IV SAB/Wa 46/19

Dnia 9 maja 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Joanna Borkowska Sędzia WSA Kaja Angerman po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 maja 2019 roku w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J.J. i S.J. na bezczynność Ministra Inwestycji i Rozwoju w przedmiocie rozpatrzenia odwołania I. umarza postępowanie sądowe w przedmiocie zobowiązania Ministra Inwestycji i Rozwoju do rozpatrzenia odwołania Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z [...] kwietnia 2018 roku od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2018 roku o ustaleniu odszkodowania z tytułu nabycia prawa własności części nieruchomości przeznaczonej pod rozbudowę drogi krajowej nr [...], położonej w obrębie [...] miasta [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...] o pow. 0,0285 ha, nr [...] o pow. 0,0224 ha; II. stwierdza, że Minister Inwestycji i Rozwoju dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. przyznaje skarżącym J. J. i S. J. solidarnie od Ministra Inwestycji i Rozwoju sumę pieniężną w kwocie 400 (czterysta) złotych; IV. oddala skargę w pozostałym zakresie; V. zasądza od Ministra Inwestycji i Rozwoju solidarnie na rzecz skarżących J. J. i S. J. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. J. J. i S. J. (dalej: "skarżący") wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na bezczynność Ministra Inwestycji i Rozwoju (dalej: "Minister") dotyczącą nierozpatrzenia odwołania Dyrektora Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad od decyzji Wojewody [...] z [...] kwietnia 2018 r. ustalającej odszkodowanie z tytułu nabycia z mocy prawa przez Skarb Państwa prawa własności części nieruchomości położonej w obrębie [...] miasta [...], powiat [...], województwo [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...] o pow. 0,0285 ha oraz nr [...] o pow. 0,0224 ha. Skarżący wnieśli o: 1) stwierdzenie, że Minister dopuścił się bezczynności przez nierozpatrzenie odwołania w terminie przewidzianym art. 35 § 3 K.p.a. i rażącego naruszenia art. 36 §1 K.p.a. przez niepoinformowanie strony o przypadku niezałatwienia sprawy w terminie ze wskazaniem przyczyn zwłoki oraz przez niepoinformowanie strony o nowym terminie załatwienia sprawy; 2) przyznanie od Ministra na rzecz skarżących sumy pieniężnej w wysokości połowy dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej, o którym mowa w art. 154 § 6 w zw. z art. 149 § 2 P.p.s.a.; 3) zasądzenie od Ministra na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W motywach skargi podano, że 21 maja 2018 r. pismem Wojewody [...] z 8 maja 2018 r. skarżący zostali poinformowaniu o wniesieniu przez Dyrektora Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad odwołania od ww. decyzji Wojewody [...], a także o jego o przekazaniu do Ministra. Obecnie skarżący oczekują na rozpoznanie odwołania. Postępowanie przed Ministrem toczy się już ponad pół roku, zaś zgodnie z art. 35 § 3 K.p.a. załatwienie niniejszej sprawy powinno nastąpić w ustawowym terminie jednego miesiąca od dnia otrzymania przez organ odwołania. Jednocześnie skarżący nie zostali zawiadomieni przez organ odwoławczy o przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, a także o przyczynach tego stanu rzeczy wraz z podaniem nowego terminu załatwienia sprawy. Takie prowadzenie postępowania stanowi rażące naruszenie przez Ministra art. 36 § 1 K.p.a. Ponagleniem z [...] listopada 2018 r. skarżący wezwali Ministra do usunięcia naruszenia prawa w przedmiotowej sprawie. Pismo to zostało doręczone Ministrowi 30 listopada 2018 r., jednak nie spotkało się z odpowiedzią Ministra. Oznacza to, że skarga jest w zasadna i konieczna. Minister Inwestycji i Rozwoju – w odpowiedzi na skargę – wniósł o oddalenie skargi. W uzasadnieniu odpowiedzi, Minister – po przedstawieniu przebiegu sprawy po wpłynięciu odwołania - odnosząc się do zarzutów skargi wskazał, że pomimo, iż postępowanie nie zostało rozpatrzone zgodnie z terminem wynikającym z Kodeksu postępowania administracyjnego brak jest podstaw do stwierdzenia celowości takiego działania tut. organu. Z uwagi na rozbudowany i wielowątkowy charakter sprawy, rozliczną ilość akt oraz szczegółową analizę materiału dowodowego nie było możliwe zakończenie postępowania w terminie określonym w art. 35 K.p.a. Nadto poszczególne sprawy rozstrzygane są przez organ (co do zasady) według kolejności wpływu. Wprawdzie procedura administracyjna nie zawiera przepisów, z których expressis verbis wynikałby obowiązek