V SA/Wa 1177/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: , Przewodniczący Sędzia WSA - Andrzej Kania (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 8 sierpnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu [...] Sp. z o.o. w K. od decyzji Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i przekazania sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz [...] Sp. z o.o. w K. kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem sprzeciwu [...] Sp. z o.o. w K. (dalej: "Skarżąca", "Spółka") jest decyzja Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: "Prezes ARIMR", "organ odwoławczy") z [...] maja 2019 r., nr [...] o uchyleniu decyzji Dyrektora Podlaskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. (dalej: "organ I instancji" lub "Dyrektor OR ARiMR") z [...] grudnia 2018 r., nr [...] o odmowie przyznania środków z tytułu pomocy finansowej i przekazaniu sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco. Decyzją z [...] grudnia 2018 r., nr [...] Dyrektor OR ARiMR odmówił Skarżącej przyznania środków finansowych z tytułu pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" objętych Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 - 2013 za okres od 17 stycznia 2017 r. do 16 stycznia 2018 r., to jest za 5 rok działalności. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ I instancji, w pierwszej kolejności wyjaśnił, że celowość przyznania pomocy grupom producenckim została określona w art. 35 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz. L 277 z 21.10.2005 r., s. 1), zgodnie z którym wsparcia, udziela się w celu ułatwienia tworzenia i działalności administracyjnej grup producentów do celów: dostosowania do wymogów rynkowych procesu produkcyjnego i produkcji producentów, którzy są członkami takich grup; wspólnego wprowadzania towarów do obrotu, w tym przygotowania do sprzedaży, centralizacji sprzedaży i dostawy do odbiorców hurtowych; ustanowienia wspólnych zasad dotyczących informacji o produkcji, ze szczególnym uwzględnieniem zbiorów i dostępności. Następnie, powołując zgromadzony w sprawie materiał dowodowy Dyrektor OR ARIMR wskazał, że wątpliwości wzbudza samodzielność podmiotów działających, jako Członkowie Grupy w zakresie prowadzonej produkcji, stanowiącej działy specjalne produkcji rolnej. Podkreślono, że pomiędzy Członkami Grupy [...] Sp. z o.o. zachodzą powiazania rodzinne, gdyż Grupa została związana przez małżeństwo, które jak wynika z aktu notarialnego Repertorium A Nr [...] z dnia [...] listopada 2015 r., dopiero z dniem [...] listopada 2015 r. ustaliło rozdzielność majątkową. Ponadto wskazano, że na potrzeby utworzenia Grupy, P.I., A.I.i H.Z., nie posiadając własnego zaplecza do prowadzenia działu specjalnego produkcji rolnej, sporządzili umowy dzierżawy kurników od ojca – A.I. W ocenie organu, powyższe świadczy o nieprzygotowaniu nowych podmiotów do prowadzenia działalności w zakresie hodowli i chowu drobiu i nie ma nic wspólnego z koncentracją procesu produkcyjnego. Zaznaczono, że takie utworzenie grupy producentów rolnych doprowadziło do sztucznego rozdrobnienia produkcji, mającego na celu umożliwienie innym podmiotom rozpoczynającym działalność w zakresie produktu, ze względu na który grupa została utworzona, wykazaniem się bazą produkcyjną oraz produkcją i umożliwić Grupie producentów rolnych [...] Sp. z o.o. wypełnienie warunku minimalnej liczby członków grupy. Powołując zapisy Planu Działania Grupy, wskazano, że nie było wspólnej sprzedaży produktów, każdy z Członków Grupy podejmował samodzielnie decyzję, gdzie i komu oraz za jaką cenę zostanie sprzedany produkt ponadto Grupa nie przewidywała wzrostu produkcji po pierwszym roku działalności. W pozostałych okresach działalności Grupa nie planowała wzrostu produkcji, która pozostawała na tym samym poziomie. W związku z powyższym organ ocenił, że utworzenie Grupy nie wniosło żadnych zmian w funkcjonowaniu kurników jej członków, a zatem Grupa stanowi jedynie sztuczną jednostkę w cyklu produkcyjno- sprzedażowym. Podsumowując wskazano, że chronologia zdarzeń poprzedzająca utworzenie Grupy, tj. podział potencjału produkcyjnego A.I.a na czterech kolejnych członków Grupy (żona i troje dzieci) przez wydzierżawienie im kurników przed założeniem Grupy oraz rozpoczęcie działalności w zakresie, w jakim Grupa została powołana przez trzech członków Grupy tuż przed jej zarejestrowaniem wykazuje, iż