V SA/Wa 2157/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Andrzej Kania (spr.), Sędzia WSA - Jolanta Bożek, Sędzia WSA - Izabella Janson, Protokolant starszy specjalista - Sylwia Wojtkowska-Just, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 marca 2012 r. sprawy ze skargi A. Spółka jawna w W. na postanowienie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o pomocy de minimis; 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Ministra Pracy i Polityki Społecznej na rzecz A. Spółka jawna w W. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z dnia [...].02.2010 r. Prezes Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych w W. – na podstawie art. 219 w zw. z art. 123 § 1 k.p.a. w zw. z art. 33 ustawy z dnia 27.8.1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2008 r. Nr 14, poz. 92 z późn. zm.) oraz rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 19.12.2007 r. w sprawie zakładowego funduszu rehabilitacji osób niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 245, poz. 1810 z późn. zm.) postanowił odmówić A., Spółka Jawna w W. wydania zaświadczenia o pomocy de minimis na wydatki poniesione w dniu [...].06.2009 r. oraz [...].07.2009 r. w łącznej kwocie [...] zł. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, iż operacje zapłaty za wydatki poniesione w w/w okresie nie zostały dokonane bezpośrednio z konta zakładowego funduszu rehabilitacji osób niepełnosprawnych na rachunek kontrahenta, albowiem z dokumentów zgromadzonych w sprawie wynika, że należności zostały pokryte ze środków własnych firmy w dniu [...].06.2009 r. oraz w dniu [...].7.2009 r., natomiast pobranie gotówki z konta ZFRON nastąpiło w dniu [...].6.2009 r. i w dniu [...].7.2009 r. W ocenie organu I instancji z rekompensowanie wydatków sfinansowanych wcześniej z konta nie będącego rachunkiem ZFRON pracodawcy jest niezgodne z przepisami cyt. rozporządzenia Ministra, nie zostało również przewidziane w rozporządzeniu Rady Ministrów w sprawie szczegółowych warunków udzielania pomocy de minimis przedsiębiorcom prowadzącym zakłady pracy chronionej. Na powyższe postanowienie A. złożyła zażalenie, podnosząc fakt, iż żaden przepis nie stanowił i nie stanowi o konieczności ponoszenia wydatków bezpośrednio z rachunku ZFRON, a zatem Organ I instancji dokonał błędnej interpretacji przepisów. A. zarzuciła również brak obiektywizmu. Postanowieniem z dnia [...].7.2010 r. Minister Pracy i Polityki Społecznej (MPiPS) – na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 oraz art. 219 k.p.a. w zw. z art. 66 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych – po rozpoznaniu zażalenia A., postanowił utrzymać w mocy zaskarżone postanowienie. Uzupełniając argumentacje Organu I instancji Minister doszedł do wniosku, że analiza zgromadzonego materiału dowodowego wykazała również wątpliwości co do celowości poniesienia omawianych wydatków. Zwrócono uwagę na Indywidualny Program Rehabilitacji (IPR), na podstawie którego dokonano przedmiotowego wydatku, że przeciwwskazaniem do zatrudnienia jest m.in. praca o wymuszonej pozycji ciała. Trudno zatem uznać – zdaniem Ministra – że wielogodzinne siedzenie przed monitorem nie będzie wymuszać danej pozycji. Ponadto IPR jest mało precyzyjny. Stwierdzono bowiem, że stanowisko pracy wymaga przystosowania, nie wskazano jednak na czym to przystosowanie ma polegać. Natomiast zgodnie z oceną medyczną zawartą w części III IPR w pkt 7, pracownik jest zdolny do pracy w charakterze portiera obsługującego monitoring, wymaga jedynie doposażenia stanowiska pracy w sprzęt ułatwiający wykonywanie pracy zawodowej. Również w świetle opinii doradcy zawodowego (str. 4 i 5 IPR) uczestnik programu nie wymaga zmiany zawodowej, pracownik nie ma problemu z przystosowaniem zawodowym, a stanowisko pracy jest przystosowane – wymaga jedynie doposażenia, które w rezultacie "zwiększy mobilność zawodową i satysfakcję z wykonywanej pracy". W ocenie Ministra poniesiony przez stronę wydatek – sprzęt do monitoringu – był zakupem biznesowym, związanym raczej z unowocześnieniem zakładu zajmującego się ochroną osób i mienia, a zatem i monitoringiem chronionych obiektów. Brak jest bowiem jakiegokolwiek związku pomiędzy niepełnosprawnością pracownika i wynikającymi z niej ograniczeniami zawodowymi a dokonanym zakupem. Praca w firmie zajmującej się ochroną osób i mienia wiąże się ściśle z monitoringiem danych osób czy obiektów i winna być wykonywana czy to osobiście, poprzez "obchodzenie terenu", czy też za pomocą nowoczesnego sprzętu monitoringującego. Przystosowanie stanowiska pracy dla danej osoby niepełnosprawnej z dyskopatią (jak w niniejszym przypadku) byłby zakup np. fotela ergonomicznego, dzięki któremu dany pracownik nie pracowałby w wymuszonej pozycji ciała przy obsłudze np. monitoringu – sprzętu będącego podstawowym wyposażeniem na takim stanowisku. Natomiast w IPR uciążliwości związane z koniecznością obchodzenia rozległego terenu, w tym w porze nocnej i przy złych warunkach atmosferycznych odnosić się będą do każdego pracownika zatrudnionego na tym stanowisku, bez względu na to, czy jest to osoba niepełnosprawna czy pełnosprawna i w każdym przypadku zainstalowanie systemu monitorującego zmniejszy te uciążliwości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpatrzeniu skargi na powyższe postanowienie Ministra Pracy i Polityki Społecznej, wyrokiem z 26 stycznia 2011 r., sygn. akt V SA/Wa 2034/10, uchylił zaskarżone postanowienie. W ocenie Sądu dokonane w sprawie postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone wadliwie. Z oświadczenia strony złożonej na rozprawie wynika, że na zestaw monitoringu składają się cztery faktury (zestaw został zakupiony w czterech różnych firmach), przy czym: "Na dwie z nich otrzymali pomoc de minimis, co do dwóch pomocy odmówiono. Co do faktur uznanych jedna została pokryta z konta ZFRON, a druga z konta firmy, a potem została zrefundowana. Uznane faktury obejmowały dwie kamery oraz montaż zestawu. Wszystkie cztery faktury były powiązane z IPR A. P. (...) Z uwagi na ograniczenie zdrowotne wyżej wskazanego pracownika nie mógłby on pracować w taki sposób – wobec czego jego stanowisko pracy zostało doposażone w system monitoringu bo inaczej musiałby zostać zwolniony". Zdaniem Sądu należy wyjaśnić dlaczego zestaw ten podzielono tak, że na dwie faktury udzielono pomocy de minimis, zaś w pozostałym zakresie jej odmówiono. Z motywów rozstrzygnięcia bynajmniej nie wynika, czy częściowa akceptacja zakupu w całości zrealizowała cele jakie były zawarte w IPR, czy u podstaw zajętego stanowiska legły inne przesłanki. O funkcjonowaniu całego zestawu (lub jego zrefundowanej części) nie może decydować jedynie analiza treści faktury. Należy zatem zażądać instrukcji obsługi bądź też innych dokumentów świadczących o jego zastosowaniu i przez pryzmat IPR-u A. P. – w powiązaniu z treścią aktów normatywnych – ocenić zasadność złożonego przez A. wniosku. Nie ulega wątpliwości, że normy prawa materialnego można stosować wówczas, kiedy został prawidłowo ustalony stan faktyczny i wtedy dopiero można wypowiedzieć się, czy postulowana pomoc de minimis będzie przysługiwać. Następnie postanowieniem z [...] sierpnia 2011 r. nr [...] Minister Pracy i Polityki Społecznej utrzymał w mocy postanowienie Prezesa ZFRON z [...] lutego 2010r. W uzasadnieniu organ stwierdził, że operacje zapłaty za poniesione przez stronę wydatki nie zostały dokonane bezpośrednio z konta zakładowego funduszu rehabilitacji osób niepełnosprawnych na rachunek kontrahenta. Należności pokryte zostały ze środków własnych firmy w dniu [...] czerwca 2009 r. oraz [...] lipca 2009 r., natomiast pobranie gotówki z konta ZFRON nastąpiło dopiero w dniu [...] czerwca 2009 r. i [...] lipca 2009 r. Organ II instancji podzielił stanowisko Prezesa ZFRON, że taki sposób finansowania wydatków jest niezgodny z przepisami rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej w sprawie zakładowego funduszu rehabilitacji osób niepełnosprawnych, nie został również przewidziany w rozporządzeniu Rady Ministrów w sprawie szczegółowych warunków udzielania pomocy de minimis przedsiębiorcom