rozpatrywania spraw zgodnie z kolejnością wpływu, niemniej tę powinność organów można wywieść z ogólnych zasad wyrażonych w K.p.a., tj. art. 6 - 8 tej ustawy. Rozpatrując konkretną, indywidualną sprawę organ nie może bowiem stawiać stron jednego postępowania w uprzywilejowanej pozycji względem stron pozostałych prowadzonych przez siebie postępowań. Przy ograniczonych zasobach kadrowych przyspieszenie w sposób radykalny rozpatrzenia jednej ze spraw nieuchronnie prowadzi do opóźnienia pozostałych. W tej sytuacji organ zmuszony jest kierować procesem rozpatrywania spraw w ten sposób, aby strony poszczególnych spraw były traktowane (w miarę możliwości) jednakowo. Tym samym jedyny sprawiedliwy system rozpoznawania wniosków opiera się na kolejności wpływu jako na głównym czynniku determinującym kolejność rozstrzygania każdej ze spraw. Ponadto, rozpatrywanie spraw zgodnie z kolejnością wpływu praktykowane jest w sądach administracyjnych, gdyż wymóg taki stawia przepis § 26 ust. 2 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 5 sierpnia 2015 r. - Regulamin wewnętrznego urzędowania wojewódzkich sądów administracyjnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1177). Organ zauważył, że po wniesieniu przez skarżącą ponaglenia, niezwłocznie podjął czynności zmierzające do zakończenia postępowania, co uczynił decyzją z [...] stycznia 2019 r. W ocenie Ministra nie można zarzucić mu bezczynności. Niemniej z ostrożności procesowej warto wskazać, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie wyjaśniano, że "rażącym naruszeniem prawa" jest stan, w którym bez żadnych wątpliwości i wahań w kontekście okoliczności danej sprawy można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. W przypadku przekroczenia przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, o tym, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa nie decyduje tylko sam przedmiot sprawy, ale wszystkie okoliczności z tym związane, w tym także czas trwania bezczynności (por. wyrok NSA z 8 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 237/15). Tym samym bezczynność o charakterze rażącego naruszenia prawa ma miejsce wówczas, gdy w sposób jednoznaczny i znaczący doszło do przekroczenia terminów określonych przepisami prawa na dokonanie danej czynności, a zarazem nie zachodzą okoliczności ekskulpujące tę bezczynność organu (por. wyrok NSA z 8 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 1514/14). O rażącym naruszeniu prawa w postaci bezczynności może świadczyć zlekceważenie wnioskodawcy i jego żądania (por. wyroki NSA z 6 września 2016 r., sygn. akt I OSK 296/15 i z 26 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 2451/14). Mając na uwadze wskazany tryb rozpoznawania wpływających spraw w organie (według kolejności wpływu), a także fakt, że sprawa została już rozpoznana stosownym rozstrzygnięciem, nie można zarzucić organowi II instancji rażącego naruszenia prawa. Ponadto, w ocenie Ministra brak jest podstaw do wymierzania organowi dodatkowej sankcji w postaci grzywny oraz przyznania od organu na rzecz skarżących sumy pieniężnej, o które wnioskują skarżący. Te dodatkowe środki mogą być stosowane w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu, to jest wówczas, gdy brak jest okoliczności, które ten stan rzeczy mogłyby tłumaczyć, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez nałożenia tych sankcji (bądź jednej z nich) organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z K.p.a. i nie załatwi sprawy. W rozpoznawanej sprawie sytuacja taka nie zaszła z uwagi na fakt, że odwołanie zostało już rozpoznane. Stan sprawy wynikający z akt administracyjnych przedstawia się następująco: Nieruchomość położona w obrębie [...] miasta [...], powiecie [...], województwie [...], oznaczona jako działki nr [...] o pow. 0,0285 ha i nr [...] o pow. 0,0224 ha decyzją Wojewody [...] z [...] marca 2008 r. została przeznaczona pod rozbudowę drogi krajowej nr [...] do parametrów drogi ekspresowej na odcinku od granicy powiatu [...] do granicy województwa [...] od km 379+110 do km 408+805. Z dniem, w którym ww. decyzja stała się ostateczna, tj. [...] lipca 2018 r. przedmiotowa działka przeszła na własność Skarbu Państwa. Wojewoda [...] decyzją z [...] kwietnia 2018 r. ustalił odszkodowanie z tytułu nabycia z mocy prawa przez Skarb Państwa prawa własności części ww. nieruchomości przeznaczonej pod rozbudowę drogi krajowej nr [...] i przyznał je skarżącym w kwocie 117 121,00 zł. Odwołanie z [...] kwietnia 2018 r. od ww. decyzji Wojewody [...] z [...] kwietnia 2018 r. wniósł Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad [...] maja 2018r. Przekazanie odwołania przez organ pierwszej instancji do organu odwoławczego nastąpiło za pismem z 8 maja 2018 r., a wpływ odwołania do Ministerstwa nastąpił 21 czerwca 2018 r. Pismem z 26 listopada 2018 r. (data wpływu do Ministerstwa - 30 listopada 2018 r.) skarżący – działający przez pełnomocnika będącego adwokatem - wnieśli ponaglenie w sprawie. Z kolei 20 grudnia 2018 r. skarżący wnieśli skargę na bezczynność Ministra w postępowaniu odwoławczym. 