V SA/Wa 1066/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie: Przewodniczący – sędzia WSA Jadwiga Smołucha po rozpoznaniu w dniu 28 czerwca 2017r. na posiedzeniu niejawnym wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi Powiatu [...] na decyzję Ministra Rozwoju i Finansów z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu do budżetu państwa nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2012 postanawia: odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji Powiat [...] pismem z dnia 22 maja 2017r. wniósł o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji Ministra Rozwoju i Finansów nr [...] z dnia [...].03.2017r. w całości. Z ostrożności procesowej w przypadku nieuwzględnienia powyższego wniosku przez organ administracji, pełnomocnik strony skarżącej wniósł o wstrzymanie przez Sąd zaskarżonej decyzji Ministra Finansów z dnia [...].03.2017r. utrzymującą w mocy decyzję z dnia [...].10.2016 w części dotyczącej zobowiązania Powiatu [...] i do zwrotu części subwencji ogólnej za rok 2012 z uwagi na to, że decyzja ta mogłaby wywołać niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody i trudnych do odwrócenia skutków. W uzasadnieniu wniosku pełnomocnik Powiatu podważył zaskarżone skargą decyzje zarówno co do zasady jak i co do wysokości, jak również nadmienił, że zarzuty wskazują na wadliwe prowadzenie samego postępowania administracyjnego poprzez nieustalenie wszystkich zainteresowanych Stron tegoż postępowania. W ocenie pełnomocnika strony skarżącej w obecnym stanie rzeczy niesprawiedliwe byłoby niewstrzymanie wykonania decyzji objętych licznymi naruszeniami prawa. Ponadto pełnomocnik wskazał, że w chwili obecnej Skarżący nie jest w stanie dokonać zwrotu subwencji za 2012 rok, której zwrot kwestionuje, gdyż w Budżecie Powiatu [...] na 2017 rok nie zostały przewidziane środki na ten cel i dokonanie zapłaty będzie miało negatywny wpływ na jego realizację. Pełnomocnik wskazał, że Powiat uzyskuje dochody prawie wyłącznie z dotacji i subwencji, a dochody własne stanowią zaledwie 3% budżetu. W dalszej kolejności nadmienił, że zasadnicza rola samorządu sprowadza się do racjonalnego wydatkowania otrzymanych środków finansowych i zapewnienia realizacji zadań bieżących, zaś z uwagi na trudną sytuację finansową, zbilansowanie budżetu Powiatu oraz planów finansowych jego jednostek organizacyjnych w sposób umożliwiający jednoczesne zabezpieczenie środków finansowych z przeznaczeniem na realizację decyzji w sposób niestwarzający zagrożenia pogorszenia warunków opieki, kształcenia i wychowania uczniów w szkołach prowadzonych przez Powiat [...] nie jest możliwy. Pełnomocnik strony skarżącej wskazał, że w przyjętym budżecie Powiatu niezbędne środki na funkcjonowanie jednostek oświatowych zadań własnych realizowanych z zakresu oświaty przekraczają przyznaną przez Ministra Finansów wielkość oświatowej subwencji ogólnej. W tym stanie rzeczy zdaniem pełnomocnika strony skarżącej natychmiastowe wykonanie decyzji skutkowałoby trudnymi do zwrócenia konsekwencjami finansowymi dla Powiatu [...]. Ponadto podnosi, że ewentualne wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nie kłóci się z interesem publicznym, albowiem Powiat nie zamierza uchylać się od zwrotu nienależnej kwoty dotacji, jednakże broni swojego interesu, aby decyzja ustalająca została wydana po prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym, a jej roszczenie zostało ustalone po przeprowadzeniu wnikliwego postępowania dowodowego poddanego dokładnej analizie wyliczeń finansowych. Jednocześnie zdaniem pełnomocnika skarżącego w sprawie nie zachodzą przesłanki negatywne, określone w art. 61 § 2 pkt 1 p.p.s.a., uniemożliwiające wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ w sposób obszerny i szczegółowy odniósł się do merytorycznych zarzutów wskazanych w skardze na decyzję organu, jednakże nie ustosunkował się do wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. zważył, co następuje: Zgodnie z art. 61 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; zwanej dalej: p.p.s.a.), wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Natomiast