V SA/Wa 1922/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Siwek (spr.), Sędzia WSA Konrad Łukaszewicz, Asesor WSA Joanna Dąbrowska, , Protokolant ref. stażysta Agnieszka Kwiecień, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 grudnia 2024 r. sprawy ze skargi J. T. i M.S. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia 26 kwietnia 2024 r. nr GIF-P-L-0740/79/17/AFR/3 w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Głównego Inspektora Farmaceutycznego na rzecz J.T. i M. S. solidarnie kwotę 1497 zł (jeden tysiąc czterysta dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Główny Inspektor Farmaceutyczny (dalej: "GIF" lub "organ odwoławczy") decyzją z dnia 26 kwietnia 2024 r. nr GIF-P-L-0740/79/17/AFR/3, działając na podstawie art. 115 ust. 1 pkt 4, art. 108 ust. 4 pkt 4 lit. a, art. 103 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 86a ustawy z dnia 6 września 2001 r. - Prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2022 r. poz. 2301, ze zm.); dalej: "u.p.f.", art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572, ze zm., dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania J. T. i M. S. (dalej: "skarżący", "strony"), prowadzących działalność gospodarczą w formie spółki cywilnej o nazwie [...] s.c., od decyzji Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego z dnia 5 stycznia 2017 r., znak: FAKR-1.8520.3.5.2016, w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej zlokalizowanej w K. przy ul. [...]: 1. uchylił decyzję I instancji w całości, 2. cofnął zezwolenie na prowadzenie apteki ogólnodostępnej o nazwie [...] zlokalizowanej w K. przy ul. [...], tj. koncesję z dnia 10 września 1993 r., znak: [...], wydaną przez Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w Krakowie, zmienioną decyzjami Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego: z dnia 30 września 2002 r., znak: FA.KR.-9211-K-15-45/93/2002 (oznaczoną jako "Zmiana zezwolenia na prowadzenie apteki"), i z dnia 15 listopada 2011 r., znak: FAKR-I.8520.9211-K-15-45/93/2002.1.87.2011, wraz z decyzją Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego z dnia 30 września 2002 r., znak: FA.KR.-9211-K-15-45/93/2002 (oznaczoną jako "Zezwolenie na prowadzenie apteki /tekst jednolity/"). Do wydania decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniach 10 i 25 maja 2016 r. Małopolski Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny w Krakowie (dalej: "WIF" lub "organ I instancji") przeprowadził kontrolę prowadzonej przez J.T. i M. S. apteki ogólnodostępnej o nazwie "[...]", zlokalizowanej w K. przy ul. [...]. Kontrolę przeprowadzono w związku z uzyskaną od Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego informacją, dotyczącą prowadzenia przez przedmiotową placówkę niedozwolonej sprzedaży produktów leczniczych w aptece zlokalizowanej w O. przy ul. [...], prowadzonej przez "[...]" sp. j. z siedzibą w K. Z dokumentacji pozyskanej w trakcie kontroli wynikało, iż że kontrolowana apteka zaopatrywała się w produkty lecznicze i/lub pozostały asortyment od aptek prowadzonych przez: - [...] Sp. jawna z siedzibą w K. - [...] Spółka z o.o., z siedzibą w K. - J. T. prowadzącą przedsiębiorstwo [...], Kontrolowana apteka dokonała zakupu od podmiotów nieposiadających pozwolenia na prowadzenie obrotu hurtowego w okresie w okresie od 1 stycznia 2013 r. do 9 maja 2016 r. na kwotę 106.769.95 zł netto. Z czynności kontrolnych został sporządzony protokół kontroli, który przesłano do skarżących. Strony złożyły pisemne wyjaśnienia odnoszące się do niezgodności stwierdzonych w trakcie kontroli, w tym odniosła się do prowadzenia obrotu z podmiotami nieuprawnionymi. Kierownik apteki mgr farm. M. P. podniosła, że zbywanie bądź zakup produktów leczniczych innym aptekom bądź od innych aptek, było motywowane troską o interes pacjenta, należytym sprawowaniem opieki farmaceutycznej, natomiast odesłanie pacjenta do innej apteki celem dokonania zakupu produktów leczniczych stanowiłoby niedozwoloną reklamę. Pismem z dnia 20 października 2017 r. WIF zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na apteki ogólnodostępnej zlokalizowanej w K. przy ul. [...]. Następnie WIF decyzją z dnia 5 stycznia 2017 r., znak: FAKR-1.8520.3.5.2016, na podstawie art. 108 ust. 4 pkt 4 lit a, art. 103 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 86a u.p.f. oraz art. 104 k.p.a., cofnął zezwolenie z dnia 30 września 2002 r., znak: FA.KR.-9211-K-15-45/93/2002 wydane przez Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w Krakowie zmienione decyzją z dnia 15 listopada 2011 r., znak: FAKR-L8520.9211-K-15- 45/93/2002.1.87.2011, na prowadzenie apteki ogólnodostępnej typu B o nazwie: "[...]" położonej w K. ul. [...], wydane na rzecz przedsiębiorców J. T. oraz M. S., prowadzących działalność gospodarczą jako wspólnicy spółki cywilnej. WIF wskazał, że za materialnoprawną przesłanką cofnięcia zezwolenia na prowadzenie ww. apteki ogólnodostępnej należy uznać przepis art. 103 ust. 1 pkt 2 u.p.f., który stanowi, że wojewódzki inspektor farmaceutyczny cofa zezwolenie w sytuacji gdy apteka naruszyła przepis art. 86a, w myśl którego zakazane jest zbywanie produktów leczniczych przez aptekę ogólnodostępną lub punkt apteczny hurtowni farmaceutycznej, innej aptece ogólnodostępnej lub innemu punktowi aptecznemu. Ustawodawca wprowadzając z dniem 8 lutego 2015 r. przepis art. 86a u.p.f. zakazał sprzedaży produktów leczniczych przez aptekę ogólnodostępną lub punkt apteczny hurtowni farmaceutycznej, aptece ogólnodostępnej lub punktowi aptecznemu. Jednocześnie