V SA/Wa 1077/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Irena Jakubiec - Kudiura, Sędzia WSA - Matylda Arnold – Rogiewicz, Sędzia WSA - Michał Sowiński (spr.), Protokolant sekr. sąd. - Marcin Woźniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lipca 2017 r. sprawy ze skargi Prezydenta Miasta O. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia: oddala skargę. Wnioskiem z dnia [...] listopada 2016 r. O. sp. z o.o. (dalej: Przedsiębiorstwo) zwróciło się do Prezydenta Miasta O. o zatwierdzenie taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków w O. i K. na okres od [...] stycznia 2017 r. do [...] stycznia 2018 r. Ww. organ – mając na uwadze treść art. 24 ust. 4 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków (Dz.U. z 2015 r., poz. 139, z późn. zm.); dalej: "z.z.w.ś.", zobowiązujący go do sprawdzenia czy taryfy i plan zostały opracowane zgodnie z przepisami ustawy, a także do weryfikacji kosztów, o których mowa w art. 20 ust. 4 pkt 1 z.z.w.ś., pod względem celowości ich ponoszenia – zlecił powyższe czynności spółce S. Sp. z o.o. W dniu [...] grudnia 2016 r. wniosek został zweryfikowany przez ww. podmiot. Wobec powyższego, w dniu [...] grudnia 2016 r. Prezydent Miasta O., po dokonaniu - na podstawie art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446, z późn. zm.); dalej: "u.s.g." w związku z art. 24 ust. 4 i ust. 8 z.z.w.ś. - analizy i weryfikacji wniosku złożonego przez Przedsiębiorstwo, wydał zarządzenie nr [...], w którym uznał, że wniosek opracowano zgodnie z przepisami z.z.w.ś, a koszty w nim określone są uzasadnione pod względem celowości ich ponoszenia. Następnie, Wojewoda [...] - jako organ nadzoru - pismem z dnia [...] stycznia 2017 r. znak [...] zwrócił się do Prezydenta Miasta O. o przesłanie ww. zarządzenia oraz ustosunkowanie się do zarzutów merytorycznych zawartych w uzasadnieniu do uchwały Nr [...] Rady Miasta O. z dnia [...] grudnia 2016 r. w sprawie odmowy zatwierdzenia taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków w O. oraz K. na okres od dnia [...] stycznia 2017 r. do dnia [...] stycznia 2018 r. oraz o wyjaśnienie przyczyn nieprzedłożenia na sesję projektu uchwały o zatwierdzeniu albo odmowie zatwierdzenia taryf. W odpowiedzi na pismo Prezydent Miasta O., w dniu [...] stycznia 2017 r. nadesłał kopię zarządzenia, oraz wyjaśnił, że podjął decyzję o wprowadzeniu taryf w życie bez kierowania projektu uchwały pod obrady Rady Miasta. Wyjaśnił, iż art. 24 ust. 8 z.z.w.ś., przewiduje możliwość nie podejmowania przez radę gminy uchwały w sprawie taryf, bez wskazania przyczyn braku jej podjęcia. Wobec powyższego Wojewoda [...] w dniu [...] lutego 2017 r. skierował do Prezydenta Miasta O. zawiadomienie o wszczęciu postępowania nadzorczego w sprawie stwierdzenia nieważności zarządzenia nr [...] oraz ponownie zwrócił się o przesłanie ww. zarządzenia lub jego kopii potwierdzonej za zgodność z oryginałem wraz z wnioskiem o zatwierdzenie taryf przedłożonym przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, a także szczegółową kalkulacją cen i stawek opłat wraz z aktualnym planem rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych oraz o dołączenie dokumentacji potwierdzającej wykonanie czynności, o których mowa w art. 24 ust. 4 z.z.w.ś., w tym wykazanie zgodności z prawem zweryfikowanych taryf w odniesieniu do zagadnień i przepisów z.z.w.ś. W dniu [...] kwietnia 2017 r. do [...] Urzędu Wojewódzkiego wpłynęło zarządzenie Prezydenta Miasta O. z [...] grudnia 2016 r., nr [...]. Do zarządzenia został załączony wniosek Przedsiębiorstwa o zatwierdzenie taryf oraz weryfikacja kosztów pod względem celowości ich ponoszenia. Następnie, po przeprowadzeniu postępowania nadzorczego, Wojewoda [...] w rozstrzygnięciu wydanym [...] kwietnia 2017 r., znak: [...] stwierdził nieważność ww. zarządzenia. Organ nadzoru zarzucił, że przedstawione we wniosku o zatwierdzenie taryf niezbędne przychody, po dokonaniu ich alokacji na poszczególne taryfowe grupy odbiorców usług oraz koszty o których mowa w art. 20 ust. 4 z.z.w.ś. nie zostały należycie zweryfikowane pod względem celowości ich ponoszenia. Zdaniem Organu nastąpił nieuzasadniony wzrost kosztów usług obcych i wynagrodzeń w 2015 r. w stosunku do 2014 r. przy jednoczesnym niskim wzroście przychodów Przedsiębiorstwa, co może świadczyć o tym, że uzyskało ono zysk z prowadzonej działalności, a ceny usług są zawyżone. Powyższe stanowi zaś naruszenie § 3 pkt 1 lit. b rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz. U. Nr 127, poz. 886); zwanego dalej: "rozporządzeniem". Dalej zarzucono, że przedłożone przez Prezydenta Miasta opracowanie, dotyczące weryfikacji kosztów ujętych we wniosku taryfowym, pod względem celowości ich ponoszenia oraz zgodności wniosku z przepisami z.z.w.ś. przygotowane przez firmę S. sp. z o.o. nie spełnia wymagań z.z.w.