IV SAB/Wa 51/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Joanna Borkowska Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.) Sędzia WSA Jarosław Łuczaj po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym 6 czerwca 2019 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi małoletnich U. R. i I. R., reprezentowanych przez przedstawiciela ustawowego B. R. na bezczynność Konsula Rzeczypospolitej Polskiej w [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosków o wydanie polskiego paszportu 1) stwierdza, że Konsul Rzeczypospolitej Polskiej w [...] dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosków z dnia 6 września 2018 r. o wydanie małoletnim U. R. i I.R. polskiego paszportu; 2) stwierdza, że bezczynność, o której mowa powyżej, miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa; 3) zasądza od Konsula Rzeczypospolitej Polskiej w [...] na rzecz małoletnich U.R. i I.R., reprezentowanych przez przedstawiciela ustawowego B.R. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I. Pismem z dnia 11 grudnia 2018 r. [...], działająca w imieniu małoletnich [...] oraz [...] (dalej łącznie "Skarżący"), reprezentowana przez adwokata [...], wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") – za pośrednictwem organu - skargę na bezczynność Konsula Rzeczypospolitej Polskiej w [...] (dalej "Konsula") w przedmiocie rozpoznania wniosków o wydanie małoletnim Skarżącym polskich paszportów, wnosząc w szczególności o: 1) zobowiązanie Konsula do niezwłocznego rozpatrzenia wniosków Skarżących o wydanie polskich paszportów oraz stwierdzenie, iż zaskarżona bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2) zasądzenie na rzecz Skarżących zwrotu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. II. W/w skarga została wniesiona w następujących okolicznościach: 1. W dniu 6 września 2018 r. rodzice małoletnich Skarżących (dalej "Wnioskodawcy") złożyli do Konsula wnioski o wydanie Skarżącym paszportów (spr. [...], [...]). 2. Pismem z dnia 27 września 2018 r., doręczonym w dniu 18 października 2018 r., Konsul wezwał Wnioskodawców do usunięcia – w terminie 14 dni od daty wezwania, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania - braków wniosków poprzez przedłożenie aktów urodzenia małoletnich Skarżących, zawierających dane umożliwiające identyfikację rodziców. 3. W dniu 4 listopada 2018 r. do Konsula wpłynęło drogą faksową pismo pełnomocnika Wnioskodawców z dnia 3 listopada 2018 r.: 1) informujące organ, że Wnioskodawcy nie będą uzupełniać wniosku paszportowego, 2) zwracające się o "nadanie biegu wnioskom paszportowym" a na wypadek nieuwzględnienia powyższego żądania o "przesłanie zawiadomienia o pozostawieniu wniosków bez rozpoznania bądź doręczenie uzasadnienia odmowy wydania dokumentu paszportowego w formie decyzji". 4. W dniu 21 listopada 2018 r. do organu wpłynęło kolejne pismo pełnomocnika (z dnia 12 listopada 2018 r.), zawierające ponaglenie w trybie art. 37 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.).  5. Pismem z dnia 26 listopada 2018 r. organ zajął stanowisko, iż w świetle obowiązujących przepisów stronie postępowania toczącego się przed konsulem nie przysługuje w/w środek prawny. 6. W dniu 8 grudnia 2018 r. Konsul poczynił na wnioskach adnotację o ich pozostawieniu bez rozpoznania w związku z upływem terminu na usunięcie braków. 7. W dniu 31 grudnia 2018 r. do Konsula wpłynęła skarga pełnomocnika na bezczynność Konsula, skierowana do tut. Sądu. III. W odpowiedzi na skargę, udzielonej w piśmie z dnia 24 stycznia 2019 r., Konsul wniósł alternatywnie o: 1) jej odrzucenie na podstawie art.58 § 1 pkt 6 lub pkt 2 w związku z art.53 § 2 p.p.s.a. z uwagi na jej niedopuszczalność ewentualnie wniesienie po terminie, 2) jej oddalenie – obszernie uzasadniając zgłoszone żądania. IV. Pismami z dnia 30 maja 2019 r., które wpłynęły do Sądu w dniu 4 czerwca 2019 r., pełnomocnik Konsula: 1) poinformował Sąd o podjęciu przez Konsula w dniu 27 i 28 maja 2019 r. czynności, polegającej na skierowaniu wniosku o wydanie małoletnim Skarżącym polskich paszportów do personalizacji (wnioski te otrzymały nr nr [...] oraz [...]), co jest równoznaczne z rozpatrzeniem ich zgodnie z wolą Wnioskodawców, 2) wniósł o umorzenie postępowania sądowego z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: V. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz.1066 z późn.zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017 poz.1369 z późn. zm. - dalej "p.p.s.a.") wynika, że kontrola ta obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na bezczynność w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W myśl art.13 § 2a p.p.s.a., który to przepis wszedł w życie w dniu 4 marca 2019 r., wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę urząd obsługujący ministra właściwego do spraw zagranicznych, jest właściwy do rozpoznania skargi na działalność konsula. Środki dyscyplinujące, którymi dysponuje sąd w razie uwzględnienia skargi na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania, określa w pierwszej kolejności art.149 § 1 p.p.s.a. W myśl tego przepisu sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art.149 § 1 lit. a p.p.s.a.). Art. 149 § 2 p.p.s.a. stanowi, że sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. W myśl art. 154 § 6 p.p.s.a. grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Przepis art.119 pkt 4 w zw. z art. 120 p.p.s.a. umożliwia sądowi administracyjnemu rozpoznanie sprawy ze skargi na bezczynność organu w trybie uproszczonym, tj. na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. W myśl art.53 § 2b p.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Wymóg wniesienia w/w ponaglenia został przez pełnomocnika przedstawicieli ustawowych małoletnich Skarżących dopełniony (ponaglenie to wpłynęło do organu w dniu 21 listopada 2018 r.). Skarga jest zasadna albowiem w dacie wniesienia skargi Konsul pozostawał w bezczynności w przedmiocie rozpatrzenia wniosków Skarżących. V. Kontrola sprawności prowadzenia przez Konsula postępowania w przedmiocie wydania Skarżącym polskich paszportów prowadzi do następujących wniosków: 1. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten - mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1031/12 orzeczenie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Dla stwierdzenia stanu bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność ta była zawiniona przez organ, czy też nie. W związku z faktem, iż rozpatrywana sprawa dotyczy bezczynności konsula, odnotować należy, iż art.3 § 2 pkt 4 kodeksu postępowania administracyjnego wyłącza stosowanie przepisów tego kodeksu w postępowaniach należących do właściwości polskich przedstawicielstw dyplomatycznych i urzędów konsularnych, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Oznacza to m.in., że do czynności konsulów nie znajdą zastosowania terminy załatwiania spraw administracyjnych, przewidziane w art.35 k.p.a. Znajdzie natomiast zastosowanie art.58 ust.1 ustawy Prawo konsularne, obligujący konsula do załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki, jednak nie później niż w terminie trzydziestu dni od dnia wszczęcia postępowania. Ust.2 przywołanego artykułu stanowi z kolei, iż o okolicznościach powodujących konieczność przedłużenia terminu załatwienia sprawy konsul zawiadamia stronę, wyznaczając nowy termin załatwienia sprawy. W myśl uchwały siedmiu sędziów NSA z dnia 3 września 2013 r., sygn. akt I OPS 2/13 na pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.) przysługuje skarga na bezczynność organu, stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Organ administracji publicznej pozostaje więc w bezczynności nie tylko w przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 k.p.a., ale także wówczas, gdy nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych, mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji (tak m. in. wyrok NSA z dnia 20 lipca 1999 r., I SAB 60/99, OSP 2000, nr 6, poz. 87). Prowadzi to do wniosku, że z bezczynnością organu mamy do czynienia nie tylko w przypadku, gdy mimo upływu terminu sprawa nie jest załatwiona, ale również w przypadkach, gdy organ odmawia jej rozpoznania lub załatwienia, mylnie sądząc, że zachodzą okoliczności, które uwalniają go od obowiązku prowadzenia postępowania w konkretnej sprawie i zakończenia wydaniem decyzji administracyjnej. Nie można zatem pozostawienia podania bez rozpoznania w trybie art. 64 § 2 k.p.a. uznać za akt lub czynność wymienioną w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., ponieważ nie jest spełnione to kryterium, że dotyczy to uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Czynność ta bowiem nie potwierdza, ani też nie zaprzecza, że