po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania (art. 61 § 3 p.p.s.a.). Rozstrzygając o wstrzymaniu wykonania aktu na podstawie powołanego przepisu Sąd jest związany zamkniętym katalogiem przesłanek pozytywnych. Instytucja wstrzymania wykonania ma charakter wyjątkowy i jej zastosowanie może mieć miejsce wyłącznie w sytuacji stwierdzenia, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, gdyby akt lub czynność zostały wykonane. Użycie przez ustawodawcę w art. 61 § 3 p.p.s.a. zwrotów nieostrych wiąże się z koniecznością konkretyzacji zawartej w nich normy ogólnej. W postanowieniu z dnia 20 grudnia 2004 r. o sygn. akt GZ 138/04 (orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl) NSA stwierdził, że "znaczna szkoda" to taka, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego świadczenia lub jego wyegzekwowania ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego. Będzie to miało miejsce w takich wypadkach, gdy grozi utrata przedmiotu świadczenia, który wskutek swych właściwości nie może być zastąpiony jakimś innym przedmiotem, a jego wartość nie przedstawiałaby znaczenia dla skarżącego lub gdyby zachodziło niebezpieczeństwo poniesienia straty na życiu i zdrowiu. Zaś trudne do odwrócenia skutki to takie prawne lub faktyczne skutki, które raz zaistniałe powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków (postanowienie WSA w Białymstoku z dnia 3 sierpnia 2006 r., sygn. akt II SA/Bk 352/06). Dokonując oceny wniosku w powyższym świetle Sąd uznał, że nie zasługuje on na uwzględnienie. Przedstawiona przez pełnomocnika strony skarżącej argumentacja sprowadza się do twierdzenia, iż z uwagi na trudną sytuację finansową Powiatu, dokonanie zwrotu należności określonej zaskarżoną decyzją jest niemożliwe. Wobec powyższych twierdzeń Powiatu zauważyć należy, iż okoliczności te nie zostały w żaden sposób uprawdopodobnione, w szczególności nie przedstawiono dokumentów źródłowych obrazujących aktualną sytuację finansową Powiatu. Przypomnieć bowiem należy, iż podstawę gospodarki finansowej jednostki samorządu terytorialnego w roku budżetowym stanowi jej budżet uchwalany w formie uchwały budżetowej, który jest rocznym planem dochodów i wydatków oraz przychodów i rozchodów tej jednostki (art. 211 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, t. j. Dz. U. z 2013 r., poz. 885 ze zm.). Uchwała ta zawiera także plany przychodów i wydatków zakładów budżetowych, gospodarstw pomocniczych jednostek budżetowych i funduszy celowych oraz dochodów własnych jednostek budżetowych. W budżecie jednostki samorządu terytorialnego mogą być ponadto tworzone rezerwy budżetowe, które uelastyczniają proces wydatkowania środków publicznych. W art. 222 ust. 1 ustawy o finansach publicznych postanowiono, iż w budżecie jednostki samorządu terytorialnego tworzy się rezerwę ogólną, w wysokości nie niższej niż 0,1% i nie wyższej niż 1% wydatków budżetu, zaś w ustępie 2 tego przepisu wskazano także na możliwość utworzenia rezerw celowych. Wykładnia językowa omawianej jednostki redakcyjnej wskazuje zatem, iż utworzenie rezerwy ogólnej przez powiat jest obligatoryjne, zaś rezerwy celowe mają charakter fakultatywny. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że jednostka samorządu terytorialnego jaką jest powiat nie została pozbawiona zatem możliwości kształtowania swojej polityki finansowej oraz wpływu na sposób wykorzystania posiadanych środków pieniężnych, aczkolwiek jej swoboda w dysponowaniu tymi środkami w porównaniu do przedsiębiorstw prywatnych działających w ramach swobody działalności gospodarczej jest znacznie ograniczona. Mając powyższe na względzie, uwzględniając specyfikę funkcjonowania tego typu jednostek i nie negując konieczności wykorzystania środków na ściśle określone cele, dla oceny czy zachodzą przesłanki z art. 61 § 3 p.p.s.a. niezbędne jest w szczególności zbadanie uchwały budżetowej Powiatu pod kątem zaplanowanych rezerw budżetowych. Wnioskująca strona – reprezentowana zresztą przez profesjonalnego pełnomocnika – takiej uchwały nie przedstawiła. Co więcej, opierając uzasadnienie wniosku wyłącznie na kwestiach związanych z sytuacją finansową Powiatu, nie przedstawiła żadnych dokumentów, które pozwoliłyby Sądowi na ocenę tej sytuacji pod kątem spełnienia przesłanek odnoszących się do ochrony tymczasowej, których nie można mylić z przesłankami dotyczącymi instytucji prawa pomocy. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym uzasadnienie wniosku powinno odnosić się do konkretnych zdarzeń lub okoliczności, jednakże w taki sposób, aby sąd miał możliwość dokonania kontroli ich prawdziwości. Nie jest bowiem wystarczające, by okoliczności przemawiające za wstrzymaniem wykonania zaskarżonej decyzji występowały w sprawie – sąd musi mieć o nich wiedzę i możliwość zweryfikowania tej wiedzy, a dostarczenie odpowiednich informacji i dokumentów w tym zakresie obciąża stronę. Ponadto akcentuje się, iż podmiot występujący o ochronę tymczasową nie może oczekiwać od sądu, aby ten, wyręczając go, niejako z urzędu poszukiwał usprawiedliwienia dla złożonego wniosku. Brak należytego uzasadnienia żądania o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji wyklucza dokonywanie jego merytorycznej oceny (por. postanowienia NSA: z dnia 25 kwietnia 2012 r., II FSK 498/12; z dnia 10 maja 2011 r., II FZ 106/11;z dnia 9 września 2011 r., II FSK 1501/11; z dnia 28 września 2011 r., I FZ 219/11 i z dnia 26 listopada 2007 r., II FZ 338/07). Powyższe informacje należało uwzględnić przy rozpatrywaniu przedmiotowego wniosku, jednakże Sąd winien mieć możliwość ich zestawienia z twierdzeniami wnioskującej strony w tym zakresie, jak również porównania z dokumentami źródłowymi. Zatem wobec nieprzedstawienia przez Powiat dokumentów, o których była wyżej mowa, Sąd nie ma możliwości zweryfikowania informacji przedstawionych przez organ, co również uniemożliwia merytoryczne rozpoznanie wniosku o ochronę tymczasową. W powyższym kontekście dodać również należy, iż w orzecznictwie akcentuje się, że wykonanie decyzji pociągającej za sobą konieczność uiszczenia należności pieniężnej tylko w wyjątkowych przypadkach jest źródłem niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub powstania trudnych do odwrócenia skutków. Zapłata oznaczonej w decyzji należności ma bowiem charakter odwracalny. W przypadku uchylenia zaskarżonej do sądu administracyjnego decyzji, uiszczona należność podlega zwrotowi. Podnosi się przy tym, iż rodzaj nałożonego obowiązku, nie wywołuje stanu, który byłby nieodwracalny, skoro chodzi o świadczenie pieniężne z natury rzeczy przecież odwracalnego. Stanowisko takie zostało przedstawione w postanowieniu NSA z dnia 20 grudnia 2004 r. o sygn. akt. GZ 138/04, w którym dodatkowo wskazano, iż w przypadku ewentualnego uwzględnienia skargi, istnieje oczywista możliwość zwrotu nadpłaconych kwot. Z kolei w postanowieniu z dnia 7 października 2011 r. o sygn. akt II GSK 2001/11, NSA zauważył, iż każda decyzja administracyjna zobowiązująca do uiszczenia należności pieniężnych pociąga za sobą dolegliwość rodzącą określony skutek faktyczny w finansach zobowiązanego do ich uiszczenia. Nie jest to więc sytuacja, która sama z siebie uzasadnia zastosowanie wyjątkowego rozwiązania prawnego, jakim jest ochrona tymczasowa w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Odnosząc się natomiast do części uzasadnienia wniosku stanowiącą merytoryczną polemikę z rozstrzygnięciem organu, Sąd podkreśla, że rozstrzygając kwestię wpadkową jaką jest o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu, nie bada trafności zarzutów zgłoszonych w skardze, odnośnie niezgodności zaskarżonego aktu z prawem, a jedynie jest uprawniony do dokonania oceny wystąpienia ustawowych przesłanek uzasadniających wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu. Zatem ustosunkowanie się do zarzutów skargi zmierzające do zakwestionowania wydanego przez organ administracyjny rozstrzygnięcia, jest na etapie rozpoznawania wniosku o wstrzymanie niedopuszczalne (postanowienie NSA z 3 lipca 2014 r., o sygn. akt II OZ 661/14 dostępny na stronie internetowej: www.orzeczenia.nsa.gov.pl, podobnie jak inne przywołane w postanowieniu orzeczenia). Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 61 § 3 i § 5 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.