ś. Dokonana weryfikacja nie udziela bowiem odpowiedzi na pytanie dotyczące celowości ponoszenia przez Przedsiębiorstwo kosztów. Zawiera natomiast wyłącznie przytoczenie obowiązujących przepisów dotyczących zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków oraz stwierdzenie, że poszczególne elementy taryf są zgodne z przepisami, a regulacje zawarte w taryfach uzasadnione. Wskazano, że w opracowaniu brak szczegółowej analizy ponoszonych kosztów i ich zasadności, a także odpowiedzi na zadane przez organ nadzoru pytania dotyczące alokacji kosztów na poszczególne grupy odbiorców, czy subsydiowania skrośnego itd. Następnie, Wojewoda zarzucił, że nie wskazano powodów podziału odbiorców usług na 3 taryfowe grupy. Nie wykazano bowiem, że poszczególni odbiorcy ponoszą różne koszty eksploatacji sieci wodociągowej, że zwiększony jest nakład pracy własnej i obcej dla odbiorców z danej grupy, zaś w przypadku zbiorowego zaopatrzenia w wodę, jeśli nie ma różnych źródeł dostarczania wody, to cenę wody można zróżnicować jedynie różnymi kosztami opłat za korzystanie ze środowiska. W związku z tym Przedsiębiorstwo zastosować mogło wyłącznie jednakową cenę za dostarczaną wodę we wszystkich grupach odbiorców usług. Dalej zarzucono, że również w stosunku do taryf dla zbiorowego odprowadzania ścieków nie został należycie uzasadniony podział odbiorców na grupy i zróżnicowanie cen, a działanie Przedsiębiorstwa w tym zakresie narusza art. 20 ust. 3 z.z.w.ś oraz § 11 ust. 1 oraz ust. 4 -6 rozporządzenia. Organ zauważył, że zastosowany przez Przedsiębiorstwo podział na grupy odbiorców powoduje, iż koszty jednej grupy odbiorców lub jednej działalności pokrywane są przychodami z pozostałych grup (subsydiowanie skrośne), co narusza przepis § 3 pkt 1 lit. c i § 13 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia. Zarzucono, że subsydiowanie skrośne występuje również przy podziale kosztów amortyzacji, podatków, opłat i odsetek od kredytów i pożyczek inwestycyjnych dotyczących działalności prowadzonych dla O. oraz K., a także przy podziale kosztów ogólnozakładowych, tj. pokrywania kosztów działalności wodociągowej przychodami z działalności kanalizacyjnej. Ponadto wskazano, że do wniosku o zatwierdzenie taryf przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne dołącza aktualny plan rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych. Stosownie zaś do art. 21 z.z.w.ś. przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne opracowuje wieloletni plan rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych będących w jego posiadaniu. Zaznaczono również, że Rada gminy uchwala, w terminie 3 miesięcy od dnia przedłożenia planu prezydentowi miasta, plan, jeżeli spełnia on warunek zgodności z kierunkami rozwoju gminy określonymi w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, z ustaleniami miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz ustaleniami zezwolenia wydanego temu przedsiębiorstwu na prowadzenie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków. Tymczasem Projekt Wieloletniego Planu Rozwoju i Modernizacji Urządzeń Wodociągowych i Urządzeń Kanalizacyjnych na lata 2016-2020 na sesji w dniu [...] grudnia 2015 r. został wycofany przez Prezydenta Miasta O., a następne projekty przedłożone przez Prezydenta Miasta w dniu [...] lutego 2016 r. i [...] czerwca 2016 r. nie zostały przez Radę Miasta uchwalone. W przypadku zaś niepodjęcia uchwały o uchwaleniu planu w terminie 3 miesięcy od dnia przedłożenia, plan stanowi podstawę do określenia i jednorazowego zatwierdzenia taryf. Tymczasem z posiadanych przez Wojewodę [...] informacji wynika, że Rada Miasta O. odmówiła zatwierdzenia taryf uchwałami z dnia [...] lipca 2016 r. Nr [...] i z dnia [...] września 2016 r. Nr [...]. Zatem w świetle art. 21 ust. 6 z.z.w.ś. Przedsiębiorstwo nie miało podstaw prawnych do uwzględniania w taryfach kosztów wynikających z planowanych wydatków inwestycyjnych, gdyż dysponowało ono wyłącznie projektem planu. Wobec powyższego Prezydent Miasta O. stwierdzając, że dokonał weryfikacji kosztów określonych we wniosku oraz uznając, że opracowano go zgodnie z prawem, w sposób istotny naruszył art. 24 ust 3 z.z.w.ś., który zobowiązuje Przedsiębiorstwo do załączenia do powyższego wniosku aktualnego planu. Zarzucono również, że Prezydent Miasta O. celowo nie przedłożył Radzie Miasta zarządzenia nr [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. Jak bowiem wynika z pisma Przewodniczącego Rady Miasta (z dnia [...] stycznia 2017 r.), w dniu [...] grudnia 2016 r. odbyło się spotkanie z Prezydentem Miasta, podczas którego odmówił, nie przedstawiając żadnego uzasadnienia, przedłożenia Radzie zarządzenia nr [...] w sprawie weryfikacji taryf, mimo uprzednio skierowanych w tej sprawie pism przez Przewodniczącego Rady. Zaznaczono, że powyższe działanie w sposób istotny narusza art. 24 ust. 3 z.z.w.ś. Następnie, Wojewoda zauważył, że w myśl art. 6 i art. 7 ust. 1 pkt 3 u.s.g. oraz art. 3 ust. 1 z.z.w.ś. zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków jest zadaniem własnym gminy ze sfery spraw publicznych powierzonych jej do wykonywania. Wyjaśniono, iż procedura zatwierdzania taryf obejmuje określone ustawowo etapy postępowania, tj.: opracowanie przez przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne projektu taryf i przedłożenie wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) wniosku o ich zatwierdzenie, dokonanie sprawdzenia przez organ wykonawczy gminy zaproponowanych taryf - stosownie do art. 24 ust. 4 z.z.w.ś., zatwierdzenie taryf przez radę gminy - art. 24 ust. 5 z.z.w.