne: oświadczenia o ustanowieniu służebności i prawa użytkowania, zgromadzono odpisy ksiąg wieczystych lokalowych. Pismem z 16 listopada 2016 r. skarżąca, reprezentowana przez pełnomocników będących adwokatami, wniosła zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie i na przewlekłe prowadzenie postępowania do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Akta przedmiotowej sprawy wraz z wyjaśnieniem zostały przekazane do Samorządowego Kolegium Odwoławczego przy piśmie z 31 października 2017 r. Następnie postanowieniem z [...] listopada 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło wyznaczenia terminu załatwienia sprawy jako, że organem właściwym w przedmiotowej sprawie jest wojewoda. Ponaglenie dotyczące niezałatwienia sprawy w terminie oraz przewlekłość postępowania zostało przekazane do Wojewody [...] wraz z aktami sprawy przy piśmie z 12 grudnia 2017 r. Postanowieniem z [...] stycznia 2018 r. Wojewoda [...] uznał ponaglenie za uzasadnione i wyznaczył Prezydentowi [...] termin na podjęcie stosownego rozstrzygnięcia wynoszący 3 miesiące od daty doręczenia niniejszego postanowienia i stwierdził, że niezałatwienie niniejszej sprawy w terminie nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W celu ustalenia wysokości odszkodowania za przejętą nieruchomość, 1 lutego 2018 r. został wykonany przez powołanego przez organ rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy, w którym określono wartość rynkową prawa własności przedmiotowej nieruchomości. Pismem z 3 kwietnia 2018 r. umożliwiono stronom wypowiedzenie się co do zebranych materiałów i dowodów oraz zgłoszonych żądań. Strony skorzystały z przysługującego im prawa i pismem z 18 kwietnia 2018 r. wniosły o przedłużenie terminu do zapoznania się z aktami, następnie pismem z 25 kwietnia 2018 r. pełnomocnicy skarżącej podnieśli, że nie kwestionują operatu szacunkowego i wnoszą o przyznanie spółce odszkodowania za nieruchomość zgodnie z tym operatem powiększonego o 5% wartości nieruchomości. Mając na uwadze fakt, iż organ zobowiązany jest uwzględnić kwestię przyznania bądź odmowy przyznania kwoty powiększenia o 5 % z tytułu wydania nieruchomości w terminie 30 dni od dnia doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji z rygorem natychmiastowej wykonalności, a zatem zobligowany jest do zgromadzenia odpowiedniego materiału dowodowego pozwalającego na konkretne rozstrzygnięcie, organ zwrócił się do Burmistrza Dzielnicy [...] [...] z prośbą o wskazanie dat doręczenia poprzednim właścicielom przejętych nieruchomości zawiadomień o wydaniu przez Prezydenta [...] decyzji z [...] grudnia 2014 r. oraz o przesłanie uwierzytelnionych kopii dokumentów potwierdzających fakt doręczenia takiego zawiadomienia (zwrotne potwierdzenie odbioru), następnie pismem z 7 maja 2018 r. zwrócił się o wyjaśnienie kiedy i w jakich okolicznościach nastąpiło faktyczne objęcie nieruchomości. Pismem z 12 września 2018 r. zwrócono się do skarżącej oraz do Burmistrza Dzielnicy [...] o udzielenie informacji czy strony postępowania poniosły koszty wybudowania drogi o nawierzchni asfaltowej oraz chodnika utwardzonego kostką betonową, stanowiące naniesienia ww. nieruchomości. Ponadto o wskazanie czy w związku z budową drogi nie otrzymali zwrotu kosztów poniesionych na infrastrukturę. Ta informacja jest niezbędna w celu prawidłowego ustalenia wysokości odszkodowania za przejętą nieruchomość pod budowę drogi ulicy [...]. Pismem z 21 września 2018 r. Zastępca Burmistrza Dzielnicy [...] przekazał fragment projektu dokumentacji powykonawczej informując jednocześnie, iż Dzielnica wykonała niewielki odcinek chodnika, regulację łuków wjazdu i organizację ruchu na działce [...]