dotyczy uprawnienia lub obowiązku wynikających wprost z ustawy. Podejmując tę czynność, organ prowadzący postępowanie informuje stronę, że nie rozpozna jej sprawy na podstawie wniesionego podania, ponieważ ta w terminie nie uzupełniła braków tego podania. Stąd we wskazanej uchwale NSA przesądził, że pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.) stanowi bezczynność organu, na którą służy skarga stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Nalży odnotować, iż odpowiednikiem art.64 § 2 k.p.a. ma gruncie ustawy Prawo konsularne jest art.77 tego aktu, stanowiący, iż jeżeli wniosek nie czyni zadość innym wymogom ustalonym w przepisach prawa właściwych dla danej czynności lub nie załączono do niego niezbędnych dokumentów, konsul wzywa pisemnie składającego wniosek do usunięcia braków w terminie czternastu dni od daty wezwania, z pouczeniem, że nieusunięcie braków spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpoznania. Stosując uprawnioną analogię do w/w zasad kwestionowania przez stronę postępowania administracyjnego zasadności skorzystania przez organ z instrumentu przewidzianego w art.64 § 2 k.p.a., tj. z pozostawienia podania bez rozpoznania (jak wyżej wskazano przysługującym w tej sytuacji środkiem prawnym jest wniesienie do sądu administracyjnego, po uprzednim skierowaniu do organu ponaglenia, skargi na bezczynność tego organu), stwierdzić należy, iż takimi samymi uprawnieniami procesowymi dysponuje strona postępowania administracyjnego, toczącego się przed konsulem, w sytuacji w której konsul powołuje się na art.77 Prawa konsularnego. W świetle powyższych uwarunkowań nie budzi wątpliwości (wbrew stanowisku odpowiedzi na skargę), że niniejsza skarga na bezczynność Konsula była dopuszczalna (co uznawano też w uprzednio obowiązującym stanie prawnym) a jej wniesienie winno był być poprzedzone stosownym ponagleniem, której to czynności dopełnił pełnomocnik przedstawicieli ustawowych małoletnich Skarżących. Nieprzekazanie wniesionego ponaglenia organowi wyższego stopnia nad Konsulem w rozumieniu k.p.a., tj. ministrowi właściwemu do spraw zagranicznych (art.88 ust.2 Prawa konsularnego) jest wprawdzie uchybieniem, które jednak nie stanowiło przeszkody do rozpoznania niniejszej skargi na bezczynność Konsula. 2. Z przywołanych wcześniej pism pełnomocnika Konsula z dnia 30 maja 2019 r. wynika, że w dniu 27 i 28 maja 2019 r. a zatem jeszcze przed datą wyrokowania przez Sąd w niniejszej sprawie (tj. przed dniem 6 czerwca 2019 r.) Konsul zrewidował swoje stanowisko co do zasadności wniosku obejmującego małoletnich Skarżących, ostatecznie uwzględniając te wnioski i w ramach powyższego kierując je do personalizacji. Bezspornie zatem na dzień wyrokowania przez Sąd Konsulowi nie można poczynić zarzutu pozostawania w bezczynności co do rozpoznania w/w wniosków. Fakt ten ma znaczenie w sprawie o tyle, iż co do zasady pociąga za sobą bezprzedmiotowość stosowania przez Sąd instrumentu przewidzianego w art.149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., tj. zobowiązania organu do wydania w określonym terminie dochodzonego skargą aktu. W takim przypadku, w stanie prawnym obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r., zbędne jest umarzanie postępowania w części dotyczącej zobowiązania organu do wydania rozstrzygnięcia. Zmieniła się bowiem redakcja przepisu art. 149 § 1 p.p.s.a., a możliwość zobowiązania organu przez Sąd do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji została oddzielona od stwierdzenia dopuszczenia się przez organ bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Obecny stan prawny pozwala Sądowi na dopasowanie własnego rozstrzygnięcia do realiów rozpatrywanej sprawy i – jak w przypadku sprawy niniejszej – orzeczenia jedynie w kwestii stwierdzenia bezczynności lub jej braku po stronie organu (por. np. wyroki NSA z 4 listopada 2016 r., I OSK 1621/16; z 21 kwietnia 2017 r., I OSK 2242/16; 19 maja 2017 r., I OSK 2689/16; wyrok NSA z 24 stycznia 2019 r., I GSK 3149/18; wyrok WSA w Warszawie z dnia 25 lipca 2018 r., II SAB/Wa 34/18 - CBOSA; por. np. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, V wyd., Warszawa 2017, Nb 10 do art. 149 oraz A. Kabat, Komentarz do art.149 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami, teza 2, LEX 2016). 