V SA/Wa 1366/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Arkadiusz Tomczak, Sędzia WSA - Andrzej Kania (spr.), Sędzia WSA - Bożena Zwolenik, Protokolant st. specjalista - Monika Włochińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 marca 2019 r. sprawy ze skargi [...] w T. na decyzję Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu dotacji uchyla zaskarżoną decyzję. Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez [...] Szkołę Wyższą (dalej: "Strona", ,,Uczelnia’’ lub "Skarżąca") jest decyzja Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego (dalej: "organ" lub "Minister") z dnia ... czerwca 2018 r. nr...utrzymująca w mocy własną decyzję z ... kwietnia 2018 r. nr ... o ustaleniu kwoty dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem podlegającej zwrotowi do budżetu państwa wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. W latach 2012-2017 Strona otrzymała z budżetu państwa dotację na realizację zadań związanych ze stwarzaniem studentom i doktorantom będącym osobami niepełnosprawnymi warunków do pełnego udziału w procesie kształcenia w łącznej wysokości [...] tys. zł. Na podstawie kontroli przeprowadzonej w Uczelni w zakresie oceny prawidłowości wykorzystania dotacji podmiotowej na zadania związane z bezzwrotną pomocą materialną dla studentów i doktorantów w 2015 r. oraz oceny prawidłowości wykorzystania dotacji na zadania związane ze stwarzaniem studentom i doktorantom, będącym osobami niepełnosprawnymi warunków do pełnego udziału w procesie kształcenia stwierdzono, że w latach 2013-2015 Uczelnia wydatkowała środki finansowe w łącznej wysokości [...] zł na zadania związane ze stwarzaniem studentom i doktorantom, będącym osobami niepełnosprawnymi warunków do pełnego udziału w procesie kształcenia. Ponadto ww. kontrola wykazała, że przekazane Uczelni w 2013 r. środki z omawianej dotacji w wysokości [...] zł wydatkowano niezgodnie z przeznaczeniem. Ze środków omawianej dotacji zakupiono 3 sztuki notebooków firmy [...], których cena jednostkowa wyniosła [...] zł oraz wykonano i zamontowano poręcz dla osób niepełnosprawnych o wartości [...] zł. Pismem z [...] października 2017 r. poinformowano Uczelnię, że zgodnie z definicją zawartą w art. 131 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2017 r., poz.2077, ze zm.) dotacje podmiotowe, obejmują środki dla podmiotu wskazanego w odrębnej ustawie lub w umowie międzynarodowej, wyłącznie na dofinansowanie działalności bieżącej w zakresie określonym w odrębnej ustawie lub umowie międzynarodowej. W związku z powyższym ze środków omawianej dotacji mogą być finansowane: 1) wydatki bieżące; 2) koszty nabycia lub wytworzenia we własnym zakresie środków trwałych niezaliczonych do pierwszego wyposażenia, których wartość początkowa jest niższa od kwoty określonej w art. 16f ustawy z dnia 15 lutego 1992 r. o podatku dochodowym od osób prawnych (Dz.U. z 2017 r. poz. 2343, ze zm.), tj. 3.500,00 zł; 3) koszty zakupu wartości niematerialnych i prawnych, niezaliczonych do pierwszego wyposażenia których wartość jest niższa od kwoty [...] zł. Pismo z [...] października 2017 r. zostało odebrane przez Uczelnię [...] listopada 2017 r., ale Uczelnia nie zwróciła środków w wyznaczonym terminie. Po wszczęciu i przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego Minister wydał decyzję z dnia [...] kwietnia 2018 r., w której ustalił kwotę dotacji wykorzystanej przez Uczelnię niezgodnie z przeznaczeniem w wysokości [...] zł i wskazał, że podlega ona zwrotowi wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych. Pismem z ... kwietnia 2018 r. Uczelnia zwróciła się z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, wnosząc o uchylenie decyzji z ... kwietnia 2018 r. i umorzenie postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Minister wskazał, że chociaż w omawianej sprawie nie doszło do wykorzystania środków z dotacji, o której mowa w art. 94 ust.4a ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym, na zadania inne niż wskazane w tym przepisie, to środki te wykorzystane zostały niezgodnie z przeznaczeniem przypisanym tego rodzaju dotacji. Na podstawie art. 94c ustawy - Prawo o szkolnictwie wyższym dotacja na zadania związane ze stwarzaniem