11 stycznia 2019 r. do Ministra wpłynęła od rzeczoznawcy majątkowego klauzula potwierdzająca aktualność operatu szacunkowego, a 16 stycznia dodatkowe wyjaśnienie do operatu. [...] stycznia 2019 r. Minister Inwestycji i Rozwoju wydał decyzją utrzymującą w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] kwietnia 2018 r. ustalającą na rzecz skarżących odszkodowanie za wyżej opisaną nieruchomość. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne - zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [(Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, z późn. zm.) – dalej w skrócie: "P.p.s.a."] obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 1, czyli obejmującym wydanie przez organ administracji publicznej decyzji administracyjnej. W myśl art. 119 pkt 4 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Skargę uwzględniono, gdyż prowadzone przez Ministra postępowanie w przedmiocie rozpatrzenia odwołania dotknięte było bezczynnością. Uwzględniając skargę na bezczynność, sąd administracyjny zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, jednocześnie stwierdza, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 2 oraz § 1a P.p.s.a.). Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w ustawowym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie – ale mimo ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem stosownego aktu. Trzeba przy tym podkreślić, że dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma znaczenia z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność ta została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 listopada 2013 r., sygn. akt I SAB/Wa 590/13, LEX nr 1406499, dostępny także na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Okoliczności, które spowodowały zwłokę organu oraz sposób działania organu w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania), w tym stopień przekroczenia terminów, będą miały znaczenie dla oceny sądu, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była rażąca w rozumieniu art. 149 § 1a P.p.s.a., czy też nie. Podkreślenia wymaga, że na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego [(Dz. U. 2018, poz. 2096, ze zm.) – dalej: "K.p.a."]. Stosownie do treści art. 35 § 1 K.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 K.p.a.), zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Według art. 36 § 1 K.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 K.p.a.). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, po analizie akt administracyjnych sprawy, należy stwierdzić, że odwołanie od decyzji Wojewody z [...] kwietnia 2018 r. rozpatrzone zostało 21 stycznia 2019 r. (po wniesieniu skargi, a przed jej rozpoznaniem przez Sąd). Zauważyć należy, że od chwili wpływu odwołania do organu odwoławczego, tj. od 21 czerwca 2018 r. - mimo ponaglenia skarżących z 26 listopada 2018 r. - do dnia jego rozpatrzenia organ, poza uzyskaniem od rzeczoznawcy majątkowego potwierdzenia aktualności operatu szacunkowego i pisemnego wyjaśnienia, nie podejmował żadnych czynności zmierzających do rozpoznania odwołania. Nawet po wpłynięciu ponaglenia nie wystosował do skarżących pisma informującego w trybie art. 36 K.p.a. i wyznaczającego termin załatwienia sprawy. Zatem, od wpłynięcia odwołania do organu odwoławczego do jego rozpatrzenia przez wydanie decyzji [...] stycznia 2019r., upłynęło 6 miesięcy. Nie ulega zatem wątpliwości, że organ pozostawał w bezczynności, gdyż doszło do przekroczenia terminu o którym mowa w przepisie art. 35 § 3 K.p.a. Nadto, w okresie zwłoki, organ nie prowadził żadnego postępowania wyjaśniającego, które mogłoby ewentualnie uzasadniać powstałe opóźnienie w rozpoznaniu sprawy. Takie postępowanie organu pozostaje w sprzeczności z zasadą szybkości postępowania wyrażoną w art. 12 K.p.a. Podważa ono również wyrażoną w art. 8 K.p.a. zasadę prowadzenia postępowania administracyjnego