ś., ogłoszenie taryf. Dalej zwrócono uwagę, że kontrola proponowanych w taryfie stawek odbywa się dwuetapowo. W pierwszym etapie organ wykonawczy gminy sprawdza, czy taryfy i plan zostały opracowane zgodnie z przepisami ustawy i weryfikuje koszty, o których mowa w art. 20 ust. 4 pkt 1, pod względem celowości ich ponoszenia. Następnie taryfy podlegają zatwierdzeniu w drodze uchwały rady gminy, co oznacza, że rada gminy rozstrzyga o prawidłowości przedłożonej przez przedsiębiorstwo taryfy (art. 24 ust. 1 ustawy). Zatem Prezydent Miasta O. nie miał podstawy prawnej do zaniechania przedłożenia Radzie Miasta O. zarządzenia nr [...] w celu weryfikacji taryf, ponieważ art. 24 ust. 8 z.z.w.ś. – choć przewiduje nie podjęcie uchwały przez radę gminy – to nie uzasadnia odmowy przedłożenia projektu uchwały przez organ wykonawczy. W ocenie Organu nadzorczego powyższe okoliczności uzasadniają stwierdzenie, że ww. zarządzenie zostało podjęte z istotnym naruszeniem prawa. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Prezydent Miasta O. wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego aktu nadzoru zaś wydanemu przez Wojewodę [...] rozstrzygnięciu nadzorczemu zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, które mogło mieć istotny wpływ na wydanie zaskarżonego rozstrzygnięcia, a mianowicie: art. 91 ust. 1 u.s.g. polegające na wydaniu rozstrzygnięcia nadzorczego po upływie 30 dniowego terminu upoważniającego organ nadzoru do wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia; art. 20 ust. 2, ust. 3 z.z.w.ś. oraz § 3, § 11 ust. 6, § 13 ust, 2 rozporządzenia, poprzez błędne przyjęcie, iż dokonanie przez Przedsiębiorstwo alokacji kosztów dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę na 3 taryfowe grupy odbiorców usług, a dla zbiorowego odprowadzania ścieków na 4 taryfowe grup odbiorców nie znajduje uzasadnienia w kontekście przepisów warunkujących ten podział, podczas gdy Przedsiębiorstwo dokonało zróżnicowania cen i stawek opłat w taryfach na podstawie udokumentowanych różnic kosztów zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków; nieprawidłowe zastosowanie § 13 ust. 3 - 6 rozporządzenia poprzez błędne przyjęcie, iż Przedsiębiorstwo nieprawidłowo ustaliło grupy odbiorców w związku z kalkulacją stawek opłat abonamentowych oraz nieprawidłowo dokonało alokacji kosztów odczytu, rozliczenia i gotowości wchodzących w skład tych stawek podczas gdy, możliwe jest ustalenie różnych stawek opłaty abonamentowej w ramach tej samej grupy odbiorców; art. 24 ust. 3 z.z.w.ś. poprzez błędne przyjęcie, iż dołączony do wniosku taryfowego aktualny plan rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych, stanowił wyłączenie "projekt planu"; nieprawidłowe zastosowanie art. 24 ust. 4 z.z.w.ś. poprzez błędne przyjęcie, iż Prezydent Miasta O. nie dokonał weryfikacji kosztów pod względem celowości ich ponoszenia oraz zasadności ich ponoszenia, oraz sprawdzenia czy taryfy i plan zostały opracowane zgodnie z przepisami ustawy podczas gdy posiadał pozytywną opinię w niniejszym zakresie wydaną przez Spółkę S. Sp. z o.o. na podstawie, której wydal przedmiotowe zarządzenie. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Uzupełnieniem tego zapisu jest treść art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270, z późn. zm.); zwanej dalej "p.p.s.a.", w którym wskazano, iż sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie. Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią – bez wątpienia – sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną polegającą na zbadaniu, czy organ administracji publicznej nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jego wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi jego uchylenie. W sprawie zastosowanie mają m.in. przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, jak i przepisów wykonawczych np. rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków. Zgodnie z art. 85 u.s.g. nadzór nad wykonywaniem zadań gminy sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem. Do tej pory pojęcie kryterium legalności było zwykle rozumiane przez doktrynę jednolicie. W węższym znaczeniu odnoszono je do aktu kontroli: ocena działalności komunalnej była dokonywana pod kątem jej zgodności z prawem. W szerszym znaczeniu natomiast kryterium to odnoszono również do aktu zastosowania środka nadzoru w tym sensie, iż prawo, po pierwsze, powinno obligować do zastosowania tego środka, jeśli ma on na celu przywrócenie stanu zgodnego z prawem, a po drugie, powinno określać sam środek nadzoru, organ, który może go zastosować, przypadki, w których może on być zastosowany, oraz ewentualnie tryb jego zastosowania. Przy czym prawo było rozumiane jedynie jako przepisy powszechnie obowiązujące. Obecnie, stosownie do art. 171 ust. 1 Konstytucji RP, nadzór nad samorządem terytorialnym może się opierać wyłącznie na kryterium zgodności z prawem. Nie przewidziano tu żadnych wyjątków, a tym samym wykluczono możliwość opierania ingerencji nadzorczych na negatywnej ocenie celowości, gospodarności czy rzetelności jego działań, nawet w sferze wykonywania tzw. zadań zleconych administracji rządowej. Z Konstytucji wynika, że jednostkom samorządu terytorialnego przyznana została pełna samodzielność w wykonywaniu ich zadań uwarunkowana nienaruszaniem przepisów prawa. Samodzielność ta ponadto podlega ochronie sądowej (art. 16 ust. 2 i art. 165 ust. 2 Konstytucji RP). Zakres swobody działania organów samorządowych w znacznej mierze zależy od stosowanych wobec nich mierników kontroli. Jeżeli