. Pismem z 24 września 2018 r. skarżąca poinformowała, iż poniosła koszty wybudowania drogi asfaltowej oraz chodnika utwardzonego kostką na działce [...] oraz nie otrzymała zwrotu kosztów poniesionych na infrastrukturę. W związku z otrzymanymi sprzecznymi odpowiedziami na pismo z 12 września 2018 r. w celu ustalenia faktu, kto poniósł koszty wybudowania drogi o nawierzchni asfaltowej oraz chodnika utwardzonego kostką betonową pismem z 1 października 2018 r. Organ zwrócił się do Burmistrza Dzielnicy [...] z prośbą o wskazanie, na jaki dzień Dzielnica wykonała niewielki odcinek chodnika i regulację łuków wjazdu oraz o uzupełnienie przekazanego przy piśmie z 21 września 2018 r. załącznika o legendę. Pismem z 1 października 2018 r. organ zwrócił się do rzeczoznawcy majątkowego z prośbą o szczegółowe wyjaśnienie, na jakiej podstawie została obliczona powierzchnia naniesień budowlanych - chodnik z kostki betonowej oraz droga asfaltowa. Zaś pismem z 10 października 2018 r. zwrócił się o ponowne obliczenie powierzchni naniesień budowlanych znajdujących się na przedmiotowej nieruchomości i prośbę tę ponowił pismem z 14 listopada 2018 r. Mając na uwadze wyżej przedstawione okoliczności organ poinformował, że przedmiotowe postępowanie jest na etapie końcowym i po otrzymaniu odpowiedzi na pismo z 10 października 2018 r. zostanie wydane merytoryczne rozstrzygnięcie w sprawie. Mając na względzie przywołane wyżej okoliczności nie ma - zdaniem organu - podstaw do uznania za uzasadniony zarzut braku podejmowania działań bezpośrednio zmierzających do wydania rozstrzygnięcia w sprawie ustalenia i wypłacenia odszkodowania, a co za tym idzie brak jest podstaw do uznania bezczynności Prezydenta m. st. Warszawy, a tym samym do przyznania od organu na rzecz skarżącej określonej w skardze sumy pieniężnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Sądy administracyjne – na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [(Dz. U. z 2018 r., poz. 1302) – dalej w skrócie: "P.p.s.a."] - kontrolują działalność administracji publicznej, orzekając w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Dotyczy to spraw, które mogą być zakończone m. in. decyzją administracyjną (art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a.). Jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania to sprawa - w myśl art. 119 pkt 4 P.p.s.a. - może być rozpoznana w trybie uproszczonym. Przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu – zgodnie z uznaniem Sądu – była bezczynność Prezydenta [...] w rozpoznaniu z urzędu sprawy ustalenia i wypłaty odszkodowania na rzecz skarżącej. Sąd uwzględniając skargę na bezczynność – stosownie do art. 149 § 1 P.p.s.a.: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie, w myśl art. 149 § 1a P.p.s.a., sąd stwierdza, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 P.p.s.a.). Jedną z zasad ogólnych postępowania administracyjnego jest zasada szybkości postępowania (art. 12 K.p.a.). Zasada ta jest równocześnie jedną z gwarancji realizacji zasady zaufania do działań organów administracji publicznej (art. 8 K.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Prawo do rozpoznania sprawy administracyjnej w rozsądnym terminie, jako element prawa do dobrej administracji, jest również jednym z praw podstawowych w porządku prawnym Unii Europejskiej (zob. art. 41 ust. 1 Karty Praw Podstawowych - Dz.U.UE.C.2007.303.1). Powołany przepis Karty odnosi się co prawda wprost do organów unijnych, ale w świetle orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego jest on również wiążący dla państw członkowskich jako zasada ogólna prawa unijnego (zob. np. wyrok NSA z 10 lutego 2016r., II GSK 2294/14, CBOSA i cyt. tam orzecznictwo). Realizacji zasady szybkości postępowania służy m. in. określenie terminów załatwiania spraw przez organy administracji publicznej. Zgodnie z art. 35 § 1 K.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. W myśl art. 35 § 2 K.p.a. niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Z kolei w art. 35 § 3 K.p.a. przewidziano, że załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Natomiast zgodnie z art. 35 § 5 K.p.a., do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. W ocenie Sądu, nie każde przekroczenie przez organ wskazanych wyżej terminów załatwiania spraw oznacza, że organ pozostaje w stanie bezczynności. Konieczne jest tutaj poddanie ocenie istotnych okoliczności konkretnej sprawy, w tym w szczególności stopnia jej skomplikowania (zarówno w aspekcie prawnym, jak i przede wszystkim faktycznym), zaniechań lub wadliwości działań podejmowanych przez organ, a także postawy stron (zob. np. wyroki NSA z 13 maja 2011 r., I OSK 711/11 oraz z 24 lipca 2018 r. – CBOSA). Nawet jednak w sprawach o skomplikowanym charakterze organ winien działać wnikliwie i szybko (art. 12 § 1 K.p.a. w zw. z art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 K.p.a.). Ponadto, zgodnie z art. 36 § 1 i § 2 K.