IV SAB/Wa 482/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Katarzyna Golat (spr) Sędziowie sędzia WSA Jarosław Łuczaj sędzia WSA Agnieszka Wójcik po rozpoznaniu w dniu 1 marca 2019r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi T. G. na bezczynność Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców w przedmiocie rozpatrzenia odwołania I. stwierdza, że Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu odwołania, II. stwierdza, że bezczynność Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców do wydania decyzji, IV. zasądza od Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców na rzecz skarżącego T. G. kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia 26.09.2018 r. T. G. (określany dalej jako skarżący) wystosował skargę na bezczynność Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców w sprawie o udzielenie T. G. zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, sygn. sprawy: [...]. Skarżący zarzucił organowi: 1. naruszenie art. 35 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2018 r., poz. 1257 ze zm.; dalej: k.p.a.), poprzez niezałatwienie w terminie określonym w powołanej regulacji prawnej sprawy o udzielenie Panu T. G. zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej; 2. naruszenie art. 36 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie zawiadomienia strony o niezałatwieniu sprawy w terminie, niewskazanie przyczyn zwłoki oraz nowego terminu załatwienia sprawy; Skarżący wniósł o: 1. stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności oraz zobowiązanie organu do wydania decyzji w terminie 7 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący wyjaśnił, że decyzją z dnia [...].09.2017 r. Nr [...] Wojewoda [...] odmówił T. G. udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP. Od powyższego orzeczenia strona wniosła w ustawowym terminie odwołanie. Pismem z dnia 9.02.2018 r. strona wezwana została do uzupełnienia braku formalnego odwołania - złożenia podpisu pod odwołaniem, co zostało dokonane w zakreślonym przez organ terminie. Poza ww. pismem, mimo upływu ponad 7 miesięcy, strona nie otrzymała żadnego pisma, wskazującego na podjęcie jakiejkolwiek dalszej czynności w sprawie. Z uwagi na niezałatwienie sprawy w ustawowym terminie, w dniu 6 września 2018 r. skarżący wniósł ponaglenie, wskazując na bezczynność Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców oraz niedopełnienie obowiązku wynikającego z art. 36 § 1 k.p.a. Skarżący wywodził, że mimo upływu 3 tygodni od dnia złożenia ponaglenia, Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców nie załatwił sprawy ani nie wypowiedział się w kwestii zarzutów podniesionych w ponagleniu, mimo że winien był uczynić to w terminie 7 dni od daty otrzymania ponaglenia. W dniu 20.09.2018 r. w rozmowie telefonicznej z pracownikiem Urzędu ustalono, że organ nie wydał postanowienia w przedmiocie złożonego ponaglenia. W odpowiedzi na skargę, Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców wniósł o umorzenie postępowania sądowego w zakresie zobowiązania organu do rozpatrzenia odwołania oraz o stwierdzenie, że prowadzenie postępowania odwoławczego nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę organ wskazał, że 28.12.2016 r. T. G. wystąpił do Wojewody [...] z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Decyzją z dnia [...].09.2017 r. Nr [...] Wojewoda [...] odmówił udzielenia T. G. wnioskowanego zezwolenia. Odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia wniósł pełnomocnik skarżącego w postępowaniu przed Wojewodą [...]