mierniki te są sformułowane w sposób niedookreślony, wówczas samodzielność samorządu może być bardzo ograniczona. O intensywności nadzoru nad samorządem terytorialnym nie decyduje w zasadzie mało precyzyjny podział na zadania własne i zlecone. Decyduje o tym każdorazowo ustawodawca, przyznając organom nadzorczym określone środki prawne. Bez wątpienia kompetencje organów nadzoru nie mogą być ustalane w drodze daleko idącej wykładni, zwłaszcza rozszerzającej, ale muszą wynikać wprost z obowiązujących przepisów (patrz: B. Dolnicki, komentarz do art. 85, Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. Bogdana Dolnickiego, ABC 2010). Zatem jeśli w myśl art. 85 u.s.g. nadzór nad wykonywaniem zadań gminy jest sprawowany na podstawie kryterium zgodności z prawem - oznacza to, że tylko w wypadku braku takiej zgodności możliwe jest skorzystanie przez organ nadzoru z przysługujących mu uprawnień. Skorzystanie z tego uprawnienia ogranicza jeszcze ustawodawca w art. 91 ust. 4 u.s.g., gdyż przesłanka stwierdzenia nieważności uchwał organu gminy zachodzi jedynie wówczas, gdy organ nadzoru stwierdzi istotną sprzeczność z prawem (por.: wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 12 czerwca 2007 r., sygn .akt I SA/Rz 496/07, LEX nr 1005592). Podstawę prawną zakwestionowanego w skardze rozstrzygnięcia nadzorczego stanowił przepis art. 91 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym "Uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia w trybie określonym w art. 90". Powinnością Sądu jest zatem ustalenie, czy Wojewoda [...] w sposób zgodny z prawem skorzystał z przyznanej mu przywołanym przepisem kompetencji nadzorczej, a tym samym, czy prawidłowo zakwestionował ze skutkiem kasacyjnym – legalność kontrolowanego zarządzenia Nr [...] Prezydenta Miasta O. z dnia [...] grudnia 2016 r. w sprawie weryfikacji wniosku O. Sp. z o.o. z siedzibą w O. o zatwierdzenie taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków w Mieście O. oraz Mieście K., na okres od [...] stycznia 2017 r. do [...] stycznia 2018 r. Należy zwrócić uwagę, że w zakresie uprawnień kontrolnych organu nadzoru zawiera się także czynność opisana w przepisie art. 91 ust. 4 u.s.g., stanowiącym, że "w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa". Zgodnie z tym przepisem w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Z kolei według art. 93 ust. 1 u.s.g. po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 (tzn. po upływie 30 dni od dnia doręczenia uchwały) organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Z treści przytoczonych przepisów wynika zatem wprost, że regulacja zawarta w art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym skierowana jest do organu nadzoru. Ustawa o samorządzie gminnym nie dookreśla zwrotu "nieistotne naruszenie prawa". W piśmiennictwie i orzecznictwie przyjmuje się jednak, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które w sposób niewątpliwy trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały (zarządzenia) organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego – przez wadliwą ich wykładnię – oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. (patrz: B. Dolnicki, komentarz do art. 91 teza 5, Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. Bogdana Dolnickiego, ABC 2010 – i powołany tan wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998, nr 3, poz. 79, jak również wyrok NSA z dnia 3 kwietnia 2012 r., sygn. akt II GSK 357/11 - wszystkie powołane orzeczenia dostępne na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych: www.orzeczenia.gov.pl). W ocenie Sądu, rozważając treść przepisów art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g., należy uznać, iż ustawodawca wskazał w ten sposób, że podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy są istotne naruszenia prawa, przy czym powoływana regulacja ustrojowa nie typizuje takich istotnych naruszeń prawa, podobnie jak nie charakteryzuje nieistotnych naruszeń prawa, które ustawodawca uwzględnił w art. 91 ust. 4 u.s.g., sankcjonując w odmienny niż stwierdzenie nieważności sposób tą kategorię wadliwości wymienionych aktów organu gminy. Rozpoznając sprawę Sąd podzielił pogląd prezentowany w dotychczasowym orzecznictwie sądowym, wg którego odesłanie zawarte w art. 91 ust. 5 u.s.g. do odpowiedniego stosowania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego nie uprawnia do wykorzystania w zakresie oceny wadliwości uchwały lub zarządzenia organu gminy art. 156 § 1 k.p.a., określającego w sposób taksatywny przypadki kwalifikowanej wadliwości orzeczenia administracyjnego, obligującej właściwy organ do stwierdzenia jego nieważności. Jednakże wypracowane w omawianym zakresie poglądy nauki i judykatury pozwoliły ustalić pewien katalog istotnych naruszeń prawa, skutkujących stwierdzeniem nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. Do tej kategorii naruszeń zalicza się m.in.: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej dla podjęcia określonego rodzaju uchwały, podjęcie uchwały o treści nie przewidzianej w normie prawnej będącej podstawą jej podjęcia, wadliwość wykładni prawa ustrojowego i prawa materialnego, czy też naruszenie procedury podjęcia uchwały. Sąd w toku podjętych w sprawie czynności rozpoznawczych prowadził swoją ocenę w ramach tak określonych przesłanek istotnego