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia i ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. Bezczynność to sytuacja, w której organ nie załatwił sprawy w terminie określonym w Kodeksie postępowania administracyjnego, ani w nowym terminie wyznaczonym przez organ. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmie żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu (T. Woś, H. Knysiak - Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005 r., str. 86). Z akt sprawy i przedstawionego stanu sprawy wynika, że postępowanie odszkodowawcze zostało wszczęte 3 czerwca 2015 r. z urzędu i ani do dnia wniesienia skargi (tj. do 18 września 2018 r.), ani do dnia orzekania przez Sąd (tj. do 15 stycznia 2019 r.), nie zostało zakończone wydaniem decyzji w pierwszej instancji. Oznacza to, że organ rozpoznaje przedmiotową sprawę już ponad trzy i pół roku. I chociaż w tym okresie dokonał szeregu czynności, to co najmniej trzykrotnie pozostawał w zwłoce kilkumiesięcznej i w efekcie nie doprowadził do zakończenia postępowania. Brak podejmowania jakichkolwiek czynności zmierzających do rozpatrzenia wniosku w trakcie czasookresu postępowania przykładowo przypadał na okresy: od 3 czerwca 2015 r. do 10 sierpnia 2015 r., a dalej do 31 października 2017 r., od 1 lutego 2018 r. do 3 kwietnia 2018 r., od 7 maja 2018 r. do 12 września 2018 r., od 10 października 2018 r. do 15 stycznia 2019 r. Również organ przekraczał nowo wyznaczane terminy rozpoznania sprawy, określane w kolejno wydawanych zawiadomieniach w trybie art. 36 § 1 K.p.a. Wszystko to oznacza, że Prezydent dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu sprawy o ustalenie i przyznanie (wypłatę) odszkodowania na rzecz skarżącej z tytułu przejęcia z mocy prawa nieruchomości opisanej w stanie sprawy – art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. (punkt II wyroku). Musiało to skutkować zobowiązaniem Prezydenta – w trybie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. - do załatwienia sprawy zainicjowanej z urzędu - w terminie miesiąca od dnia zwrotu akt organowi wraz z odpisem prawomocnego wyroku (punkt I wyroku). Termin ten jest wystarczający do załatwienia sprawy, a ponadto odpowiada terminowi określonemu w art. 35 § 3 K.p.a., przewidzianemu na rozpoznanie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego. W ocenie Sądu, stwierdzona bezczynność Prezydenta w rozpatrzeniu sprawy w postępowaniu administracyjnym trwającym ponad trzy i pół roku, niewątpliwie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). Ustawodawca nie zdefiniował, kiedy taka sytuacja ma miejsce. Sąd podziela pogląd, że prawo takiego zakwalifikowania bezczynności zostało pozostawione uznaniu sądu orzekającego. Uznanie to cechuje brak sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy, opiera się ono na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego. Zakwalifikowanie bezczynności organu jako działania "z rażącym naruszeniem prawa" będzie zasadne, gdy stan bezczynności jest oczywisty i nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. Na tę ocenę rzutuje z kolei m. in. zbyt długi okres prowadzenia sprawy, niemający uzasadnienia ani w stopniu jej skomplikowania, ani w konieczności prowadzenia szerokiego postępowania dowodowego (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 stycznia 2016 r., I OSK 2234/15, publ. CBOSA i cyt. tam orzecznictwo). Skoro organ właściwy do rozpoznania sprawy pozostawał bierny przez wyżej wykazane okresy, pozostaje i bierny obecnie, to oznacza, że bezczynność organu miała cechy rażącego naruszenia prawa (punkt II wyroku). Powyższe z kolei przełożyło się na wysokość wymierzonej organowi grzywny w kwocie 3 000 złotych w punkcie III wyroku (art. 149 § 2 P.p.s.a.) i nieuwzględnienie, jako alternatywnego sformułowanego, wniosku skarżącej o przyznanie od organu sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. w punkcie IV wyroku (art. 149 § 2 P.p.s.a.). W tym stanie rzeczy Sąd - na mocy art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3, § 1a i § 2 oraz art. 151 w zw. z art. 119 pkt 4 P.p.s.a. – orzekł jak w sentencji wyroku.