prowadzącym zakłady pracy chronionej. Ponadto organ stwierdził, że analiza zgromadzonego materiału dowodowego wykazała brak celowości poniesienia omawianych wydatków w ramach IPR i ich zgodności z przepisami rozporządzenia. W ocenie organu poniesiony wydatek – sprzęt do monitoringu - był zakupem biznesowym, związanym raczej z unowocześnieniem zakładu zajmującego się ochroną osób i mienia. Odnosząc się do zapisów IPR dotyczących złego usytuowania portierni organ stwierdził, że nie może być wątpliwości, że te niedogodności będą uciążliwe dla każdego pracownika, bez względu na to, czy należy on do kręgu osób niepełnoprawnych, czy też nie. Po dokonaniu analizy instrukcji obsługi i innych dokumentów świadczących o zastosowaniu zakupionego zestawu monitoringu organ uznał, że nie wskazują one, by dokonany zakup miał jakiekolwiek szczególne cechy świadczące o indywidualnym przystosowaniu do potrzeb osób niepełnosprawnych, w szczególności pracownika, którego dotyczył IPR. W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie A. wniosła o uchylenie postanowienia. Zarzuciła, że organ dokonał błędnej analizy zebranego materiału dowodowego. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że błędne jest twierdzenie organu co do braku jakiegokolwiek związku pomiędzy niepełnosprawnością pracownika i wynikającymi z niej ograniczeniami zawodowymi a dokonanym zakupem. Z diagnozy zawodowej osoby niepełnosprawnej (pkt III 7) IPR wynika, że pracownik choruje m.in. na zwyrodnienie kręgosłupa z dyskopatią wielopoziomową, zwyrodnienie stawów oraz chorobę wieńcową serca. W celu przeciwdziałania wykluczeniu osoby niepełnosprawnej z życia zawodowego Komisja uznała, że najlepszą metodą dostosowania stanowiska pracy dla badanej osoby będzie doposażenie stanowiska m. in. w monitoring. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) kontrola sądowa zaskarżonych aktów administracyjnych sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na ten wynik, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia (art. 145 §1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze. zm.- dalej: ustawy p.p.s.a.). Skarga jest uzasadniona. Na wstępie należy wyjaśnić, iż od dnia 1 maja 2004 r. warunki dopuszczalności pomocy publicznej i zasady jej nadzorowania określają właściwe w tym zakresie przepisy prawa wspólnotowego. Od dnia akcesji organem nadzorującym udzielanie pomocy publicznej w Polsce jest Komisja Europejska. Zagadnienia proceduralne związane z udzielaniem pomocy publicznej, w szczególności tryb przygotowania do notyfikacji programów pomocowych i pomocy indywidualnej oraz postępowanie przed Komisją Europejską w zakresie notyfikacji pomocy, jak również tryb zwrotu pomocy, reguluje ustawa z dnia 30 kwietnia 2004 r. o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej (t.jed. Dz.U.2007 r. Nr 59, poz.404 ze zm.) Po 1 maja 2004 r. możliwe jest także udzielenie pomocy publicznej podmiotom prowadzącym działalność gospodarczą, bez konieczności uzyskania zgody Komisji Europejskiej, jeżeli reguły tej pomocy zgodne są z przepisami dotyczącymi tzw. ,,wyłączenia blokowego". Przepisy te dotyczą m.in. zatrudnienia, szkolenia. Pomoc, bez konieczności uzyskania zgody Komisji Europejskiej, może być również udzielana w ramach zasady de minimis. Z pomocą de minimis wiąże się obowiązek wydania beneficjentowi pomocy zaświadczenia stwierdzającego, że udzielona pomoc publiczna jest pomocą de minimis (art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 30 kwietnia 2004 r. o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej). Odnosząc powyższe rozważania do rozpoznawanej sprawy wskazać należy, iż przepis art. 33 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych zwanej dalej "ustawą o rehabilitacji", w szczególności ust. 3 wyznacza obowiązki pracodawcy prowadzącego zakład pracy chronionej w zakresie zakładowego funduszu rehabilitacji osób niepełnosprawnych. Do obowiązków tych należą między innymi wyrażone w pkt 1 - 3 obowiązki prowadzenia ewidencji środków funduszu rehabilitacji, prowadzenia rachunku bankowego środków tego funduszu oraz przekazywania środków funduszu rehabilitacji na ten rachunek, w terminie 7 dni od dnia, w którym środki te uzyskano. Zdaniem Sądu, art. 33 ust. 3 ustawy o rehabilitacji nie jest źródłem normy nakazującej dokonywanie zapłat za nabyte towary i usługi wyłącznie za pośrednictwem rachunku bankowego ZFRON, lecz stanowi jedynie o obowiązku nałożonym na pracodawcę przekazywania środków pieniężnych będących równowartością ulg podatkowych na wyodrębniony rachunek bankowy. Gdyby taki obowiązek istniał, musiałby znaleźć wyraźne odzwierciedlenie w konkretnej normie lub choćby w przepisach wykonawczych wydanych na podstawie art. 33 ust. 11. Wydane na podstawie art. 33 ust. 11 ww. ustawy rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 19 grudnia 2007 r. w sprawie zakładowego funduszu rehabilitacji osób niepełnosprawnych w wersji obowiązującej do dnia 22 lipca 2009 r. nie nakładało takiego obowiązku na korzystających z zakładowego funduszu rehabilitacji osób niepełnosprawnych. Ten kierunek wykładni znajduje potwierdzenie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 września 2009 r. (sygn. akt II GSK 73/09), w którym Sąd wskazał, iż nie budzi wątpliwości okoliczność, że gdyby ustawodawca usankcjonował w ustawie o rehabilitacji zawodowej lub przepisach wykonawczych konieczność zapłaty za wydatki bezpośrednio i jedynie z rachunku bankowego zakładowego funduszu rehabilitacji, to niewątpliwie sprecyzowałby taką przesłankę jako automatycznie skutkującą odmową wydania zaświadczenia o pomocy de minimis. Brak takiej regulacji nie daje żadnych podstaw do rozszerzającej wykładni przepisów dotyczących udzielania pomocy de minimis. Przeciwnie, jest potwierdzeniem stanowiska, iż to przeznaczenie przez przedsiębiorcę środków na cel rehabilitacji decyduje o zakwalifikowaniu pomocy jako pomocy de minimis, nie zaś fakt sfinansowania wydatku z rachunku bankowego środków funduszu. Stanowisko to znalazło również wyraz w prawomocnych orzeczeniach Sądów administracyjnych (v. wyrok WSA z 2 września 2008 r., I SA/Kr 553/08, LEX nr 465835; wyrok WSA z 15 lipca 2008 r., I SA/Wr 170/08, LEX nr 488309). Sąd nie podzielił również wyrażonego w uzasadnieniu postanowienia stanowiska Ministra Pracy i Polityki Społecznej, iż zakup sprzętu do monitoringu nie wpływa w stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy na zmniejszenie ograniczeń zawodowych wynikających z rodzaju i stopnia niepełnosprawności, natomiast jest raczej związany z unowocześnieniem zakładu zajmującego się ochroną osób i mienia i jako taki nie może być sfinansowany ze środków zakładowego funduszu rehabilitacji osób niepełnosprawnych. Twierdzenie to jest nieuprawnione w stosunku do pracownika o stwierdzonym stopniu niepełnosprawności z określonych przyczyn (...), dla którego korzystanie z ww. urządzeń jest przede wszystkim zmniejszeniem ograniczeń zawodowych wynikających z rodzaju i stopnia niepełnosprawności, a dopiero w dalszej kolejności może być ewentualnie oceniany w kategoriach modernizacji stanowiska pracy. Sąd stwierdził, że ze wskazań zawartych w indywidualnym programie rehabilitacji (IPR) nie wynika, co błędnie podnosi organ II instancji, że niedogodności związane z usytuowaniem portierni będą jednakowe dla każdego pracownika niezależnie od tego czy jest on osoba niepełnosprawną czy też nie. Natomiast z analizy całokształtu zapisów IPR wynika, że doposażenie stanowiska pracy w sprzęt ułatwiający wykonywanie pracy w charakterze portiera, tj. system monitoringu jest zaleceniem medycznym związanym z rodzajem niepełnosprawności pracownika. I tak w dziale III pkt 4 IPR opracowanym przez komisję z udziałem lekarza określono, że przeciwwskazaniem dla pracownika objętego przedmiotowym IPR jest "ciężka praca, wymagająca dźwigania i przebywania w wymuszonej pozycji ciała". Ta sama komisja w punkcie III 7 pt. ,,Ocena medyczna stanu zdrowia i badania specjalistyczne oraz zalecenia medyczne dotyczące wykonywania pracy" wskazała, że pracownik zdolny jest do wykonywania pracy ,,w charakterze portiera – obsługującego monitoring’’ oraz, że wymagane jest doposażenie stanowiska pracy w sprzęt ułatwiający wykonywanie pracy. W części C pkt 10 IPR wskazano, że stanowisko pracy jest nie przystosowane i wymaga doposażenia. W punkcie IV IPR zatytułowanym "Metody Realizacji Programu" przewidziano wyposażenie stanowiska pracy w monitoring. Zatem w rozpoznawanej sprawie w kontekście całości zapisów IPR należało ustalić, że ze względu na rodzaj niepełnosprawności pracownika, konieczne jest wyposażenie stanowiska pracy w sprzęt ułatwiający wykonywanie pracy. Przedstawione w uzasadnieniu postanowienia stanowisko Ministra Pracy i Polityki Społecznej, sugerujące że zestaw monitoringu jest podstawowym sprzętem wyposażenia omawianego stanowiska pracy, w szczególności gdy portiernia jest nieprawidłowo usytuowana i że to pracodawca z własnych środków winien dokonać zakupu sprzętu monitorującego stosownie do art. 94 pkt 2 i 3 Kodeksu pracy nie może wpływać na ocenę zasadności zakupu zestawu do monitoringu w rozpoznawanej sprawie. Należy podkreślić, że zgodnie z rozporządzeniem MPiPS w sprawie zakładowego funduszu rehabilitacji osób niepełnosprawnych w ramach indywidualnych programów rehabilitacji nie są określane zasady organizowania i wyposażania stanowisk pracy w zakresie w jakim wynika to z obowiązków pracodawcy określonych między innymi w art.94 pkt 2 i 3 Kodeksu pracy dotyczącym wszystkich pracowników, ale są określane sprawy dostosowania miejsc i stanowisk pracy do potrzeb wynikających z rodzaju i stopnia niepełnosprawności osoby objętej programem. Tak więc zawarte w IPR zalecenie dostosowania-doposażenia stanowiska pracy ze swej istoty odnosi się do wyposażenia stanowiska pracy ze względu na potrzeby wynikające z rodzaju i stopnia niepełnosprawności pracownika, a nie wyposażenia stanowiska pracy w sprzęt podstawowy niezbędny do wykonywania pracy na tym stanowisku przez pracowników, u których nie stwierdzono niepełnosprawności. Przepis § 2 ust.1 pkt 12 (e) przywołanego wyżej rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 19 grudnia 2007 r. w sprawie zakładowego funduszu rehabilitacji osób niepełnosprawnych zezwala na wydatkowanie środków funduszu rehabilitacji na dostosowanie miejsca pracy i stanowiska pracy do potrzeb wynikających z rodzaju i stopnia niepełnosprawności, o ile takie dostosowanie będzie miało na celu zmniejszenie ograniczeń zawodowych wynikających z rodzaju i stopnia niepełnosprawności. Przepis ten nie precyzuje na czym ma polegać dostosowanie stanowiska pracy, w szczególności nie określa rodzajów maszyn i urządzeń, które mogą być kupione w ramach IPR z zakładowego funduszu rehabilitacji, nie zawiera również nawet przykładowego wyliczenia urządzeń, które nie mogą być sfinansowane z tego funduszu. Jako kryterium wyboru przedmiotów, które mogą być z tego funduszu sfinansowane służy cel, któremu mają służyć, a mianowicie mają zmniejszać ograniczenia zawodowe wynikające z rodzaju i stopnia niepełnosprawności. Tak więc przepisy nie zabraniają sfinansowania z ZFRON zakupu zestawu do monitoringu , o ile ich zakup będzie miał na celu zmniejszenie ograniczeń zawodowych wynikających z rodzaju i stopnia niepełnosprawności pracownika. W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie zakup ww. urządzeń został dokonany zgodnie z celem realizowanym w ramach indywidualnego programu rehabilitacji opracowanego dla konkretnego pracownika A. Reasumując, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził w niniejszej sprawie naruszenie przepisów prawa materialnego: art. 33 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej osób niepełnosprawnych i §2 ust.1 pkt 12 e) rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 19 grudnia 2007 r. w sprawie zakładowego funduszu rehabilitacji osób niepełnosprawnych poprzez błędną ich interpretację, które to naruszenie przepisów miało wpływ na wynik sprawy skutkując wadliwością rozstrzygnięć. Z tych względów, opierając się na treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji. O kosztach postanowiono na podstawie art. 200 ustawy p.p.s.a.