zamiarem jej członków nie była realizacja celów działania "Grupy producentów rolnych", a jedynie otrzymanie pomocy w ramach ww. działania, w sytuacji, gdy pomoc ta nie należy się Grupie. W ocenie organu I instancji analiza akt sprawy wykazała, iż w przedmiotowej sprawie nastąpiła decentralizacja produkcji, która de facto doprowadziła do decentralizacji sprzedaży, a tym samym nie można uznać, iż Grupa została zawiązana, aby spełnić cel określony w art. 35 ust. 1 lit. b) rozporządzenia Rady (WE) Nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. Następnie, decyzją z [...] maja 2019 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096, z późn. zm.) dalej: k.p.a., Prezes ARiMR uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, iż w niniejszej sprawie wystąpiły przesłanki do uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, który nie wziął pod uwagę wszystkich okoliczności mających miejsce w niniejszej sprawie oraz nie zebrał całego materiału dowodowego. Powołując treść art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich na łata 2007-2013 (t.j. Dz. U. 2018 r., poz. 1936), dalej: ustawa PROW organ odwoławczy wskazał na obowiązek wyczerpującego rozpatrzenie całego materiału dowodowego, co oznacza konieczność ustosunkowania się przez organ pierwszej instancji do wszystkich dowodów zebranych w sprawie. Zaznaczono, że w niniejszym przypadku postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone z naruszeniem powyższego artykułu, gdyż Dyrektor OR ARiMR nie zgromadził w sprawie całego materiału dowodowego. Prezes ARiMR zauważył, że wraz z odwołaniem oraz pismem z 7 maja 2019 r. Skarżąca złożyła wyjaśnienia oraz szereg dokumentów, które nie były wzięte pod uwagę przy wydawaniu decyzji przez organ I instancji. W sprzeciwie od powyższej decyzji Spółka podniosła zarzuty naruszenia art. 138 § 2 oraz § 2b k.p.a. podkreślając, że organ odwoławczy dysponował całością materiału dowodowego pozwalającego na wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego. Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Sprzeciw jest zasadny. Przed przystąpieniem do oceny prawidłowości decyzji objętej sprzeciwem przypomnieć należy, że decyzja ta została wydana na podstawie 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej: "p.p.s.a." od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zakres kontroli sadowoadministracyjnej w niniejszej sprawie określony został w art. 64e p.p.s.a. Z przepisu tego wynika, iż rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Sprzeciw nie jest zatem środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasacyjnymi. Sprzeciw jest kierowany przeciwko uchyleniu decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania. Kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach tego środka ma zatem charakter formalny. Innymi słowy, instytucja sprzeciwu służy jedynie skontrolowaniu, czy decyzja kasacyjna organu drugiej instancji została oparta na przesłankach jej wydania, określonych w art. 138 § 2 k.p.a. Sąd nie ma natomiast podstaw prawnych, aby – kontrolując decyzję kasacyjną w tak ustalonym zakresie – odnosić się do zarzutów merytorycznych podnoszonych w skardze. Nie może również zastąpić organu odwoławczego w dokonaniu analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego i rozstrzygnięcia zawartego w decyzji organu I instancji. Instytucja sprzeciwu służy zatem wyłącznie skontrolowaniu, czy decyzja kasacyjna organu drugiej instancji została oparta na jednej z podstaw wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, w brzmieniu mającym zastosowanie w niniejszej sprawie, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Jednocześnie, stosownie do art. 138 § 2b k.p.a. przepisu § 2 nie stosuje się w przypadkach, o których mowa w art. 136 § 2 lub 3 k.p.a., tj. gdy organ II instancji sam przeprowadzi konieczne postępowanie wyjaśniające w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy, na zgodny wniosek wszystkich stron (art. 136 § 2 k.p.a) lub na wniosek jednej ze stron, za zgodą pozostałych stron (art. 136 § 3 k.p.a.). Pamiętać jednakże należy, iż decyzja organu odwoławczego wydana w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. nie kształtuje stosunku materialnoprawnego, ale stanowi wręcz przeszkodę do jego ostatecznego ukształtowania. Następstwem wydania decyzji kasacyjnej jest powrót sprawy na drogę postępowania przed organem I instancji. Ponowne