została określona sankcja jaka grozi podmiotom prowadzącym niedozwoloną sprzedaż. I tak, w okresie od wprowadzenia powyższego przepisu do dnia 11 lipca 2015 r. pozostawiono wojewódzkiemu inspektorowi farmaceutycznemu uznaniowość w kwestii cofnięcia zezwolenia (art. 103 ust. 2 pkt 6 u.p.f.). Okres obowiązywania w/w przepisów, a to 8 luty 2015 r. do 11 lipiec 2015 r. stanowił swoiste vacatio legis, tj. umożliwił zainteresowanym zapoznanie się z przepisami ustawy, a także dostosowanie działalności gospodarczej do przepisów prawa i ich przestrzeganie, jednocześnie pozostawiając organom Inspekcji farmaceutycznej na pewną uznaniowość w przypadku naruszenia zakazu określonego art. 86a. Jednak z dniem 12 lipca 2015 r. ustawodawca wprowadził rygorystyczne zmiany w brzmieniu art. 103 ustawy Prawo farmaceutyczne, których istotą było całkowite wykluczenie nieprawidłowości dotyczących prowadzenia obrotu produktami leczniczymi w aptekach. Mianowicie na mocy art. 103 ust. 1 pkt 2 u.p.f. wojewódzki inspektor farmaceutyczny został zobligowany do cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej punktu aptecznego w przypadku naruszenia przepisu art. 86a p.f.. Jak ustalił organ I instancji, apteka ogólnodostępna zlokalizowana w K., przy ul [...] w okresie od dnia 8 lutego 2015 r. do dnia 11 lipca 2015 r., na podstawie 25 faktur VAT sprzedała za kwotę 2241,21,15 zł brutto produkty lecznicze następującym aptekom: Apteka [...], [...], ul. [...]; [...], [...], ul. [...]; [...], [...], [...]; [...], ul. [...]; [...], [...], [...]; [...], [...], ul. [...]; [...], [...], ul. [...]; [...], [...], ul. [...]; [...], [...], ul. [...]. Wszystkie te apteki są prowadzone przez innego przedsiębiorcę - [...] Sp. j. Natomiast w okresie od dnia 12 lipca 2015 r. do dnia kontroli (10 maja 2016 r.) przedmiotowa apteka dokonała zbycia produktów leczniczych, na podstawie 24 faktur VAT na łączną kwotę 2294,05 zł brutto, następującym aptekom: Apteka [...], [...], ul. [...]; Apteka [...], [...], ul. [...]; Apteka [...], [...], ul. [...]; Apteka [...], [...], Al. [...]; Apteka [...], [...], ul. [...]; Apteka [...], [...], ul. [...]; Apeka [...], [...], ul. [...]. Także te apteki są prowadzone przez innego przedsiębiorcę, a to [...] spółka jawna. W ocenie WIF w niniejszej sprawie miało miejsce naruszenie ustawowego zakazu sprzedaży produktów leczniczych przez aptekę ogólnodostępną innym aptekom ogólnodostępnym, a tym samym po stronie organu zaktualizował się obowiązek cofnięcia zezwolenia. Nie może na to mieć wpływu, ani wartość sprzedanych produktów leczniczych, ani też struktury właścicielskiej podmiotów prowadzących apteki, która w przypadku spółek takich jak spółka jawna może ulegać zmianom, albowiem brak jest w ustawie wyłączenia wydania decyzji o cofnięciu zezwolenia w przypadku takim, jak w niniejszej sprawie. Skarżący pismem z dnia 23 stycznia 2016 r. złożyli odwołanie od powyższej decyzji, w której postawili zarzuty naruszenia: 1) art. 42 § 1 k.p.a. oraz art. 43 k.p.a. poprzez nieprawidłowe doręczenie zawiadomienia o zakończeniu postępowania w stosunku do skarżącego M. S., polegające na nieuprawionym zastosowaniu doręczenia zastępczego, tj. dokonaniu doręczenia zastępczego w miejscu pracy skarżącego M. S., podczas gdy doręczenie zastępcze w rozumieniu art. 43 k.p.a. może być dokonane jedynie w mieszkaniu skarżącego M. S., a nadto niezależenie od powyższego dokonaniu doręczenia zastępczego pracownikowi, podczas gdy doręczenie zastępcze w rozumieniu art. 43 k.p.a. może być dokonane jedynie dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, 2) art. 42 § 1 k.p.a. oraz art. 43 k.p.a. poprzez nieprawidłowe doręczenie zawiadomienia o zakończeniu postępowania w stosunku do skarżącej J. T., polegające na nieuprawionym zastosowaniu doręczenia zastępczego, tj. dokonaniu doręczenia zastępczego pracownikowi D. M. (pod adresem [...] prowadzone jest również przez skarżącą [...]), podczas gdy doręczenie zastępcze w rozumieniu art. 43 k.p.a. może być dokonane jedynie dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, 3) art. 80 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej poprzez dokonanie kontroli w dniu 10 maja 2016 r. przy nieobecności kontrolowanego lub osoby przez niego upoważnionej, tj. dokonanie kontroli jedynie w obecności M. P., która była osobą upoważnioną wyłącznie przez J.T., zaś M. S. był nieobecny podczas kontroli i nie upoważnił żadnej osoby do reprezentowania podczas kontroli, 4) art. 7 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, przejawiające się w nieprzeprowadzeniu analizy charakteru produktów leczniczych podlegających zbyciu, braku weryfikacji ich okresowej niedostępności w hurtowaniach, nieuwzględnienia okoliczności, że dla uzyskania efektu terapeutycznego niektóre leki muszą być wydawane w większej ilości, co - w przypadku braku produktu w hurtowni - powoduje konieczność uzyskania leku dla pacjenta z innej placówki, 5) art. 86a u.p.f. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że zakaz tam sformułowany dotyczy również zbycia innego niż produkty lecznicze asortymentu dostępnego w aptece, podczas gdy zgodnie z treścią tego przepisu jedynie zbycie produktów leczniczych do apteki, punktu aptecznego lub hurtowni farmaceutycznej, stanowi naruszenie wzmiankowanego przepisu, 6) art. 7 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, polegające na uznaniu, że przedmiotem zbycia były także suplementy diety i kosmetyki, choć produkty te stanowiły główny przedmiot zbycia, a zatem wartość tego zbycia powinna pozostawać poza sferą zainteresowania organu i nie powinna wpływać na ocenę stanu faktycznego sprawy, 7) art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niezbadanie jakie leki, w jakich ilościach, w jakim okresie zostały zbyte, czy uzasadnienie zbycia mieści się w ramach innych zapisów ustawowych, tj. o izbach aptekarskich oraz ustawy - Prawo Farmaceutyczne oraz czy uzasadnieniem dla zbycia była ochrona życia i zdrowia pacjenta, 8) art. 7 i 10 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie argumentów skarżących co do przyczyny zbycia produktów, zaniechanie analizy dowodów na których organ się oparł, tj. niezbadanie kwestii niedostępności produktu, zaniechanie rozpoznania wszystkich okoliczności sprawy, sprzeczność istotnych ustaleń z treścią zebranego w sprawie materiału dowodowego (zawyżona kwota zbycia produktów, zawyżona liczba faktur wystawionych po dniu 12 lipca 2015r.), niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, dokonanie analizy zgromadzonego materiału w sposób wybiórczy, a ponadto błędne ustalenie stanu faktycznego, 9) art. 120 ust. 1 pkt 2 u.p.f. poprzez jego niezastosowanie do danego stanu faktycznego, w sytuacji gdy zbycie produktów leczniczych było umotywowane i znajdowało uzasadnienie w trosce o zdrowie pacjenta, a zatem wystarczającym byłoby nakazanie skarżącym zaprzestania naruszeń, 10) art. 7 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie przy rozstrzyganiu sprawy słusznego interesu obywatela poprzez cofnięcie zezwolenia (art. 103 ust. 1 pkt 2 u.p.f.) w miejsce nakazania zaprzestania naruszeń (art. 120 ust. 1 pkt 2 u.p.f.), które to działanie będzie się wiązało z koniecznością rozwiązania umowy o pracę z 4 osobami zatrudnionymi w aptece przy ul. [...], podczas gdy przy zastosowaniu mniej dolegliwego środka, w postaci nakazu zaprzestania naruszeń, osoby te zachowałyby miejsce pracy, 11) art. 86a i art. 103 ust. 1 pkt 2 u.p.f. poprzez ich zastosowanie do stanu faktycznego sprawy, w tym do okresu sprzed ich obowiązywania, przejawiające się w analizowaniu zbycia asortymentu apteki począwszy od dnia 1 stycznia 2013 r., a następnie czynienie ustaleń począwszy od dnia 1 stycznia 2013 r. i w efekcie podjęcie błędnej decyzji o cofnięciu zezwolenia w oparciu o ustalenia dotyczące okresu sprzed wprowadzenia zakazu zbycia produktów leczniczych i sankcji za takie działanie, a ponadto dotyczące zbycia asortymentu, którym obrót do dnia sporządzenia niniejszego odwołania i nie jest sankcjonowany (suplementy, kosmetyki), 12) art. 6 k.p.a. zobowiązującego organy administracji publicznej do działania na podstawie przepisów prawa poprzez prowadzenie analizy sytuacji w aptece począwszy od dnia 1 stycznia 2013 r., a następnie w oparciu o te ustalenia podjęcie decyzji o cofnięciu zezwolenia na prowadzenie apteki, w sytuacji gdy przepisy stanowiące podstawę prawną decyzji nie istniały w całym analizowanym przez organ okresie, 13) art. 7, 77 § 7 i 80 k.p.a. poprzez rozstrzygnięcie sprawy bez zbadania i rozpatrzenia wyłącznie okresu relewantnego dla sprawy tj. po dniu 12 lipca 2015 r. i w odniesieniu wyłącznie do produktów leczniczych, a nie dalszego asortymentu apteki, z pominięciem okoliczności towarzyszących zbyciu, jak np. dostępność produktu na rynku, dostępność w hurtowniach, wskazania terapeutyczne oraz długość (ilość) stosowania danego produktu leczniczego, 14) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez oparcie rozstrzygnięcia o okoliczności obojętne z punktu widzenia ustawy - Prawo farmaceutyczne (zbycie innego asortymentu niż produkty lecznicze), wskazanie na dokonania ‘ czynności w czasie stanowiącym okres, w którym nie obowiązywała podstawa prawna wydania decyzji (nieistnienie przepisów), a ponadto brak analizy okoliczności zbycia produktów leczniczych (takich jak brak leku w hurtowniach, niedostępność w innych aptekach i jednoczesne zaleganie na półkach drugiej apteki), 15) art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie przez organ administracji państwowej podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, w sytuacji gdy strona powołuje się na określone i ważne dla niej okoliczności, tj. brak ustaleń co do prawdziwości przyczyn podawanych przez skarżących jako uzasadnienie dla dokonania zbycia a to dobra pacjenta, 16) art. 86a u.p.f. poprzez jego nieprawidłową wykładnię, nie uwzględniającą celu wprowadzenia przepisu do ustawy oraz czynienie ustaleń w oderwaniu od motywów wprowadzenia przepisu do porządku prawnego, 17) art. 86a u.p.f. poprzez jego zastosowanie w sytuacji kolizji pomiędzy zapisami ustawy, a potrzebą terapeutyczną pacjenta, a w konsekwencji odrzucenie przez organ treści art. 2a ustawy z dnia 19 kwietnia 1991r. o izbach aptekarskich oraz art. 36z u.p.f., 18) art. 103 ust. 1 pkt 2 u.p.f. poprzez jego nieprawidłową wykładnię, nieuwzględniającą celu wprowadzenia przepisu do ustawy oraz czynienie ustaleń w oderwaniu od motywów wprowadzenia przepisu do porządku prawnego, 19) art. 8 k.p.a. poprzez brak analizy okoliczności dokonania zbycia produktu leczniczego wraz z całkowitym odrzuceniem przez organ przesłanek wprowadzenia przepisów stanowiących podstawę prawną rozstrzygnięcia i stosowanie automatyzmu przy rozstrzyganiu danej sprawy, 20) art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a. poprzez uznanie, że skarżącymi przy zbyciu powodowała chęć odniesienia korzyści handlowej, w sytuacji gdy organ nie poczynił żadnych ustaleń czy produkty lecznicze były zbywane po cenach hurtowych czy z marżą, a ponadto w jaki sposób rozliczają się skarżący - gdyby organ w sposób prawidłowy czynił ustalenia faktyczne wówczas wiedziałby, że skarżący z przesunięcia leku nie czerpali zysku (zbycie po cenie hurtowej), a do ustalania zaliczek na podatek dochodowy w ich przypadku ujmowane są dochody (straty) z wszystkich podmiotów gospodarczych, które prowadzą - nie może być zatem mowy o działaniu dla zysku (bez znaczenia jest która z aptek sprzedałaby lek, stratę czy zysk skarżący i tak ponoszą globalnie, a nie w rozbiciu na poszczególne podmioty prze nich prowadzone). Rozpoznając sprawę w następstwie odwołania, GIF zaskarżoną decyzją uchylił zaskarżoną decyzję w całości, a następnie cofnął zezwolenie na prowadzenie apteki ogólnodostępnej o nazwie [...] zlokalizowanej w K. przy ul. [...], tj. koncesję z dnia 10 września 1993 r., znak: [...], wydaną przez Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w Krakowie, zmienioną decyzjami Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego: z dnia 30 września 2002 r., znak: FA.KR.-9211-K-15-45/93/2002 (oznaczoną jako "Zmiana zezwolenia na prowadzenie apteki"), i z dnia 15 listopada 2011 r., znak: FAKR-I.8520.9211-K-15-45/93/2002.1.87.2011, wraz z decyzją Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego z dnia 30 września 2002 r., znak: FA.KR.-9211-K-15-45/93/2002 (oznaczoną jako "Zezwolenie na prowadzenie apteki /tekst jednolity/"). GIF wyjaśnił, że zezwolenie na prowadzenie apteki ogólnodostępnej zlokalizowanej w K. przy ul. [...], wynika z zezwolenia (koncesji) z dnia 10 września 1993 r., znak: [...], wydanego przez Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w Krakowie. Koncesja ta była dwukrotnie zmieniana. Po raz pierwszy koncesja z dnia 10 września 1993 r., znak: [...], została zmieniona decyzją Małopolskiego WIF zd nia 30 września 2002 r., znak: FA.KR.-9211-K-15-45/93/2002, oznaczoną jako "Zmiana zezwolenia na prowadzenie apteki". Druga zmiana przedmiotowego zezwolenia została dokonana decyzją Małopolskiego WIF z dnia 15 listopada 2011 r., znak: FAKR-I.8520.9211-K-15-45/93/2002.1.87.2011. Wraz ze zmianą zezwolenia dokonaną decyzją z dnia 30 września 2002 r., znak: FA.KR.-9211-K-15-45/93/2002 (oznaczoną jako "Zmiana zezwolenia na prowadzenie apteki"), w tym samym dniu, tj. 30 września 2002 r., Małopolski WIF wydał decyzję o znaku FA.KR.-9211-K-15-45/93/2002, oznaczoną jako "Zezwolenie na prowadzenie apteki /tekst jednolity/", odnoszącą się do apteki ogólnodostępnej położonej w K. przy ul. [...]. Decyzja ta stanowi załącznik do ww. decyzji z dnia 30 września 2002 r., znak: FA.KR.-9211-K-15-45/93/2002 ("Zmiana zezwolenia na prowadzenie apteki"). Decyzja Małopolskiego WIF z dnia 30 września 2002 r., znak: FA.KR.-9211-K-15-45/93/2002 ("Zezwolenie na prowadzenie apteki /tekst jednolity/") była przedmiotem kontroli GIF we wszczętym z urzędu postępowaniu nieważnościowym. W postępowaniu tym GIF decyzją z dnia 1 lipca 2019 r., znak: PORZI.503.4.2019.RR.3, utrzymał w mocy własną decyzję z dnia 23 października 2018 r., znak: PORZ.513.23.2018.TL.ED.3, którą stwierdził: 1) nieważność decyzji Małopolskiego WIF z dnia 30 września 2002 r., znak: FA.KR.-9211-K-15- 45/93/2002 ("Zezwolenie na prowadzenie apteki /tekst jednolity/"), jako wydanej bez podstawy prawnej, 2) że decyzja Małopolskiego WIF z dnia 30 września 2002 r., znak: FA.KR.-9211-K-15-45/93/2002 ("Zezwolenie na prowadzenie apteki /tekst jednolity/"), jako dotycząca sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, została wydana z naruszeniem prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej jako WSA w Warszawie) wyrokiem z dnia 5 lutego 2020 r., sygn. akt VI SA/Wa 1976/19, uchylił decyzję GIF z dnia 1 lipca 2019 r., znak: PORZL503.4.2019.RR.3. Następnie Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 17 maja 2023 r., sygn. akt II GSK 491/20, oddalił skargę kasacyjną J. T. i M. S. od ww. wyroku WSA. W związku z powyższymi wyrokami GIF zobligowany był do powtórnego rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej własną decyzją z dnia 23 października 2018 r., znak: PORZ.513.23.2018.TL.ED.3. Postępowanie to zakończyło się ostateczną i prawomocną decyzją GIF z dnia 19 grudnia 2023 r., znak: PORZI.503.4.2019.RR.AFR.9, którą: 1) uchylono w całości decyzję GIF z dnia 23 października 2018 r., znak: PORZ.513.23.2018.TL.ED.3, 2) stwierdzono, że decyzja Małopolskiego WIF z dnia 30 września 2002 r., znak: FA.KR.-9211-K-15- 45/93/2002 ("Zezwolenie na prowadzenie apteki /tekst jednolity/"), została wydana z naruszeniem prawa. Z uwagi na opisane powyżej postępowanie nieważnościowe GIF zawiesił niniejsze postępowanie odwoławcze od decyzji Małopolskiego WIF z dnia 5 stycznia 2017 r., znak: FAKR-1.8520.3.5.2016 w przedmiocie cofnięcia zezwolenia (postanowienie z dnia 16 stycznia 2018 r., znak: GIF-P-L- 0740/79/TL/2017). Postępowanie to zostało następnie podjęte postanowieniem GIF z dnia 22 stycznia 2024 r., znak: GIF- P-L-0740/79/2017/AFR/1, w którym organ dodatkowo pouczył o uprawnieniach procesowych wynikających z art. 10 § 1 k.p.a. Po podjęciu postępowania skarżący wnieśli do GIF pismo z dnia 9 lutego 2024 r., w którym podtrzymali dotychczasową argumentację oraz zwrócili uwagę na zmianę stanu prawnego w zakresie rozpatrywanej sprawy, wiążącą się z dodaniem do u.p.f. art. 103 ust. 1b. GIF wskazał, że mając na względzie wydaną w postępowaniu nieważnościowym decyzję z dnia 19 grudnia 2023 r., znak: PORZI.503.4.2019.RR.AFR.9, postanowił zastosować w niniejszej sprawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i wraz z koncesją z dnia 10 września 1993 r., znak: [...] orzekł o cofnięciu dodatkowo decyzji Małopolskiego WIF z dnia 30 września 2002 r., znak: FA.KR.