w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów Państwa. Prawo do rozpoznania sprawy administracyjnej w rozsądnym terminie, jako element prawa do dobrej administracji, jest również jednym z praw podstawowych w porządku prawnym Unii Europejskiej (zob. art. 41 ust. 1 Karty Praw Podstawowych - Dz.U.UE.C.2007.303.1). Powołany przepis Karty odnosi się co prawda wprost do organów unijnych, ale w świetle orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego jest on również wiążący dla państw członkowskich jako zasada ogólna prawa unijnego (zob. np. wyrok NSA z 10 lutego 2016r., II GSK 2294/14, CBOSA i cyt. tam orzecznictwo). Realizacji zasady szybkości postępowania służy m. in. określenie terminów załatwiania spraw przez organy administracji publicznej. W związku z powyższym zarzut bezczynności organu przy rozpoznawaniu odwołania Generalnego Dyrektora należało uznać za uzasadniony. Ze względu na fakt wydania przez organ [...] stycznia 2019 r., a zatem już po wniesieniu skargi do Sądu, decyzji, którą rozpoznane zostało odwołanie, a tym samym zakończenie stanu bezczynności, zasadnym było umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego stosownie do treści art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a., zamiast zobowiązanie do rozpatrzenia odwołania. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym dominuje pogląd, który skład orzekający w niniejszej sprawie podziela, że wydanie przez organ decyzji (postanowienia lub podjęcie wymaganej czynności) w toku postępowania sądowego (po wniesieniu skargi), nie zwalnia wojewódzkiego sądu administracyjnego z obowiązku rozstrzygnięcia o tym, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (por. wyroki WSA w Warszawie z: 20 listopada 2017 r., sygn. akt IV SAB/Wa 233/17, 30 stycznia 2017 r., sygn. akt IV SAB/Wa 363/16). Zatem przystępując do oceny, czy bezczynność organu miała charakter rażący, wskazać należy, że zgodnie z orzecznictwem za rażące naruszeniem prawa uznaje się stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego po prostu jako naruszenie, bądź zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, iż dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi więc być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyroki NSA z: 21 listopada 2018r., sygn. akt II OSK 2916/18, 10 kwietnia 2018r., sygn. akt II OSK 1775/17, 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, postanowienie NSA z 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13 oraz wyrok WSA we Wrocławiu z 10 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SAB/Wr 14/14 i wyrok WSA w Poznaniu z 11 października 2013 r., sygn. akt II SAB/Po 69/13). W niniejszej sprawie kontroli Sądu podlegał okres od 21 czerwca 2018 r., tj. od dnia wpływu odwołania (wraz z aktami sprawy) od decyzji Wojewody do dnia rozpoznania odwołania – 21 stycznia 2019 r. Zestawienie podanych dat jasno wskazuje, że organ nie dotrzymał terminu ustawowego, czego sam nie kwestionuje. Jednakże, z uwagi na znaczne przekroczenie terminu określonego przez Kodeks postępowania administracyjnego na rozpatrzenie środka zaskarżenia, brak wystosowania do skarżących informacji i określenia nowego terminu rozpoznania sprawy w trybie art. 36 § 1 K.p.a. i niepodejmowanie w okresie zwłoki, poza przyjęciem klauzuli i wyjaśnienia rzeczoznawcy, żadnych czynności w sprawie, zaistniałą bezczynność Sąd uznał za rażącą. W rezultacie Sąd stwierdził, na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a., że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i w warunkach tak przedstawiającej się bezczynności uznał za celowe przyznanie na rzecz skarżących sumy pieniężnej (art. 149 § 2 P.p.s.a.) w kwocie 400 zł. Natomiast w pozostałym zakresie oddalił skargę, albowiem skarżący nie wykazali zasadności kompensacji przez przyznanie sumy pieniężnej we wnioskowanej wysokości. W tym stanie rzeczy Sąd – na mocy art. 161 § 1 pkt 3, art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a oraz § 2 w zw. z art. 154 § 6 P.p.s.a. w zw. z art. 119 pkt 4 i art. 120 P.p.s.a. orzekł jak w pkt I-IV sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania (punkt V wyroku) Sąd postanowił - na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. Na koszty postępowania niezbędne do celowego dochodzenia prawa złożyły się: wpis od skargi – w wysokości 100 zł i wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego – w wysokości 480 zł powiększone o opłatę skarbową od udzielonego pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.