3. Wydanie przez organ dochodzonego orzeczenia przed datą wyrokowania przez Sąd w przedmiocie bezczynności nie zwalnia jednakże Sądu od orzekania, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały jednak miejsce, a jeśli tak to czy miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, czy też naruszenie to nie miało charakteru rażącego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 października 2013 r., I OSK 797/13). Użycie bowiem w zdaniu drugim ww. art. 149 § 1 p.p.s.a. zwrotu "jednocześnie" nie oznacza, że ta część przepisu ma zastosowanie jedynie wówczas, gdy sąd zobowiązuje organ do wydania aktu w określonym terminie. Wręcz przeciwnie, z analizy tego przepisu wynika, zdaniem Sądu, że uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego może polegać na stwierdzeniu, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, albo że naruszenie prawa nie było rażące, mimo że są podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, z uwagi na to, że akt taki został wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu. Analiza pod tym kątem zgromadzonego w aktach administracyjnych materiału dokumentacyjnego prowadzi do następujących wniosków: (-) rozpatrzenie przez Konsula wniosku o wydanie paszportu małoletnim Skarżącym nastąpiło po upływie 9 miesięcy od wpływu odwołania do organu stosownych wniosków, (-) okres ten bezspornie przekracza termin przewidziany w art.58 ust.1 Prawa konsularnego, w którym rozpoznanie wniosku powinno nastąpić. Powyższe okoliczności obligują Sąd do stwierdzenia, na podstawie art.149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., iż rozpatrując sprawę Konsul dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu sprawy (pkt 1 wyroku). 4. Powołany na wstępie art. 149 § 1 lit. a p.p.s.a. zobowiązuje sąd administracyjny, który stwierdził bezczynność organu w prowadzonym postępowaniu, do jednoczesnego stwierdzenia, czy w/w bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Za rażące naruszenie przepisów art. 35 k.p.a. (tu art.58 ust.1 Prawa konsularnego) można uznać ich oczywiste niezastosowanie lub zastosowanie nieprawidłowe, jak również długotrwałość prowadzenia postępowania, czy też brak jakiejkolwiek aktywności organu (por. wyroki WSA w Warszawie z dnia 11 grudnia 2013 r., sygn. I SAB/Wa 525/13, WSA w Poznaniu z dnia 19.02.2014 r., sygn. IV SAB/Po 126/13, dostępne orzeczenia.nsa.gov.pl). Analizując w świetle w/w kryteriów zgromadzony w aktach materiał dokumentacyjny Sąd uznał, że zaistniała w sprawie bezczynność (aczkolwiek bezspornie niepożądana i naruszająca interes Skarżących), nie nosi ostatecznie znamion rażącego naruszenia prawa (pkt 2 wyroku). Przyjąć należy, że rażące naruszenie prawa, związane z pozostawaniem przez organ w bezczynności, wymaga wykazania, że organ rażąco uchybił stawianym mu wymogom staranności w prowadzeniu postępowania. Nie można przyjąć zapatrywania, że każdy obiektywny stan bezczynności takie kryteria spełnia. Ocena tej kwestii na gruncie danej sprawy wymaga zatem wnikliwej analizy całokształtu jej okoliczności. Kierując się w/w wytycznymi stwierdzić należy, że przeciwko kwalifikowaniu stwierdzonej w sprawie bezczynności, jako mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przemawia fakt, iż jej pozytywne rozpatrzenie wymagało uprzedniego rozstrzygnięcia przez organ złożonych zagadnień prawnych, wywołujących istotne rozbieżności interpretacyjne w praktyce orzeczniczej. W tej sytuacji stwierdzoną zwłokę organu w rozpatrzeniu wniosku uznać należy za okoliczność, która nie wynikała z zaniedbań organu a była motywowana troską organu, stojącego pierwotnie na gruncie rygorystycznej wykładni przepisów, o nieuchybienie wymogom praworządności. 4. W ocenie Sądu stwierdzenie w/w bezczynności Konsula w dotychczasowym procedowaniu stanowi wystarczający środek dyscyplinujący ten organ. Tym samym Sąd nie dostrzegł przesłanek do zastosowania z urzędu instrumentów przewidzianych w art.149 § 2 p.p.s.a. (wymierzenie grzywny, przyznanie sumy pieniężnej). 5. Na zasadzie art.200 p.p.s.a. Sąd zasądził od organu na rzecz małoletnich Skarżących zwrot poniesionych kosztów postępowania w łącznej kwocie 580 zł, obejmującej uiszczony wpis sądowy oraz wynagrodzenia za czynności adwokata (pkt 3). Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie: art.149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., art.149 § 1a p.p.s.a. oraz art.200 p.p.s.a.