- 9211-K-15-45/93/2002 (oznaczonej jako "Zezwolenie na prowadzenie apteki /tekst jednolity/").GIF i orzeczenie o cofnięciu zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej o nazwie [...] zlokalizowanej w K. przy ul. [...], tj. koncesji z dnia 10 września 1993 r., znak: [...], wydanej przez Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w Krakowie [zmienionej decyzjami Małopolskiego WIF: z dnia 30 września 2002 r., znak: FA.KR.-9211-K-15-45/93/2002 (oznaczoną jako "Zmiana zezwolenia na prowadzenie apteki"), i z dnia 15 listopada 2011 r., znak: FAKR-I.8520.9211-K-15- 45/93/2002.1.87.2011], wraz z decyzją Małopolskiego WIF z dnia 30 września 2002 r., znak: FA.KR.- 9211-K-15-45/93/2002 (oznaczoną jako "Zezwolenie na prowadzenie apteki /tekst jednolity/"). Następnie organ odwoławczy wskazał, że w odwołaniu skarżący zarzucają, że Małopolski WIF "(...) błędnie ustalił stan faktyczny sprawy. W uzasadnieniu decyzji wskazał bowiem, iż w okresie od dnia 12.07.2015 r. do dnia kontroli dokonano zbycia na podstawie 24 faktur (strona 4 decyzji), podczas gdy z protokołu kontroli z dnia 28.06.2016 r. wynika, iż zbycia dokonano w oparciu o 20 faktur, w tym produkty inne niż leki OTC i kosmetyki zbyto w oparciu o zaledwie 14 faktur (a zatem o 10 faktur mniej niż ustala Organ). Nie sposób zatem ustalić w oparciu o jakie dowody Organ uznał dokonanie zbycia w oparciu o 24 faktury. Co więcej. Organ opiera się na ustaleniach protokołu kontroli w którym błędnie fakturę [...] zakwalifikowano jako wystawioną w dniu 16.04.2016 r. podczas gdy została ona wystawiona w dniu 16.04.2015 r., a zatem przed wprowadzeniem do porządku prawnego art. 103 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo farmaceutyczne. Ponadto, również kwota wskazana przez Organ jako kwota zbycia produktów leczniczych tj. 2.294.05 zł brutto jest niewłaściwa, weryfikacja zbycia produktów leczniczych w ramach faktur wystawionych po dniu 12.07.2015 r. wskakuję, iż kwota ta jest mniejsza i wynosi 1.932.61 zł. co zważywszy na obroty placówki w stosunku rocznym jest kwotą bagatelną (przy czym na zbyciu apteka nie uzyskiwała zysku przez brak narzutu marży na zbywane po cenach hurtowych produkty)". Po analizie protokołu kontroli z dnia 28 czerwca 2016 r., GIF powyższy zarzut uznał za częściowo uzasadniony, stwierdził jednakże, że pozostaje on bez znaczenia dla wyniku sprawy. Nie wyklucza bowiem faktu, że po dniu 12 lipca 2015 r. Apteka zbywała produkty lecznicze innym aptekom ogólnodostępnym. Dokonana przez GIF analiza dowodów w powyższym zakresie wykazała, że w okresie 12 lipca 2015 r. 10 maja 2016 r. zbycie przez Aptekę produktów leczniczych aptekom prowadzonym przez "[...]" J. T., M. S. sp. j. zs. w K. miało miejsce na podstawie wymienionych przez GIF 20 faktur VAT. Wszystkie z tych posiadają zapis: "Zapłacone gotówką". Rację mają skarżący, że faktura [...] została wystawiona w dniu 16 kwietnia 2015 r., a nie w dniu 16 kwietnia 2016 r., jednakże powyższa omyłka nie ma wpływu na wynik niniejszej sprawy. Przedmiotem transakcji były przykładowo produkty lecznicze: Triquilar X 21 tabl. (faktura 464/2015/SI, karta 901), Triplixam 10 mg + 2,5 mg + 10 mg 30 tabl., Triplixam 10 mg + 2,5 mg + 5 mg 30 tabl., Triplixam 5 mg + 1,25 mg + 10 mg 30 tabl. (faktura 467/2015/SI, karta 903), Xarelto 15 mg x 28 tabl. (faktura 739/2015/SI, karta 970), Bactroban maść 2% 15g (faktura 679/2015/81, karta 968), Acard 75 mg x 60 tabl. (faktura 623/2015/SI, karta 967). Zdaniem GIF zgromadzony w sprawie materiał dowodowy obliguje zatem organy Państwowej Inspekcji Farmaceutycznej do cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej położonej w K. przy ul. [...] na podstawie art. 103 ust. 1 pkt 2 u.p.f., albowiem udowodniony został fakt zbywania przez tę aptekę produktów leczniczych innym aptekom ogólnodostępnym prowadzonym przez spółkę "[...]" J. T., M. S. sp. j. z siedzibą w K. Tym samym po ustaleniu przez Małopolskiego WIF, że apteka ogólnodostępna położona w K. przy ul. [...] zbywała produkty lecznicze na rzecz innej apteki ogólnodostępnej, organ ten był zobligowany do cofnięcia zezwolenia na prowadzenie przedmiotowej placówki ochrony zdrowia w oparciu o obowiązujący w dacie orzekania art. 103 ust. 1 pkt 2 p.f. Bez znaczenia pozostaje podnoszony w odwołaniu fakt, że przedmiotem transakcji był również inny asortyment, albowiem zastosowana w przedmiotowej sprawie sankcja cofnięcia zezwolenia wiąże się ze zbywaniem przez aptekę ogólnodostępną produktów leczniczych innym aptekom ogólnodostępnym, który to fakt nie budzi wątpliwości. GIF nie znalazł podstaw do zastosowania w sprawie art. 103 ust. 1b p.f., albowiem w jego ocenie trudno w ustalonym stanie faktycznym niniejszej sprawy dopatrzeć się przesłanek znikomej wagi stwierdzonego naruszenia. Od dnia 12 lipca 2015 r. do dnia 10 maja 2016 r. zbyto produkty lecznicze na podstawie 20 faktur VAT. Nie były to zatem transakcje jednostkowe czy przypadkowe, wynikające z niedopatrzenia czy omyłki. Uzasadnienie odwołania wskazuje zaś na intencjonalne działanie Strony w tym zakresie (różnie aksjologicznie uzasadniane), wbrew jednoznacznemu zakazowi wynikającemu z bezwzględnie obowiązującego art. 86a p.f. Skarżący w skardze na powyższą decyzję wnieśli o uchylenie decyzji organów obu instancji ewentualnie o rozważenie zobowiązania organu do wydania decyzji w trybie art. 145a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259, z zm., dalej: "p.p.s.a.") oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: 1) przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - naruszenie art. 7 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego przejawiające się w nieprzeprowadzeniu analizy charakteru produktów leczniczych podlegających zbyciu, braku weryfikacji ich okresowej niedostępności w hurtowniach, nieuwzględnieniu okoliczności, iż dla uzyskania efektu terapeutycznego niektóre leki muszą być wydawane w większej ilości, co – w przypadku produktu w hurtowni – powoduje konieczność uzyskania leku dla pacjenta z innej placówki; - naruszenie art. 7 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego polegające na uznaniu, iż przedmiotem zbycia były także suplementy diety i kosmetyki, choć produkty te stanowiły główny przedmiot zbycia, a zatem wartość tego zbycia powinna pozostawać poza sferą zainteresowania organu i nie powinna wpływać na ocenę stanu faktycznego sprawy; - naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niezbadanie jakie leki, w jakich ilościach, w jakim okresie zostały zbyte, czy uzasadnienie zbycia mieści się w ramach innych zapisów ustawowych tj. o izbach aptekarskich oraz ustawy Prawo farmaceutyczne oraz czy uzasadnieniem dla zbycia była ochrona życia i zdrowia pacjenta; - naruszenie art. 7 i 10 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie argumentów skarżących co do przyczyny zbycia produktów, zaniechanie analizy dowodów, na których organ się oparł tj. niezbadanie kwestii niedostępności produktu, zaniechanie rozpoznania wszystkich okoliczności sprawy, niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, dokonanie analizy zgromadzonego materiału w sposób wybiórczy, a ponadto błędne ustalenie stanu faktycznego; - naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie przy rozstrzyganiu sprawy słusznego interesu obywatela poprzez cofnięcie zezwolenia (art. 103 ust. 1 pkt 2 u.p.f.) w miejsce odstąpienia od cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej (art. 120 ust. 1b), które to działanie będzie się wiązało z koniecznością rozwiązania umowy o pracę z 4 osobami zatrudnionymi w aptece przy ul. [...], podczas gdy przy zastosowaniu mniej dolegliwego środka osoby te zachowałyby miejsce pracy; - naruszenie art. 6 k.p.a. zobowiązującego organy administracji publicznej do działania na podstawie przepisów prawa poprzez prowadzenie analizy sytuacji w aptece począwszy od dnia 1 stycznia 2013 r., a następnie w oparciu o te ustalenia podjęcie decyzji o cofnięciu zezwolenia na prowadzenie apteki, w sytuacji gdy w dacie wydania decyzji obowiązywał art. 103 ust. 1b u.p.f.; - naruszenie art. 7, 77 § 7 i 80 k.p.a., poprzez rozstrzygnięcie sprawy bez zbadania i rozpatrzenia wyłącznie okresu relewantnego dla sprawy tj. po dniu 12 lipca 2015 r. i w odniesieniu wyłącznie do produktów leczniczych, a nie dalszego asortymentu apteki, z pominięciem okoliczności towarzyszących zbyciu jak np. dostępność produktu na rynku, dostępność w hurtowniach, wskazania terapeutyczne oraz długość (ilość) stosowania danego produktu leczniczego; - naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie przez organ administracji państwowej podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, w sytuacji gdy Strona powołuje się na określone i ważne dla niej okoliczności tj. brak ustaleń co do prawdziwości przyczyn podawanych przez Skarżącego jako uzasadnienie dla dokonania zbycia a to dobra pacjenta; 2) przepisów prawa materialnego w sposób mający wpływ na wynik sprawy, tj.: - naruszenie art. 103 ust. 1b p.f. poprzez jego niezastosowanie oraz błędne uznanie, że waga naruszenia nie jest znikoma; - naruszenie art. 86a p.f. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż zakaz tam sformułowany dotyczy również zbycia innego niż produkty lecznicze asortymentu dostępnego w aptece, podczas gdy zgodnie z treścią tego przepisu jedynie zbycie produktów leczniczych do apteki, punktu aptecznego lub hurtowni farmaceutycznej stanowi naruszenie wzmiankowanego przepisu.; - naruszenie art. 120 ust. 1 pkt 2 p.f. poprzez jego niezastosowanie do danego stanu faktycznego w sytuacji, gdy zbycie produktów leczniczych było umotywowane i znajdowało uzasadnienie w trosce o zdrowie pacjenta, a zatem wystarczającym byłoby nakazanie Skarżącemu zaprzestania naruszeń; - naruszenie art. 86a i art. 103 ust. 1 pkt 2 p.f. poprzez ich zastosowanie do stanu faktycznego sprawy, w tym do okresu sprzed ich obowiązywania, przejawiające się w analizowaniu zbycia asortymentu apteki począwszy od dnia 1 stycznia 2013 r., a następnie czynienie ustaleń począwszy od dnia 1 stycznia 2013 r. i w efekcie podjęcie błędnej decyzji o cofnięciu zezwolenia w oparciu o ustalenia dotyczące okresu sprzed wprowadzenia zakazu zbycia produktów leczniczych i sankcji za takie działanie, a ponadto dotyczące zbycia asortymentu, którym obrót do dnia sporządzenia niniejszego odwołania nie jest sankcjonowany (suplementy, kosmetyki). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sąd administracyjny bada prawidłowość zaskarżonej decyzji z punktu widzenia jej legalności, tj. zgodności tej decyzji z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Z brzmienia art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., wynika, że zaskarżona decyzja winna ulec uchyleniu wtedy, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż Główny Inspektor Farmaceutyczny naruszył przepisy prawa. Na wstępie należy wskazać, iż przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia 26 kwietnia 2024 r. nr GIF-P-L-0740/79/17/AFR/3, którą organ, po rozpatrzeniu odwołania J. T. i M. S. prowadzących działalność gospodarczą w formie spółki cywilnej o nazwie Apteka Prywatna "[...]" s.c., od decyzji Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego z dnia 5 stycznia 2017 r., znak: FAKR-1.8520.3.5.2016, w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej zlokalizowanej w K. przy ul. [...]: 1. uchylił decyzję I instancji w całości, 2. cofnął zezwolenie na prowadzenie apteki ogólnodostępnej o nazwie [...] zlokalizowanej w K. przy ul. [...], tj. koncesję z dnia 10 września 1993 r., znak: [...], wydaną przez Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w Krakowie, zmienioną decyzjami Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego: z dnia 30 września 2002 r., znak: FA.KR.-9211-K-15-45/93/2002 (oznaczoną jako "Zmiana zezwolenia na prowadzenie apteki"), i z dnia 15 listopada 2011 r., znak: FAKR-I.8520.9211-K-15-45/93/2002.1.87.2011, wraz z decyzją Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego z dnia 30 września 2002 r., znak: FA.KR.-9211-K-15-45/93/2002 (oznaczoną jako "Zezwolenie na prowadzenie apteki /tekst jednolity/"). W pierwszej kolejności wskazać należy, że podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 103 ust. 1 pkt 2 u.p.f., w myśl którego wojewódzki inspektor farmaceutyczny cofa zezwolenie w sytuacji gdy apteka naruszyła przepis art. 86a tejże ustawny, który stanowi, że zakazane jest zbywanie produktów leczniczych przez aptekę ogólnodostępną lub punkt apteczny hurtowni farmaceutycznej, innej aptece ogólnodostępnej lub innemu punktowi aptecznemu. W stanie faktycznym kontrolowanej sprawy niesporne jest, że okresie od dnia 8 lutego 2015 r. do dnia 11 lipca 2015 r., na podstawie 25 faktur VAT sprzedała za kwotę 2241,21,15 zł brutto produkty lecznicze aptekom - [...] Sp. j. Natomiast w okresie od dnia 12 lipca 2015 r. do dnia kontroli (10 maja 2016 r.) przedmiotowa apteka dokonała zbycia produktów leczniczych, na podstawie 20 faktur VAT na łączną kwotę 1932,61 zł brutto także aptekom prowadzonym przez innego przedsiębiorcę, a to [...] spółka jawna. Organy obu instancji zasadnie stwierdziły zatem w sprawie naruszenie art. 86a p.f., który to przepis zakazuje zbywania produktów leczniczych bez rozróżnienia na kategorie dostępności (np. OTC, Rp) czy też wartość transakcji lub dostępność danego produktu na rynku. W świetle przywołanej regulacji zakazane jest zbywanie wszelkich produktów leczniczych przez aptekę ogólnodostępną lub punkt apteczny hurtowni farmaceutycznej, innej aptece ogólnodostępnej lub innemu punktowi aptecznemu. Podkreślić należy, że słusznie wskazano, że po ustaleniu przez Małopolskiego WIF, że apteka ogólnodostępna położona w K. przy ul. [...] zbywała produkty lecznicze innym aptekom ogólnodostępnym, organ I instancji w dacie wydania decyzji I instancji (5 stycznia 2017 r.) był zobligowany do cofnięcia zezwolenia na prowadzenie przedmiotowej placówki ochrony zdrowia w oparciu o obowiązujący w dacie orzekania art. 103 ust. 1 pkt 2 u.p.f. Jednakże w dacie rozpoznania odwołania od powyższej decyzji zmianie uległ stan prawny sprawy, albowiem wprowadzono art. 103 ust. 1b, w myśl którego W przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2 (stwierdzenia naruszenia przez aptekę przepisu art. 86a) wojewódzki inspektor farmaceutyczny może odstąpić od cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, jeżeli stwierdzi, że waga naruszenia prawa jest znikoma". Powyższa regulacja została wprowadzona do ustawy o finansach publicznych ustawą z dnia 17 sierpnia 2023 r. o zmianie ustawy o refundacji leków, środków spożywczych specjalnego przeznaczenia żywieniowego oraz wyrobów medycznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r. poz. 1938) i na mocy art. 10 tej nowelizacji ma on zastosowanie w rozpatrywanej sprawie. W uzasadnieniu projektu ww. ustawy wskazano cyt.: "Propozycja dodania ust. 1b do art. 103 u.p.f. (art. 2 pkt 13 lit. a projektu) ma związek z umożliwieniem organom Państwowej Inspekcji Farmaceutycznej odstąpienia od cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, jeżeli w aptece naruszono przepis art. 86a tej samej ustawy. Warunkiem odstąpienia od cofnięcia zezwolenia byłaby stwierdzona przez organy Państwowej Inspekcji Farmaceutycznej znikoma waga naruszenia prawa. Należy zauważyć, że przepisy nie przewidują możliwości odstąpienia od zastosowania obligatoryjnej sankcji z uwagi na jakiekolwiek okoliczności konkretnej sprawy. Ustawodawca nie przyznał zatem organowi sprawującemu nadzór nad rynkiem farmaceutycznym uprawnienia do badania i uwzględniania w toku prowadzonego przez niego postępowania w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej na podstawie art. 103 ust. 1 pkt 2 u.p.f. kwestii związanych z ewentualną nieadekwatnością sankcji ustawowej w stosunku do stwierdzonych nieprawidłowości. Zaproponowany przepis ma na celu umożliwić organom Państwowej Inspekcji Farmaceutycznej uwzględnienie, w uzasadnionych przypadkach, okoliczności sprawy, które powodują, że cofnięcie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej jest niezasadne." Zdaniem Sądu ww. przepis ma charakter uznaniowy. Zastosowanie przez ustawodawcę tzw. uznania administracyjnego wymaga, aby organ administracji w uzasadnieniu decyzji przytoczył ustalenia faktyczne sprawy wraz z uzasadnieniem wskazującym, dlaczego uznał, iż stwierdzona waga naruszenia prawa nie jest znikoma. Niesporne jest bowiem, iż przywołana regulacja ma umożliwić organom Państwowej Inspekcji Farmaceutycznej uwzględnienie, w uzasadnionych przypadkach, okoliczności sprawy, które powodują, że cofnięcie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej jest niezasadne. Decyzja wydana w ramach uznania administracyjnego nie podlega kontroli sądowej z punktu celowości jej wydania (patrz: wyrok WSA w Poznaniu, II SA/Po 192/11, publ. CBOSA). Kontrola sądu administracyjnego I instancji, prowadzona z punktu widzenia legalności decyzji administracyjnych, jest w stosunku do decyzji uznaniowych ograniczona. Sprowadza się bowiem do zbadania, czy w toku postępowania w sposób wyczerpujący zebrano materiał dowodowy, czy dokładnie zostały wyjaśnione istotne w sprawie okoliczności, a zatem, czy prowadząc postępowanie w sprawie organ ją rozpoznający nie uchybił przepisom art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz czy organ w sposób wszechstronny i wnikliwy rozważył cały zebrany w sprawie materiał dowodowy i czy po wszechstronnym i wnikliwym rozważeniu owego materiału dokonał prawidłowej oceny istnienia przesłanek warunkujących zastosowanie przepisu przewidującego możliwość przyznania określonego uprawnienia i zakresu owego uprawnienia. Istotne znaczenie przy tym ma uzasadnienie wydanej przez organ decyzji rozstrzygającej sprawę. Wydając decyzje o charakterze uznaniowym, organ jest związany nie tylko przepisem, ale i celem określonej regulacji. Uznanie administracyjne nie pozwala zatem organowi na dowolność w załatwieniu sprawy, ale jednocześnie nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela (por. wyrok NSA z dnia 25 marca 2009 r., I OSK 1535/08). Uznanie administracyjne oznacza przyznanie organowi administracyjnemu pewnego luzu decyzyjnego polegającego na możliwości wyboru sposobu rozstrzygnięcia danej sprawy mieszczącego się w granicach zakreślonych w art. 7 k.p.a. Z tego właśnie względu ugruntowany jest pogląd, że uzasadnienie decyzji uznaniowej wymaga szczególnie rzetelnego i starannego uzasadnienia dokładnie wyjaśniającego przesłanki jej wydania W tym miejscu wskazać należy, że w orzecznictwie utrwalony jest pogląd, na kanwie brzmienia art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., że stwierdzenie przesłanki znikomej wagi naruszenia prawa uzasadniającej odstąpienie od nałożenia sankcji administracyjnych (w niniejszej sprawie cofnięcie pozwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej) wymaga przeprowadzenia swego rodzaju testu proporcjonalności, tj. wyważenia hierarchii dóbr (wartości) chronionych przez prawo na tle konkretnego stanu faktycznego (por. wyrok WSA w Warszawie 27 lipca 2021 r., V SA/Wa 566/21, dostępny https://orzecznia.nsa.gov.pl). Istotne znaczenie dla oceny wagi naruszenia prawa mają chronione prawem wartości i dobra, w odniesieniu do których rozważana jest skala ich naruszenia. Przy ocenie wystąpienia przesłanki znikomej wagi naruszenia należy brać pod uwagę całokształt okoliczności danego przypadku, zarówno o charakterze przedmiotowym (np. skala naruszeń, skutki tych naruszeń), jak i podmiotowym (np. czy mamy do czynienia z czynem zawinionym, a jeżeli tak, to z jaką formą winy), przy czym decydujące znaczenie należy przyznać skutkom naruszenia dla dóbr chronionych przez daną dziedzinę prawa administracyjnego (por. wyrok WSA w Warszawie z 27 sierpnia 2020 r., IV SA/Wa 973/20, dostępny https://orzecznia.nsa.gov.pl). Tymczasem w niniejszej sprawie organ odwoławczy nie wskazał w żaden sposób, jakie jest dobro chronione przez sankcję zawartą w art. 103 ust. 1 pkt 2 u,p,f,, a przede wszystkim jakie dobro jest chronione zakazem zawartym a art. 86a u.p.f. Organ jedynie wskazał lakonicznie że cyt. "w jego ocenie trudno w ustalonym stanie faktycznym niniejszej sprawy dopatrzeć się przesłanek znikomej wagi stwierdzonego naruszenia. Od dnia 12 lipca 2015 r. do dnia 10 maja 2016 r. zbyto produkty lecznicze na podstawie 20 faktur VAT. Nie były to zatem transakcje jednostkowe czy przypadkowe, wynikające z niedopatrzenia czy omyłki. Uzasadnienie odwołania wskazuje zaś na intencjonalne działanie Strony w tym zakresie (różnie aksjologicznie uzasadniane), wbrew jednoznacznemu zakazowi wynikającemu z bezwzględnie obowiązującego art. 86a p.f.". W związku z brakiem określenia przez organ dobra chronionego omawianymi przepisami bark było możliwości przeprowadzenia wskazanego wyżej testu proporcjonalności, tj. wyważenia hierarchii dóbr chronionych przez prawo na tle konkretnego stanu faktycznego i uznania – jak to uczynił organ w niniejszej sprawie - że intencjonalne działanie skarżących powoduje brak znikomości wagi stwierdzonego naruszenia. Dopiero po wskazaniu,, jakie dobro (wartości) są chronione omawianymi przepisami, organ powinien wziąć po uwagę całokształt okoliczności danego przypadku (w tym także tych wskazywanych przez skarżących) i ustalić, czy można uznać, że waga stwierdzonego naruszenia była znikoma czy też nie. Podkreślić należy, że skarżący w skardze dokonali próby ustalenia dobra chronionego omawianymi, wskazując iż przepisy te miały ograniczyć zjawisko "dystrybucji odwróconej" produktów leczniczych" i że ich działania tego dobra nie naruszały. Także do tej argumentacji skarżących winien się odnieść organ ponownie rozpoznając sprawę. Tym samym w ocenie Sądu, w analizowanym stanie faktycznym, zasadny jest zarzut naruszenia art. 7 i art. 107 § 3 k.p.a. co do wagi naruszenia art. 86a p.f. w kontekście regulacji art. 103 ust. 1b p.f. Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji uwzględni powyższe rozważania i podejmie działania zgodnie ze wskazaniami Sądu zawartymi w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd rozstrzygnął w punkcie 2. wyroku, na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.