naruszenia prawa. W tych rozważaniach nie można pominąć poglądu, utrwalonego wśród komentatorów i składy orzekające sądów administracyjnych, że przyznanie jednostkom samorządu terytorialnego samodzielności oznacza, iż sprawowanie nadzoru musi odbywać się w granicach dopuszczalnych przepisami prawa (patrz: P. Chmielnicki, Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym, Warszawa 2004r., B. Dolnicki, Nadzór nad samorządem terytorialnym, Katowice 1993r; wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 1998r., sygn. akt II SA/Wr 606/98). W kontekście tego twierdzenia wskazywano również - przede wszystkim w judykaturze, iż brak określenia w ustawie o samorządzie gminnym rodzajów naruszeń prawa skutkujących stwierdzeniem nieważności wadliwej uchwały nie oznacza swobody działania organu nadzoru i w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego organ nadzoru jest zobowiązany wykazać naruszenie prawa (patrz: wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 14 października 2015 r., sygn. akt II SA/Wr 396/15 - utrzymany w mocy wyrokiem NSA z dnia 24 lutego 2016 r. sygn. akt II OSK 178/16, dostępne tamże) W rozpoznawanej sprawie Wojewoda [...], powołując się na art. 91 ust. 1 u.s.g., stwierdził nieważność zarządzenia Nr [...] Prezydenta Miasta O. z dnia [...] grudnia 2016 r. w sprawie weryfikacji wniosku O. Sp. z o.o. z siedzibą w O. o zatwierdzenie taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków w Mieście O. oraz Mieście K., na okres od [...] stycznia 2017 r. do [...] stycznia 2018 r. Organ nadzoru uznał, iż powyższe zarządzenie zostało podjęte z istotnym naruszeniem prawa. W ocenie Wojewody ww. zarządzenie w istotny sposób narusza: art. 20 ust. 2, 3 i 4 pkt 1, art. 21 ust. 6, art. 24 ust. 3, 4, 5 i 8 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków oraz § 3 pkt 1, § 11 ust. 1 oraz 4-6, § 13 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków. W ocenie Sądu, za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 20 ust. 2, ust. 3 z.z.w.ś. oraz § 3, § 11 ust. 6, § 13 ust. 2 rozporządzenia, poprzez błędne przyjęcie, iż dokonanie przez Przedsiębiorstwo alokacji kosztów dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę na 3 taryfowe grupy odbiorców usług, a dla zbiorowego odprowadzania ścieków na 4 taryfowe grup odbiorców nie znajduje uzasadnienia w kontekście przepisów warunkujących ten podział, podczas gdy Przedsiębiorstwo dokonało zróżnicowania cen i stawek opłat w taryfach na podstawie udokumentowanych różnic kosztów zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków. Zgodnie z art. 20 ust. 2 z.z.w.ś przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne określa taryfę na 1 rok. Art. 20 ust. 3 z.z.w.ś. stanowi, iż ceny i stawki opłat określone w taryfie są różnicowane dla poszczególnych taryfowych odbiorców usług na podstawie udokumentowanych różnic kosztów zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków. Stosownie do art. 20 ust. 4 z.z.w.ś. przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne ustalają niezbędne przychody, o których mowa w ust. 2, uwzględniając w szczególności: koszty związane ze świadczeniem usług, poniesione w poprzednim roku obrachunkowym, ustalone na podstawie ewidencji księgowej, z uwzględnieniem planowanych zmian tych kosztów w roku obowiązywania taryfy; zmiany warunków ekonomicznych oraz wielkość usług i warunki ich świadczenia; koszty wynikające z planowanych wydatków inwestycyjnych, na podstawie planów, o których mowa w art. 21 ust. 1. Wojewoda wskazał, iż przedstawione we wniosku o zatwierdzenie taryf niezbędne przychody, po dokonaniu ich alokacji na poszczególne taryfowe grupy odbiorców usług oraz koszty, o których mowa w art. 20 ust. 4 z.z.w.ś., nie zostały należycie zweryfikowane pod względem celowości ich ponoszenia. Nastąpił niczym nie uzasadniony wzrost kosztów usług obcych i wynagrodzeń w 2015 r. w stosunku do 2014 r. przy jednoczesnym niskim wzroście przychodów Przedsiębiorstwa. Zaznaczono, iż tak znaczny wzrost kosztów w stosunku do uzyskanych przychodów świadczyć może o tym, że Przedsiębiorstwo uzyskało zysk na prowadzonej działalności, a ceny usług są zawyżone. Stanowi to naruszenie § 3 pkt 1 lit. b rozporządzenia, zgodnie z którym przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne opracowuje taryfę dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków w sposób zapewniający ochronę odbiorców usług przed nieuzasadnionym wzrostem cen i stawek opłat. Organ nadzoru wyjaśnił, iż przedłożone przez Prezydenta Miasta opracowanie, dotyczące weryfikacji kosztów ujętych we wniosku taryfowym, pod względem celowości ich ponoszenia oraz zgodności wniosku z przepisami z.z.w.ś. opracowane przez firmę S. Sp. z o.o. nie spełnia wymagań z.z.w.