postępowanie, jakie się będzie przed nim toczyć, nie jest jednak dalszym ciągiem ani "przedłużeniem postępowania" odwoławczego. Sprawa wraca bowiem do poprzedniego stanu i postępowanie przed organem I instancji toczy się od początku. Na nowo zostaje ustalony stan sprawy, zarówno faktyczny, jak i prawny. Z tego też powodu oceny wyrażone w decyzji organu II instancji uchylającej decyzję i kierującej sprawę do ponownego rozpoznania nie wiążą organu I instancji w omawianym aspekcie (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 9 maja 2017 r. o sygn. akt I OSK 2219/15; z dnia 21 lutego 2012 r. o sygn. akt II GSK 9/11 oraz z dnia 26 października 2010 r. o sygn. akt II OSK 1644/09; orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Dodać należy, iż organ odwoławczy nie może ingerować w rozstrzygnięcie sprawy przez organ I instancji, jak i nie jest on związany poglądem prawnym sformułowanym w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej, a dotyczącym ewentualnego zastosowania lub wykładni przepisów prawa materialnego. Dopiero bowiem prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie umożliwi organowi I instancji właściwe zastosowanie odpowiednich przepisów prawa materialnego (por. wyroki NSA: z dnia 25 września 2012 r. o sygn. akt II OSK 930/11; z dnia 10 stycznia 2012 r. o sygn. akt II OSK 1998/10; z dnia 1 grudnia 2009 r. o sygn. akt II FSK 1046/08; z dnia 22 marca 2007 r. o sygn. akt II OSK 502/06). Mając na uwadze powyższe regulacje, stwierdzić należy, iż zasadą jest, że organ odwoławczy wydaje rozstrzygnięcie co do istoty sprawy, co zgodnie z treścią art. 138 § 1 k.p.a. następuje przez wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego. Natomiast odstępstwem od tej ogólnej zasady jest, wynikające z art. 138 § 2 k.p.a., uprawnienie organu odwoławczego do wydania decyzji kasacyjnej. Rozstrzygnięcie kasacyjne organu odwoławczego powinno mieć wyjątkowy charakter, gdyż zgodnie z ustanowioną w art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej. Skuteczne wniesienie odwołania przenosi na organ II instancji ciężar ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej, a postępowanie odwoławcze nie ogranicza się jedynie do kontroli decyzji organu I instancji. Podkreślić przy tym trzeba, iż w sytuacji, gdy nie ma przeszkód do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej i zakończenia jej merytoryczną decyzją drugoinstancyjną, niedopuszczalne – jako niezgodne z zasadą dwuinstancyjności – jest wydanie decyzji kasacyjnej. W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje zatem wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające pierwszej instancji było dotknięte niewielkimi brakami, które można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 § 1 k.p.a. Podkreślić należy, iż w ocenie Prezesa ARiMR organ I instancji, wskazując na stworzenie przez Spółkę sztucznych warunków w celu uzyskania należytych korzyści, nie wziął pod uwagę wszystkich okoliczności mających miejsce w niniejszej sprawie oraz nie zebrał całego materiału dowodowego. W odniesieniu do powyższego organ odwoławczy wyjaśnił, że wraz z odwołaniem oraz pismem z 7 maja 2019 r. Strona złożyła wyjaśnienia oraz szereg dokumentów, które nie były wzięte pod uwagę przy wydawaniu decyzji przez organ I instancji. Z powyższego wynika, że głównym zarzutem organu odwoławczego do decyzji Dyrektora OR ARiMR jest niewystarczające zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego. Zauważyć jednakże należy, że postępowanie w sprawie przyznania płatności regulowane ustawą PROW, jest postępowaniem szczególnym. Należy bowiem wskazać, że w postępowaniu w sprawach dotyczących przedmiotowych płatności obowiązują zasady odmienne od zasad ogólnych znajdujących zastosowanie w postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów k.p.a. W myśl art. 21 ust. 1 ustawy PROW z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w odpowiednich przepisach Unii Europejskiej do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy k.p.a. chyba, że przepisy ustawy, stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z ust. 2 pkt 1 i 2 art. 21 ustawy PROW w postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie stoi na straży praworządności i jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Z kolei zgodnie z art. 21 ust. 3 ustawy PROW strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek, zaś ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Przepis ten modyfikuje zatem obowiązki organu właściwego do wydawania decyzji i pozycję strony postępowania. To na stronie oraz innych osobach uczestniczących w tym postępowaniu ciąży obowiązek przedstawiania dowodów oraz dawania wyjaśnień co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek, zaś ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne (por. wyrok NSA z dnia 19 lutego 2015 r., sygn. akt II GSK 2327/13). Organ administracji publicznej jest natomiast obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy, ale ustawodawca zdecydował się na odejście od zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a. To nie organ administracji publicznej, a wnioskodawca, ma przedstawić wszystkie dowody niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Jest to zatem oparcie postępowania dowodowego w znacznym stopniu na dowodach przedstawionych przez stronę w toku postępowania, a tym samym przeniesienie ciężaru dowodowego na osobę, która z faktu wywodzi skutki prawne (por. wyroki NSA z dnia: 25 października 2011 r., sygn. akt II GSK 1075/10; 7 marca 2012 r. sygn. akt II GSK 88/11). Na organie nie ciąży zatem obowiązek podejmowania wielkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, nie jest on bowiem zobowiązany do aktywnego poszukiwania dowodów. Wobec powyższego, podnoszony przez Prezesa ARiMR brak zebrania przez organ I instancji materiału dowodowego nie jest równoznaczny z naruszeniem prawa o którym mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy nie wykazał zatem, że w przedmiotowej sprawy miały miejsce przesłanki określone w art. 138 § 2 k.p.a. Natomiast materiał dowodowy złożony wraz z odwołaniem oraz pismem z 7 maja 2019 r. mógł podlegać ocenie organu odwoławczego, nie było zatem potrzeby uchylania decyzji organu I instancji. Jeżeli organ odwoławczy nie podzielał stanowiska Dyrektora OR ARiMR lub uznawał to stanowisko za niewystarczająco uzasadnione, powinien rozważyć wydanie decyzji co do istoty sprawy na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. W związku z powyższym zasadnym jest stwierdzenie o braku po stronie organu odwoławczego podstaw, o jakich mowa w art. 138 § 2 k.p.a., do uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, bowiem w przedmiotowej sprawie nie wykazano naruszenia prawa. Prezes ARiMR powinien rozważyć rozpoznanie sprawy na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego dotychczas w aktach administracyjnych, ewentualnie, w razie uzasadnionej potrzeby, skorzystać z art. 136 § 1 k.p.a. Zdaniem Sądu, uchylenie decyzji I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia było więc w niniejszej sprawie nieuzasadnione i naruszające art. 138 § 2 k.p.a. Przy ocenie przesłanek wydania decyzji kasacyjnej wynikających z ww. przepisu oraz ich zastosowania w kontrolowanej decyzji, Sąd miał na uwadze nie tylko nałożone na tego rodzaju decyzje ograniczenia ale także powiązaną z nimi wiodącą zasadę dwukrotnego merytorycznego orzekania przez organy administracji. Ponownie rozpatrujący sprawę organ II instancji winien uwzględnić rozważania prawne na temat możliwości wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Musi przy tym pamiętać, że jest wyposażony przede wszystkim w kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a tylko w ograniczonym zakresie ma kompetencje kasacyjne. Tym samym organ odwoławczy, co do zasady w ramach postępowania rozpoznawczego, jest zobowiązany poddać decyzję organu I instancji kompleksowej analizie i dokonać merytorycznej oraz prawnej oceny zasadności zaskarżonej decyzji, a wyniki tej oceny winny zostać zawarte w uzasadnieniu decyzji odpowiadającej wymaganiom art. 107 § 3 k.p.a. Odnosząc powyższe rozważania do kontrolowanej decyzji, stwierdzić należy, że wskazane przez organ okoliczności nie uzasadniały zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. W ocenie Sądu, uzasadniony jest zatem zawarty w sprzeciwie zarzut dotyczący naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem stanowisko organu odwoławczego co do uchylenia decyzji organu I instancji nie mogło zostać uznane za prawidłowe. Z tych wszystkich względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił sprzeciw i uchylił zaskarżoną decyzję w całości na podstawie art. 151a § 1 w zw. z art. 64d § 1 p.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł natomiast na podstawie art. 200 p.p.s.a.