. Odwołanie, wraz z aktami sprawy zostało przekazane Szefowi Urzędu do Spraw Cudzoziemców przez organ I instancji w dniu 9.11.2017 r., za pismem przewodnim z dnia 31.10.2018 r. Pismem z dnia 9.02.2018 r. wezwano nowego pełnomocnika skarżącego o usunięcie braku formalnego odwołania - poprzez podpisanie odwołania bezpośrednio przez skarżącego. W tym samym dniu wezwano Wojewodę [...] o nadesłanie dowodu doręczenia decyzji względnie o spowodowanie wszczęcia postępowania reklamacyjnego w sprawie nieprzekazania dowodu doręczenia decyzji przez operatora pocztowego. Wezwanie o usunięcie braków formalnych wniosku doręczono dnia 21.02.2018 r. W dniu 28.02.2018 r. do Urzędu do Spraw Cudzoziemców wpłynęło odwołanie podpisane bezpośrednio przez skarżącego (data nadania u operatora pocztowego 23.02.2018r.). W tym samym dniu pełnomocnik skarżącego zapoznała się z aktami sprawy. Następnie w dniu 14.03.2018 r., do organu odwoławczego wpłynęło pismo organu I instancji z dnia 01.03.2018 r. w sprawie przekazania dowodu doręczenia decyzji. W dniu następnym wpłynęło natomiast pismo Wojewody [...] z dnia 28.02.2018 r. w sprawie wszczęcia procedury reklamacyjnej. W dniu 24.07.2018r. pełnomocnik skarżącego nadesłał dodatkowe dokumenty (ubezpieczenie zdrowotne, oświadczenie odnośnie do miejsca zamieszkania). W dniu 10.09.2018 r. do Kancelarii Ogólnej Urzędu do Spraw Cudzoziemców wpłynęło pismo pełnomocnika cudzoziemca zatytułowane "ponaglenie". W dniu [...].10.2018 r. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców, wydał decyzję Nr [...], w której orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji Wojewody [...] z dnia [...].09.2017 r. Nr [...], orzekającej o odmowie udzieleniu cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w całości oraz orzekł o przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę organ wskazał, że Wojewoda [...], wraz z aktami sprawy nie przekazał zwrotnego potwierdzenia odbioru decyzji z dnia [...].09.2017r. Nr [...]. Tym samym nie było możliwe dokonanie oceny prawidłowości doręczenia ww. rozstrzygnięcia i terminowości wniesienia środka zaskarżenia. Organ odwoławczy nie mógł ani rozpoznać odwołania co do istoty, ani zakończyć postępowania wydaniem jednego z rozstrzygnięć, przewidzianych w art. 134 K.p.a. Wobec nienadesłania zwrotnego potwierdzenia odbioru decyzji pismem z dnia 9.02.2018 r. wzywano Wojewodę [...] do przesłania ww. dokumentu. Powyższa przeszkoda w rozpoznaniu odwołania została ostatecznie usunięta w dniu 14.03.2018 r. Z kolei brak formalny odwołania skarżący usunął w dniu 28.02.2018 r., przesyłając podpisane bezpośrednio przez niego odwołanie. Pomimo usunięcia przeszkód formalnych w rozpatrzeniu odwołania niezwłoczne rozpatrzenie odwołania nie było możliwe, z uwagi na ilość i znaczny przyrost spraw rozpatrywanych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 2188, ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśli art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, ze zm. – dalej jako p.p.s.a.) kontrola ta obejmuje również bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 4a, a w przypadku informacji publicznej także innych podmiotów zobowiązanych do jej udzielenia. Podkreślić również należy, że zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów. Stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie Sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Ponadto Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ( art. 149 § 2 p.p.s.a.). Wskazać należy, że zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami, prowadzącymi do jej załatwienia. Na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Stosownie do treści art. 35 § 1 i § 3 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy, od dnia wszczęcia postępowania. W myśl natomiast art. 36 § 1 k.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Wnosząc do organu administracji publicznej żądanie określonej treści, strona może domagać się rozstrzygnięcia o swoich prawach i obowiązkach na podstawie i w granicach zakreślonych obowiązującymi przepisami prawa, przy zachowaniu ogólnych zasad, regulujących problematykę terminów załatwiania spraw administracyjnych. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że z przewlekłością postępowania organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ nie prowadzi faktycznie postępowania lub prowadzi je w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności z nieuzasadnionym opóźnieniem oraz czynności pozornych, które powodują, że formalnie organ nie jest bezczynny lub gdy podejmowane czynności nie mają istotnego znaczenia w sprawie. Dla stwierdzenia stanu przewlekłości organu nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich przyczyn akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy przewlekłość została spowodowana zawinionym lub też niezawinionym brakiem czynności organu. Polska procedura administracyjna wskazuje na obowiązki organu w zakresie terminowego i sprawnego prowadzenia postępowania administracyjnego, zgodnie z wyrażoną w art. 12 k.p.a. zasadą szybkości postępowania. Wskazać należy, że pojęcie przewlekłego prowadzenia postępowania nie zostało zdefiniowane ustawowo na gruncie Kodeksu postępowania administracyjnego w jego brzmieniu obowiązującym do dnia 1 czerwca 2017 r. Aktualne brzmienie przepisu art. 37 § 1 k.p.a. – nadane przez art. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935) pozwala przyjąć, że bezczynność organu ma miejsce wówczas, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.), natomiast przewlekłość postępowania dotyczy sytuacji, gdy postępowanie jest prowadzone dłużej, niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). Powołując się dodatkowo na stanowisko doktryny i orzecznictwa, stwierdzić trzeba, że przewlekłość w prowadzeniu postępowania występuje wówczas, gdy podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 k.p.a., ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1031/13, wyrok NSA z dnia 15 lutego 2018 r. sygn. akt II OSK 920/17, orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej CBOSA). Przez pojęcie przewlekłego prowadzenia postępowania należy zatem rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydanie 5, Warszawa 2012, str. 44; J. Drachal, J. Jasielski, R. Stankiewicz, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, str. 69-70), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych, ponad potrzebę, wynikającą z istoty sprawy (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, str. 238). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w krótszym terminie, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Ponadto, przewlekłość postępowania występuje niezależnie od ostatecznego załatwienia sprawy. O ile więc wydanie przez organ administracji na dzień orzekania przez sąd żądanego rozstrzygnięcia sprawy czyni niemożliwym zobowiązanie organu do działania, o tyle aktualny pozostaje obowiązek zbadania, czy w sprawie doszło do przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego, a następnie oceny, czy miało ono miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz rozważenia, czy zachodzą podstawy do wymierzenia grzywny organowi. Przewlekłość postępowania jest stanem sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy organ podjął dalsze czynności w sprawie. Podjęcie przez organ czynności procesowych powoduje, że ustaje stan ewentualnej bezczynności organu. Stwierdzenie zaś, że postępowanie organu można zakwalifikować jako dotknięte przewlekłością jego prowadzenia, wymaga dokonania oceny czynności procesowych, analizy faktów i okoliczności zależnych od działania organu i jego pracowników, w tym ewentualnego zaniechania lub wadliwości działań podejmowanych przez strony (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydanie 11, Warszawa 2011, str. 238). Skarga w niniejszej sprawie dotyczy bezczynności Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców w sprawie o udzielenie T. G. zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, sygn. sprawy: [...]. Z uwagi na to, iż na dzień orzekania przez Sąd, postępowanie odwoławcze zostało zakończone decyzją. W dniu [...].10.2018 r. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców, wydał decyzję Nr [...], w której orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji Wojewody [...] z dnia [...].09.2017 r. Nr [...], orzekającej o odmowie udzieleniu cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w całości oraz orzekł o przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji (karta 72 i poprzednie akt administracyjnych, teczka 1/2), brak było podstaw do zobowiązania organu do załatwienia sprawy i w związku z tym Sąd umorzył postępowanie w tym zakresie, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a - punkt III sentencji wyroku. W sytuacji wydania przez organ rozstrzygnięcia w toku postępowania sądowego, po wniesieniu skargi na bezczynność, sąd postępowanie umarza, co nie zwalnia go z obowiązku orzekania w przedmiocie stwierdzenia czy bezczynność lub przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszenie prawa oraz w zakresie wymierzenia organowi grzywny z tego tytułu (por. wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 3190/14, oraz T. Woś (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005 r., s. 467). W ocenie Sądu stwierdzona przewlekłość nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Organ nie pozostawał w przekonaniu, iż przekazanie akt sprawy zwalnia go z dotrzymania terminu, o którym mowa w art. 35 K.p.a. Trzeba pamiętać, że stany bezczynności albo przewlekłego prowadzenia postępowania wyczerpują znamiona rażącego naruszenia prawa jedynie wtedy, gdy posiadają pewne dodatkowe (szczególne) cechy względem stanu określanego jako typowe naruszenie prawa. Nie jest zatem wystarczające samo przekroczenie, nawet jeśli jest to przekroczenie dość znaczne, przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Przekroczenie terminu musi być bowiem nie tylko znaczne, lecz także oczywiste, pozbawione racjonalnego uzasadnienia (por. np. wyrok NSA z dnia 17 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 652/15, CBOSA). Tak długo, jak kwestia niepodejmowania czynności mimo posiadania akt, jest uwarunkowania wyjaśnieniem zagadnień formalnych (przekazanie zwrotnego potwierdzenia odbioru, podpisanie odwołania – co miał miejsce w rozpatrywanej sprawie), nie można przypisać organowi stanu świadomego, istotnego naruszenia prawa. Opóźnienie, które powstało po uzupełnieniu wspomnianych braków nie jest na tyle istotne (długotrwałe), by uznać, że doszło do rażącego naruszenia prawa. Uzasadnia to stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, przy jednoczesnym uznaniu, że nie miała ona charakteru rażącego. Zasądzanie sumy pieniężnej nie jest bezpośrednią konsekwencją stwierdzenia bezczynności (przewlekłego prowadzenia postępowania), lecz jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, a zatem możliwością, z której należy korzystać, jeżeli realia rozpoznawanej sprawy są niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony, co oznacza, że w każdym przypadku sąd musi rozważyć zasadność takich żądań w kontekście działań organu (por. wyrok NSA z dnia 3 lutego 2017 r., sygn. akt II GSK 1695/16, CBOSA). Decyzja Sądu co do wymierzenia grzywny lub przyznania sumy pieniężnej, bądź też zastosowania obu tych środków, powinna być w pierwszym rzędzie uwarunkowana celem skargi na bezczynność, którym jest zwalczenie bezczynności i doprowadzenie do zakończenia postępowania, a także zapobieganie bezczynności lub przewlekłemu prowadzeniu postępowania. W tym kontekście widzieć także należy dyscyplinowanie organu. Dopiero uznanie przez sąd, że jest to konieczne dla realizacji powyższego celu, uzasadnia wymierzenie organowi grzywny i przyznanie skarżącemu sumę pieniężną. To, że przyznanie sumy pieniężnej ma charakter kompensacyjny, nie podważa stanowiska, że może być ona przyznana tylko w sytuacji, gdy to przyznanie jest potrzebne dla osiągnięcia celu orzeczenia rozstrzygającego skargę na bezczynność: zwalczenia bezczynności organu oraz zdyscyplinowania organu (por. wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1506/16, CBOSA). Taka sytuacja w rozpatrywanej sprawie nie zaszła, z uwagi na wydanie decyzji przez Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...].10.2018 r. Nr [...], w której orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji Wojewody [...] z dnia [...].09.2017 r., orzekającej o odmowie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. O kosztach (pkt IV sentencji wyroku) orzeczono w oparciu o art. 200 p.p.s.a., w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na kwotę zasądzonych kosztów dla poszczególnych skarżących składają się wpis w kwocie 100 zł (określony na podstawie § 2 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 221, poz. 2193, ze zm.), wynagrodzenie pełnomocnika – radcy prawnego w kwocie 480 zł (w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r., w sprawie opłat za czynności radców prawnych - Dz.U. z 2015, poz. 1804) oraz 17 złotych, tytułem opłaty skarbowej od czynności pełnomocnictwa.