ś. Przeprowadzona weryfikacja nie udziela bowiem odpowiedzi na istotne pytanie dotyczące celowości ponoszenia przez Przedsiębiorstwo kosztów. Zawiera ona wyłącznie przytoczenie obowiązujących przepisów dotyczących zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków oraz stwierdzenie, że poszczególne elementy taryf są zgodne z przepisami, a regulacje zawarte w taryfach uzasadnione. Brak w tym opracowaniu szczegółowej analizy ponoszonych kosztów i ich zasadności. Brak również odpowiedzi na zadane przez organ nadzoru w zawiadomieniu o wszczęcie postępowania nadzorczego pytania dotyczące alokacji kosztów na poszczególne grupy odbiorców, subsydiowania skrośnego itd. W ocenie skarżącego, O. dokonało zróżnicowania cen i stawek opłat w taryfach na podstawie udokumentowanych różnic kosztów zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków. Należy wskazać, iż stosownie do § 2 pkt 3 i 4 rozporządzenia użyte w rozporządzeniu określenie "alokacja" oznacza uznanie określonej taryfowej grupy odbiorców usług właściwymi rodzajami kosztów i niezbędnych przychodów, zaś określenie "współczynnik alokacji" oznacza współczynnik określający procentowy udział w łącznych kosztach danego rodzaju kosztów związanych z określoną taryfową grupą odbiorców usług. Zgodnie z § 11 ust. 1 rozporządzenia dla dokonania alokacji na taryfowe grupy odbiorców usług, uzasadnione koszty pośrednie, wspólne dla wszystkich rodzajów działalności gospodarczej związanej ze zbiorowym zaopatrzeniem w wodę i zbiorowym odprowadzaniem ścieków, przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne dzieli na poszczególne rodzaje prowadzonej działalności gospodarczej oraz na poszczególne taryfowe grupy odbiorców usług. § 11 ust. 4 rozporządzenia stanowi, iż przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne dokonuje alokacji kosztów na taryfowe grupy odbiorców usług, uwzględniając lokalne uwarunkowania, w szczególności: 1) wielkość zróżnicowania kosztów świadczenia usług w poszczególnych taryfowych grupach odbiorców usług, mierzoną kosztami jednostkowymi; 2) dostępność danych odnoszących się do poszczególnych rodzajów kosztów; 3) strukturę i rodzaj planowanych taryf; 4) stabilność stosowanych metod alokacji kosztów; 5) wyposażenie w wodomierze i urządzenia pomiarowe; 6) możliwość wyodrębnienia kosztów dla ich właściwej alokacji. Zgodnie z § 11 ust. 5 rozporządzenia dla potrzeb alokacji kosztów na taryfowe grupy odbiorców usług metody podziału kosztów w szczególności uwzględniają określenie: 1) współczynników alokacji kosztów wyliczonych na podstawie udziałów poszczególnych grup odbiorców usług w całkowitej ilości dostarczonej wody lub w całkowitej ilości odebranych ścieków – w odniesieniu do kosztów, których wysokość dla poszczególnych taryfowych grup odbiorców usług jest wprost proporcjonalna do wielkości świadczonych usług dla tych grup; 2) współczynników alokacji kosztów ustalonych w oparciu o ewidencję księgową kosztów, prowadzoną zgodnie z obowiązującymi zasadami rachunkowości – w odniesieniu do kosztów, których nie da się podzielić na poszczególne taryfowe grupy odbiorców w oparciu o wielkość świadczonych usług. Stosownie do § 11 ust. 6 rozporządzenia metody, o których mowa w ust. 5, mogą uwzględniać określenie współczynników alokacji kosztów ustalonych w oparciu o analizę kosztów – w odniesieniu do kosztów zależnych od uwarunkowań technicznych świadczenia usług, w szczególności takich jak: wielkość ładunku zanieczyszczeń w przyjmowanych do odprowadzenia ściekach, wykorzystanie przepustowości urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych, wielkość, rodzaj i sposób zagospodarowania powierzchni zanieczyszczonej o trwałej nawierzchni. Należy zatem w powyższym kontekście zauważyć, iż Wojewoda wyjaśnił, że O., dokonało alokacji kosztów dla potrzeb zbiorowego zaopatrzenia w wodę, na 3 taryfowe grupy odbiorców usług, a dla zbiorowego odprowadzania ścieków na 4 taryfowe grupy odbiorców. Odbiorcy dla celów zaopatrzenia w wodę zostali podzieleni na grupy: I grupa- obejmująca odbiorców usług wykorzystujących wodę na cele socjalno-bytowe w ramach gospodarstw domowych, II grupa - obejmująca odbiorców usług pobierających wodę w związku z działalnością prowadzoną w sferze użyteczności publicznej, III grupa pobierających wodę w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą. Przedsiębiorstwo nie wskazało przy tym powodów podziału odbiorców usług na powyższe grupy. Nie wykazało, że odbiorcy ponoszą różne koszty eksploatacji sieci wodociągowej, że zwiększony jest nakład pracy własnej i obcej dla odbiorcy prowadzącego działalność gospodarczą. Organ nadzoru zaznaczył, iż w przypadku zbiorowego zaopatrzenia w wodę, jeśli nie ma różnych źródeł dostarczania wody, to cenę wody można zróżnicować jedynie różnymi kosztami opłat za korzystanie ze środowiska. W związku z tym Przedsiębiorstwo zastosować mogło wyłącznie jednakową cenę za dostarczaną wodę we wszystkich grupach odbiorców usług. Skarżący wywiódł, że taryfa uzasadnia podział na grupy taryfowe sposobem korzystania z urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych oraz zróżnicowaniem kosztów bieżącej eksploatacji oraz kosztów rozbudowy urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych, a ponadto, warunki zaopatrzenia w wodę odbiorców prowadzących działalność gospodarczą oraz działalność użyteczności publicznej nakładają na Przedsiębiorstwo dodatkowe wymogi związane z zapewnieniem ciągłości dostaw wody, gdyż ewentualne przerwy w dostawie mogą skutkować odpowiedzialnością finansową Przedsiębiorstwa. Z powyższego Skarżący wyciągnął wniosek, że stałe koszty dostawy wody są w przypadku tych grup taryfowych wyższe. Należy jednak w powyższym kontekście zauważyć, iż definicja taryfowej grupy odbiorców usług zawarta została w art. 2 pkt 13 z.z.w.