studentom i doktorantom będącym osobami niepełnosprawnymi warunków do pełnego udziału w procesie kształcenia jest dotacją podmiotową, natomiast zgodnie z definicją takiej dotacji zawartą w art. 131 ustawy o finansach publicznych, dotacje podmiotowe obejmują środki dla podmiotu wskazanego w odrębnej ustawie lub w umowie międzynarodowej, wyłącznie na dofinansowanie działalności bieżącej w zakresie określonym w odrębnej ustawie lub umowie międzynarodowej. Zdaniem organu biorąc pod uwagę wskazane powyżej kategorie wydatków możliwych do sfinansowania ze środków pochodzących z omawianej dotacji, dokonane przez Uczelnię wydatki o wartości wyższej niż [...] zł przeznaczone na zakup sprzętu elektronicznego i ulepszenie środków trwałych, o których mowa w decyzji z [...] kwietnia 2018 r., należało uznać za przekraczające określone granice, wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem przypisanym z definicji dotacji podmiotowej i jako takie podlegają zwrotowi. W skardze Uczelnia wniosła o uchylenie decyzji Ministra z ... czerwca 2018 r. zarzucając decyzji naruszenie: 1. art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej nakazującej aby organy władzy publicznej działały na podstawie i w granicach prawa. Organ nie wskazał podstawy prawnej nieprawidłowego działania Uczelni, jakie przepisy materialne naruszyła, a także podstawy prawnej działania organu w kontekście postępowania Uczelni; 2. art. 87 ust 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez naruszenie nakazu, że tylko Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia stanowią źródła prawa dla obywateli, osób prawnych i innych jednostek; 3. art. 94 ust 4a ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym (dalej: PWS) poprzez niewłaściwą interpretację przepisu contra legem przez uznanie, że zakup sprzętu dokonanego przez Uczelnię nie wyczerpuje przesłanek ww. przepisu; 4. błędne zastosowanie 169 ust 6 ustawy o finansach publicznych w sytuacji, gdy udzielona dotacja została wykorzystana zgodnie z przeznaczeniem, tj. przeznaczeniem dotacji wskazanej w przepisie art. 94 ust 4a PSW; 5. art. 131 ustawy o finansach publicznych, który stanowi, że jedynie przepis ustawy może przesadzać o charakterze podmiotowym dotacji; 6. art. 6, 7a § 1, art. 77 kodeksu postępowania administracyjnego przez zastosowanie niekorzystnej interpretacji przepisów dla naruszenia słusznego interesu Skarżącej w sytuacji, gdy organ nie przedstawił żadnych dowodów w uzasadnieniu swojej decyzji na poparcie argumentu, iż udzielona dotacja została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem; 7. art. 107 § 1 k.p.a. poprzez brak wskazania materialnej podstawy prawnej decyzji. Organ nie wskazał jaki przepis prawa materialnego został naruszony przez Skarżącą, powodujący konieczność wydania decyzji; 8. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak powołania w podstawie prawnej decyzji — konkretnego przepisu, który stanowi, że środki w wysokości [...] zł, wydatkowane przez Uczelnię na stwarzanie studentom i doktorantem będącym osobami niepełnosprawnymi warunków do pełnego udziału w procesie kształcenia muszą zostać zwrócone. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107), dalej: ,,p.u.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), dalej: ,,p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2). Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie, jednakże z innych powodów aniżeli w niej podniesione. Zgodnie z art. 169 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 2077 ze zm.; dalej: ,,u.f.p.’’) dotacje udzielone z budżetu państwa wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem - podlegają zwrotowi do budżetu państwa wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 lub pkt 2. W przypadku niedokonania zwrotu dotacji w terminie, o którym mowa w ust. 1 oraz w art. 150 pkt 5, art. 151 ust. 2 pkt 6, art. 168 ust. 1 i 2, organ lub inny dysponent części budżetowej, który udzielił dotacji, wydaje decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki ( art. 169 ust. 6 u.f.p.). Zgodnie natomiast z art. 67 ust. 1 u.f.p. do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60 (w tym dotacji podlegające zwrotowi w przypadkach określonych w niniejszej ustawie), nieuregulowanych niniejszą ustawą stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (aktualnie t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.; dalej: ,,k.p.a.’’) i odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 r. poz. 201, 648, 768, 935, 1428 i 1537). Oznacza to, że w postępowaniu w sprawach dotyczących dotacji udzielonych z budżetu państwa wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem stosuje się m.in. art. 24 k.p.a., regulujący kwestie wyłączenia pracownika organu. Tymczasem w niniejszej sprawie doszło do naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez wydanie zaskarżonej decyzji z dnia ... czerwca 2018 r. przez tą samą osobę (pracownika organu), która brała udział w wydaniu poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] kwietnia 2018 r. Zgodnie z treścią art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Powołany przepis ma na celu ochronę prawidłowości i rzetelności postępowania oraz bezstronności orzekania, stanowiących istotną wartość procedury administracyjnej. Instytucja ta stanowi efektywną gwarancję bezstronności działania administracji publicznej, przeciwdziałając przenoszeniu ocen formułowanych w pierwotnym postępowaniu na postępowanie, w którym sprawa podlega ponownie rozpatrzeniu. Z zasady więc tam, gdzie dochodzi do konieczności ponownego rozpatrzenia wniosku przez ten sam organ, dla zapewnienia standardu bezstronności procesowej, należy badać czy nie zachodzi przesłanka wyłączenia pracownika w oparciu o art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Przepis ten odnosi się do podejmowania czynności procesowych mających lub mogących mieć wpływ na wynik (rozstrzygnięcie) sprawy. Chodzi bowiem o to, aby ponowne rozpatrzenie sprawy było rzeczywistym jej rozpatrzeniem, nie zaś powtórzeniem przez te same osoby poglądu raz już wyrażonego w pierwszej decyzji czy postanowieniu. Warto w tym kontekście powołać pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały siedmiu sędziów z dnia 18 lutego 2013 r. sygn. akt II GPS 4/12 (publ. ONSAiWSA 2013/4/58), w którym podkreślono, że instytucja wyłączenia pracownika od rozpoznania sprawy powinna być rozważana jako gwarancja prawidłowej realizacji konstytucyjnego prawa do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji (art. 78 Konstytucji RP). Potrzeba ochrony wartości konstytucyjnych w postępowaniu administracyjnym jest bezwarunkowa i nie może być uzależniona od modelu postępowania administracyjnego. Każde postępowanie powinno dawać gwarancje bezstronnego i rzetelnego ponownego rozpatrzenia sprawy. Pogląd, iż wydanie zaskarżonej decyzji przez upoważnionego pracownika organu administracji, który brał udział w wydaniu wcześniejszej decyzji stanowi naruszenie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny wyraził w szeregu orzeczeniach (np. wyroki: z dnia 28 marca 2012 r. sygn. akt II GSK 267/11; z dnia 6 lipca 2011 r. sygn. akt II GSK 743/10; z dnia 8 lipca 2015 r. sygn. akt II GSK 1502/14; publ. CBOSA). Zaznaczyć przy tym należy, że wyłączenie pracownika od rozpoznania sprawy, w której brał udział w wydaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia jest obligatoryjne. Wskazuje na to użyty przez ustawodawcę kategoryczny zwrot "podlega wyłączeniu". Przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nie ma zastosowania jedynie do osoby piastującej funkcję ministra, w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a., w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 k.p.a. (por. uchwała siedmiu sędziów NSA z 20 maja 2010r., sygn. akt I OPS 13/09, publ. ONSAiWSA 2010/5/82; wyrok NSA z 31 marca 2011 r., sygn. akt I OSK 799/10, LEX nr 1079832). Zatem pracownik, który brał udział w wydaniu decyzji w pierwszej instancji, nie może rozpoznawać środka odwoławczego wniesionego od tej decyzji. Wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy stanowi natomiast taki środek odwoławczy. Potwierdzeniem takiego stanowiska była nowelizacja art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. dokonana przepisem art. 1 pkt 4 ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r., Nr 6, poz. 18 ze zm.). Wykreślono wówczas z treści tego przepisu zwrot "w niższej instancji", podkreślając w ten sposób sam "udział" pracownika organu "w wydaniu zaskarżonej decyzji". Nowelizacja ta usunęła zatem wszelkie wątpliwości dotyczące możliwości ponownego orzekania przez osobę, która brała udział w wydaniu zaskarżonej decyzji, które to wątpliwości pojawiały się w związku z wcześniejszym brzmieniem omawianego przepisu, a mianowicie, czy wyłączenie to ma zastosowanie również do wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Celem nowelizacji było wyłączenie pracowników, którzy brali udział w wydaniu zaskarżonej decyzji, zarówno pracowników organu I instancji, jak również pracowników ministerstw i urzędów centralnych, którzy przygotowują i podpisują decyzje ministrów i kierowników urzędów centralnych wydawanych na skutek rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Należy przy tym wskazać, że wcześniejsze wątpliwości co do stosowania przepisów o wyłączeniu pracownika przy rozpatrywaniu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, zostały wyjaśnione przez Naczelny Sąd Administracyjny w powołanej wyżej uchwale z dnia 18 lutego 2013 r. sygn. akt II GPS 4/12, w której wyrażono pogląd, że przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. miał zastosowanie do pracownika organu jednoosobowego w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem, o którym mowa w art. 127 § 3 k.p.a. również przed dokonaną nowelizacją. Uchwała ta nie ma wprawdzie decydującego znaczenia przy rozpoznaniu niniejszej sprawy, gdyż zaskarżona decyzja wydana została już pod rządem nowego brzmienia tego przepisu, lecz potwierdza ona, że pracownik, który uczestniczył w wydaniu decyzji w I instancji, nie może brać udziału w wydaniu decyzji wydanej na skutek rozpoznania wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. W niniejszej sprawie doszło więc do naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., gdyż zarówno decyzję z dnia ... kwietnia 2018 r., jak i decyzję z dnia ... czerwca 2018 r., wydaną w wyniku rozpatrzenia wniesionego środka zaskarżenia, podpisał ten sam, działający z upoważnienia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego - [...]. Dodatkowo Sąd stwierdza, że udział w wydaniu zaskarżonej decyzji miał również Zastępca Dyrektora Departamentu Budżetu i Finansów M. Z., który parafował obie wydane w sprawie decyzje. Zaznaczyć należy, że sam podpis pod decyzją wydaną po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy oznacza, że osoba ta brała udział w procesie decyzyjnym zmierzającym do wydania decyzji, czyli była "współautorem" rozstrzygnięcia badanego ponownie. Wyłączenie wynikające z omawianego przepisu, nie odnosi się przy tym jedynie do osoby, która podpisała decyzję z upoważnienia właściwego organu, lecz do osoby, która brała udział w wydaniu decyzji, czyli miała wpływ na jej treść. Podpis pracownika pod decyzją wprost świadczy o tym, że pracownik ten uczestniczył w czynnościach, które w konsekwencji doprowadziły do wydania określonego rozstrzygnięcia i miał wpływ na jego treść. Tymczasem pracownik taki był wyłączony z mocy prawa od udziału w postępowaniu. Formułując powyższy pogląd, Sąd podziela kierunek wykładni przywołanego przepisu, w świetle którego "branie udziału w wydaniu zaskarżonej decyzji" odnosi się do podejmowania czynności procesowych mających lub mogących mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 10 marca 2009 r. sygn. akt II OPS 2/09; B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. C.H. Beck, wyd. 11, s. 153). Przedstawiony stan rzeczy powoduje, iż Sąd zobligowany był do uchylenia obarczonej wadą kwalifikowaną decyzji z dnia [...] czerwca 2018 r. Zgodnie bowiem z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. wydanie decyzji przez pracownika organu, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24 k.p.a., stanowi przesłankę wznowienia postępowania administracyjnego. Z tych przyczyn - na obecnym etapie postępowania - brak było przesłanek do merytorycznego badania zaskarżonej decyzji i odnoszenia się do sformułowanych w skardze zarzutów. Ponownie rozpatrując sprawę Minister uwzględni powyższą ocenę prawną. Mając na względzie powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a., orzekł jak w sentencji wyroku.