ś., w którym wskazano, iż oznacza ona odbiorców wyodrębnionych na podstawie charakterystyki zużycia wody lub odprowadzanych ścieków, warunków zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków, a także na podstawie sposobu rozliczeń za świadczone usługi. Zatem przepis ten zawiera 3 elementy, które muszą zostać wzięte pod uwagę przy tworzeniu taryfowej grupy odbiorców usług. Należy podzielić stanowisko organu nadzoru, iż przy tworzeniu grup taryfowych żadne inne elementy nie mogą być brane pod uwagę. W rozpoznawanej sprawie natomiast brak jest jakiegokolwiek powodu uzasadniającego podział odbiorców usług na powyższe grupy. Prezydent nie wykazał ani w zarządzeniu, ani też przesłanej weryfikacji, że odbiorcy umieszczeni w tych grupach ponoszą różne koszty eksploatacji sieci wodociągowej oraz że zwiększony jest nakład pracy własnej i obcej dla odbiorcy prowadzącego działalność gospodarczą. Cytowane wyżej art. 20 ust. 3 i art. 2 pkt 13 z.z.w.ś. wskazują kryteria warunkujące różnicowanie cen i stawek opłat dla poszczególnych taryfowych grup odbiorców usług i będą to udokumentowane różnice kosztów zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków (charakterystyka zużycia, warunki zaopatrzenia w wodę oraz sposób rozliczeń). Również w stosunku do taryf dla zbiorowego odprowadzania ścieków nie został należycie uzasadniony podział odbiorców na grupy i zróżnicowanie cen. Dla potrzeb odprowadzania ścieków Spółka wyodrębniła grupy: I grupa- obejmująca dostawców ścieków powstających w gospodarstwach domowych, II grupa- obejmująca dostawców ścieków powstających na nieruchomościach, na których jest prowadzona działalność w sferze użyteczności publicznej (np. instytucje i organizacje użyteczności publicznej jak szkoły, żłobki itd.), III grupa - obejmująca dostawców ścieków powstałych w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą tj. produkcyjną i handlową, IV grupa - obejmująca dostawców ścieków rozliczanych ryczałtem (na podstawie norm zużycia wody na osobę), przyjmując przy tym, że ryczałtowcy dostarczają wyłącznie ścieki socjalno-bytowe w ilościach dla gospodarstw domowych. W tym kontekście Skarżący podniósł, że ww. podział na grupy taryfowe wynika z tego, że ścieki pochodzące od przedsiębiorców różnią się składem i ilością od ścieków pochodzących z gospodarstw domowych i są to ścieki w przeważającej części inne niż powstające w wyniku ludzkiego metabolizmu lub funkcjonowania gospodarstw domowych. Niemniej jednak uśredniony koszt oczyszczania i odbioru ścieków jest jednakowy we wszystkich grupach odbiorców. W III grupie chociażby znajdują się zarówno dostawy ścieków o charakterze przemysłowym, jak i drobni przedsiębiorcy prowadzący np. działalność handlową np. sklepy, którzy odprowadzają ścieki o charakterze bytowym, takie jak w grupie I. Nadto ścieki dostarczane od odbiorców z grupy II są w przeważającej ilości takie same jak od odbiorców z grupy I- są to ścieki bytowe. Działanie Przedsiębiorstwa i tym samym zarządzenie Prezydenta w tym zakresie narusza zatem art. 20 ust. 3 z.z.w.ś. oraz § 11 ust. 1 oraz ust. 4-6 rozporządzenia. W konsekwencji zastosowany przez Przedsiębiorstwo podział na wskazane wyżej grupy odbiorców zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków powoduje występowanie subsydiowania skrośnego, tj. pokrywania kosztów dotyczących jednego rodzaju prowadzonej przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne działalności gospodarczej lub jednej z grup taryfowych odbiorców usług przychodami pochodzącymi z innego rodzaju prowadzonej działalności gospodarczej lub od innej taryfowej grupy odbiorców, co narusza przepis § 3 pkt 1 lit. c i § 13 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia. Subsydiowanie skrośne występuje również przy podziale kosztów amortyzacji, podatków, opłat i odsetek od kredytów i pożyczek inwestycyjnych dotyczących działalności prowadzonych dla Miasta O. oraz Miasta K. Występuje ono również przy podziale kosztów ogólnozakładowych, tj. pokrywania kosztów działalności wodociągowej przychodami z działalności kanalizacyjnej. Spółka alokowała koszty na powyższe grupy dostawców ścieków. Dla celów alokacji zastosowała współczynniki (np. wynikający ze strategii inspekcyjnej eksploatacji) niezgodne z treścią § 11 ust. 6 rozporządzenia. Skarżący nie wyjaśnił przy tym na czym polega w jego ocenie powiązanie strategii inspekcyjnej eksploatacji z uwarunkowaniem technicznym świadczonych usług. Zgodnie bowiem z § 11 ust. 6 rozporządzenia metody alokacji mogą uwzględniać określenie współczynników alokacji kosztów ustalonych w oparciu o analizę kosztów w odniesieniu do kosztów zależnych od uwarunkowań technicznych świadczonych usług, w szczególności takich jak: wielkość ładunku zanieczyszczeń w przyjmowanych do odprowadzania ściekach, wykorzystanie przepustowości urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych, wielkość, rodzaj i sposób zagospodarowania powierzchni zanieczyszczonej o trwalej nawierzchni. A więc jak wynika z tego przepisu tylko uwarunkowania techniczne mają wpływ na współczynniki alokacji. Za nieuprawniony w świetle powyższych ustaleń Sąd uznał zarzut nieprawidłowego zastosowania art. 24 ust. 4 z.z.w.ś. W ocenie Sądu, organ nadzoru zasadnie stwierdził istotne naruszenie art. 24 ust. 3 z.z.w.ś., w którym zawarto wymóg dołączenia do wniosku o zatwierdzenie taryf aktualnego planu rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych. Stosownie do art. 21 ust. 1 z.z.w.ś. przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne opracowuje wieloletni plan rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych będących w jego posiadaniu. W art. 21 ust. 5 z.z.w.ś. wskazano, iż plan spełniający warunki określone w ust. 3 rada gminy uchwala w terminie 3 miesięcy od dnia przedłożenia planu wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta). Projekt Wieloletniego Planu Rozwoju i Modernizacji Urządzeń Wodociągowych i Urządzeń Kanalizacyjnych na lata 2016-2020 na sesji w dniu [...] grudnia 2015 r. został wycofany przez Prezydenta Miasta O., a następne projekty przedłożone przez Prezydenta Miasta w dniu [...] lutego 2016 r. i 23 czerwca 2016 r. nie zostały przez Radę Miasta uchwalone. Zgodnie z art. 21 ust. 6 w przypadku niepodjęcia uchwały o uchwaleniu planu w terminie, o którym mowa w ust. 5, plan stanowi podstawę do określenia i jednorazowego zatwierdzenia taryf. Organ nadzoru ustalił, że w analizowanej sprawie, Rada Miasta O. odmówiła zatwierdzenia taryf uchwałami z dnia [...] lipca 2016 r. Nr [...] i z dnia [...] września 2016 r. Nr [...]. W świetle art. 21 ust. 6 z.z.w.ś. Przedsiębiorstwo nie miało podstaw prawnych do uwzględniania w taryfach kosztów wynikających z planowanych wydatków inwestycyjnych, gdyż dysponowało ono wyłącznie projektem planu. A zatem, Prezydent Miasta O. wydając przedmiotowe zarządzenie, w którym stwierdza, że dokonał weryfikacji kosztów określonych we wniosku oraz uznał, że opracowano go zgodnie z prawem, w sposób istotny naruszył art. 24 ust 3 z.z.w.ś., który zobowiązuje Przedsiębiorstwo do załączenia do powyższego wniosku aktualnego planu. Co istotne przy tym, warunek uznania planu jako podstawy do określenia i jednorazowego zatwierdzenia taryf z powodu niepodjęcia uchwały w terminie 3 miesięcy od dnia przedłożenia planu (art. 21 ust. 6 z.z.w.ś.) nie ma zastosowania, bowiem już dwie uchwały o odmowie zatwierdzenia taryf zostały podjęte przez Radę Miasta O.. Nadto, jak wynika z załączonej weryfikacji opracowanej przez firmę S. Sp. z o.o., Przedsiębiorstwo zaplanowało koszty wynikające z inwestycji modernizacyjno-rozwojowych i ochrony środowiska w zgodzie z projektem wieloletniego planu modernizacji i rozwoju urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych (strona 14 ust. 25 i 27 opracowania). Tym samym nawet podmiot dokonujący weryfikacji stwierdził jednoznacznie, że koszty odniesione są do projektu planu, a nie do aktualnego planu. Nieuprawniony jest zarzut, że Wojewoda [...] wszedł w kompetencje organu wykonawczego poprzez analizę wniosku taryfowego. Stwierdzić bowiem należy, że dla zbadania zgodności z prawem zarządzenia Nr [...] Prezydenta Miasta O. z dnia [...] grudnia 2016 r. koniecznym jest odniesienie się do samych taryf i sposobu ich sporządzenia. Z § 1 zarządzenia wynika bowiem, że Prezydent uznaje, że taryfy zostały opracowane zgodnie z z.z.w.ś., a koszty uznaje za uzasadnione pod względem celowości ich ponoszenia. Organ nadzoru zasadnie przyjął zatem, iż brak jest możliwości oceny przepisów zarządzenia w oderwaniu od samego wniosku taryfowego. Postawione w rozstrzygnięciu nadzorczym zarzuty odnoszą się bowiem do zarządzenia przez pryzmat jego ustaleń w odniesieniu do taryf. Odnosząc się do zarzutu wydania rozstrzygnięcia nadzorczego po upływie 30-dniowego terminu, wynikającego z art. 91 ust. 1 u.s.g. należy uznać, że jest on niezasadny. Należy wyjaśnić, iż oryginał zarządzenia Nr [...] wraz z weryfikacją kosztów ujętych we wniosku taryfowym OPWiK Sp. z o.o., sporządzoną przez S. Sp. z o.o., wpłynęły do [...] Urzędu Wojewódzkiego w W. dopiero w dniu [...] kwietnia 2017 r. Należy przy tym wyjaśnić, iż procedura zatwierdzania taryf obejmuje określone ustawowo etapy postępowania: opracowanie przez przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne projektu taryf i przedłożenie wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) wniosku o ich zatwierdzenie, dokonanie sprawdzenia przez organ wykonawczy gminy zaproponowanych taryf - stosownie do art. 24 ust. 4 z.z.w.ś., zatwierdzenie taryf przez radę gminy - art. 24 ust. 5 z.z.w.ś., ogłoszenie taryf. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały 7 sędziów z dnia 11 kwietnia 2005 r., sygn. akt II OPS 1/05, użytemu w art. 24 ust. 1 i 3 z.z.w.ś. terminowi "zatwierdzenie" należy przypisać swoiste znaczenie prawne, wynikające z kontekstu normy kompetencyjnej, tj. normy nakładającej na organ obowiązek zajęcia się sprawą taryfy w granicach kompetencji władczych nad działalnością przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego. A zatem, ustawodawca przyznał kompetencję do określania w taryfie opłat za wodę przedsiębiorstwom wodno-kanalizacyjnym (art. 20 ustawy), z tym że uprawnienie do ich zatwierdzenia powierzył radom gmin, które dokonują tego w drodze uchwały (art. 24 ust. 1 ustawy). Realizację tego obowiązku można zatem traktować, jako fragment władztwa rady gminy nad działalnością przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego. Stosując się do wykładni sądów administracyjnych uznać należy, że Prezydent Miasta O. nie miał podstawy prawnej do zaniechania przedłożenia Radzie Miasta O. zarządzenia Nr [...] w celu weryfikacji taryf. Mając na uwadze powołane okoliczności, Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi.