V SA/Wa 289/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący – Sędzia WSA Piotr Kraczowski po rozpoznaniu w dniu 5 kwietnia 2011 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J. S. na rozstrzygnięcie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] stycznia 2011 r. Nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu postanawia: pozostawić skargę bez rozpatrzenia. J. S. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na negatywne rozpatrzenie środka odwoławczego przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji rozstrzygnięciem z [...] stycznia 2011. Skarga z 8 lutego 2011 r. została złożona osobiście wraz z załącznikami. Załączniki do skargi stanowiły: 1) potwierdzona przez J. S. za zgodność z oryginałem kserokopia wniosku o dofinansowanie; 2) potwierdzona przez J. S. za zgodność z oryginałem kserokopia informacji z [...] sierpnia 2010 r. nr [...]; 3) potwierdzona przez J.S. za zgodność z oryginałem kserokopia protestu z dnia 13 sierpnia 2010 r.; 4) potwierdzona przez J. S. za zgodność z oryginałem kserokopia rozstrzygnięcia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...]; 5) potwierdzona przez J. S. za zgodność z oryginałem kserokopia Regulaminu przeprowadzania konkursu w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka, 8. Oś Priorytetowa: Społeczeństwo informacyjne- zwiększenie innowacyjności gospodarki, Działanie 8.4: "Zapewnienie dostępu do Internetu na etapie ostatniej mili"; 6) potwierdzona przez J. S. za zgodność z oryginałem kserokopia informacji z [...] lipca 2010 r. nr [...]; 7) potwierdzona przez J. S. za zgodność z oryginałem kserokopia protestu z [...] sierpnia 2010 r.; 8) potwierdzona przez J. S. za zgodność z oryginałem kserokopia informacji z [...] grudnia 2010 r. nr [...]; 9) potwierdzona przez J.S. za zgodność z oryginałem kserokopia informacji z [...] sierpnia 2010 r. nr [...]; 10) potwierdzona przez J. S. za zgodność z oryginałem kserokopia protestu z [...] sierpnia 2010 r.; 11) potwierdzona przez J. S. za zgodność z oryginałem kserokopia informacji z [...] grudnia 2010 r. nr [...]; 12) potwierdzona przez J. S. za zgodność z oryginałem kserokopia informacji z [...] sierpnia 2010 r. nr [...]; 13) potwierdzona przez J.S. za zgodność z oryginałem kserokopia protestu z [...] sierpnia 2010 r.; 14) potwierdzona przez J. S. za zgodność z oryginałem kserokopia informacji z [...] grudnia 2010 r. nr [...]; 15) Zaświadczenie Z. z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...]. Skarga została włączona do akt sądowych sprawy, zaś pozostałe załączniki – jako dokumentacja załączona do skargi – zostały pozostawione przy aktach sądowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 30c ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (tj. Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712), dalej: u.z.p.p.r., po wyczerpaniu środków odwoławczych przewidzianych w systemie realizacji programu operacyjnego i po otrzymaniu informacji o negatywnym wyniku procedury odwoławczej przewidzianej w systemie realizacji programu operacyjnego, o której mowa w art. 30b ust. 4, wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), dalej: p.p.s.a. U.z.p.p.r. wprowadziła szczególny tryb składania skargi do sądu administracyjnego, odmienny od trybu uregulowanego w p.p.s.a. Stosownie do przepisu art. 30c ust. 2 u.z.p.p.r., skarga wnoszona jest przez wnioskodawcę w terminie 14 dni od dnia otrzymania informacji, o której mowa w art. 30b ust. 4, bezpośrednio do właściwego wojewódzkiego sądu administracyjnego wraz z kompletną dokumentacją w sprawie, obejmującą wniosek o dofinansowanie wraz z informacją w przedmiocie oceny projektu, kopie wniesionych środków odwoławczych oraz informacji, o której mowa w art. 30b ust. 4. Jednocześnie w myśl art. 30c ust. 5 pkt 2 u.z.p.p.r., wniesienie skargi niekompletnej powoduje pozostawienie jej bez rozpatrzenia. Powołany przepis nie precyzuje pojęcia skargi niekompletnej. Jednakowoż w art. 30c ust. 2 u.z.p.p.r. ustawodawca zawarł sformułowanie, że skarga, o której mowa w ust. 1 jest wnoszona bezpośrednio do wojewódzkiego sądu administracyjnego wraz z kompletną dokumentacją wymienioną w tym przepisie. Powyższe prowadzi do wniosku, że "niekompletność" w rozumieniu art. 30c ust. 5 pkt 2 u.z.p.p.r. oznacza braki w zakresie dokumentacji, o której mowa w art. 30c ust. 2 zd. 1 u.z.p.p.r. Innymi słowy rzecz ujmując, kompletność skargi odnosi się do kompletności dokumentacji w sprawie, która to dokumentacja szczegółowo została przez ustawodawcę określona w art. 30c ust. 2 tej ustawy. Kwestia "kompletności dokumentacji" – jako pojęcia wprowadzonego przez u.z.p.p.r. – była również przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego w kontekście pojęcia "braków formalnych skargi" funkcjonującego w p.p.s.a. W świetle bogatego już orzecznictwa w tym przedmiocie, daje się sformułować stanowisko, zgodnie z którym, braku dokumentacji, o której mowa w art. 30c ust. 2 u.z.p.p.r., nie można utożsamiać z brakami formalnymi skargi, podlegającymi uzupełnieniu na wezwanie sądu. Jak to bowiem podkreślono, skarga jako pismo procesowe naruszające wymagania określone w art. 46, 47 i 57 § 1 p.p.s.a. nie jest niekompletna w rozumieniu art. 30c ust. 5 pkt 2 u.z.p.p.r. Zatem a contrario, skarga podlegająca pozostawieniu bez rozpatrzenia na podstawie art. 30c ust. 5 u.z.p.p.r. – to skarga nie spełniająca wymagań określonych w art. 30c ust. 2 u.z.p.p.r. (por. postanowienie NSA z 29 lipca 2009 r., sygn. akt II GSK 568/09; postanowienie NSA z 6 stycznia 2010 r., sygn. akt II GSK 1057/09; postanowienie NSA z 25 listopada 2009 r., sygn. akt II GSK 916/09; postanowienie NSA z 11 marca 2011 r., sygn. akt II GSK 306/11 postanowienia dostępne na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl oraz www.nsa.gov.pl). Reasumując powyższe wskazać należy, iż ustawodawca nałożył na stronę skarżącą obowiązek załączenia do skargi wnoszonej bezpośrednio do sądu administracyjnego określonych dokumentów, w tym dwóch dokumentów w oryginale: 1) wniosku o dofinansowanie wraz z 2) informacją w przedmiocie oceny projektu. Za przyjęciem takiego stanowiska przemawia wykładnia językowa przepisu art. 30c ust. 2 u.z.p.p.r. W ocenie Sądu omawiany przepis jednoznacznie precyzuje formę w jakiej dokumenty winny zostać złożone poprzez użycie słowa "kopie" w odniesieniu do pozostałych wymaganych dokumentów (w art. 30c ust. 2 in fine zapisano: "kopie wniesionych środków odwoławczych oraz informacji, o której mowa w art. 30b ust. 4"). Przyjąć zatem należy, iż wolą ustawodawcy było aby dokumenty, które nie stanowią wniesionych środków odwoławczych oraz informacji, o której mowa w art. 30b ust. 4, nie były kopiami, lecz a contrario by zostały przedłożone sądowi w oryginale. Wykładnię literalną omawianego przepisu wzmacnia również wykładnia celowościowa. Przypomnieć należy, iż tryb skłaniania skargi do sądu administracyjnego, przewidziany w u.z.p.p.r., jest trybem szczególnym. Jednym z odstępstw od ogólnych zasad (unormowanych w p.p.s.a) jest pominięcie przy składaniu skargi organu administracyjnego i wniesienie skargi przez stronę skarżącą bezpośrednio do sądu, a nie za pośrednictwem organu. Przepis art. 30e u.z.p.p.r. wprowadził odstępstwo nie tylko od powyższej reguły, ale co więcej wyłączył obowiązek organu wynikający z art. 54 § 2 p.p.s.a, tj. obowiązek przekazania skargi wraz z aktami administracyjnymi sprawy. W konsekwencji oznacza to, iż Sąd rozpoznaje sprawę tylko w oparciu o dokumentację złożoną przez stronę skarżącą, która to dokumentacja zastępuje akta administracyjne. Mając na uwadze, że kontrola sądowoadministracyjna obejmuje również ocenę wymogów formalnych jakim winno czynić zadość zaskarżone rozstrzygnięcie, przyjąć należy, iż dokument taki winien być tym samym dokumentem, który pochodził od organu i który został przesłany do strony. Oceny legalności skarżonego pisma można bowiem dokonać tylko wówczas, gdy bez wątpliwości wiadomym jest, że kontroli poddany zostaje dokument odpowiadający jego oryginałowi. Należy zauważyć, iż zgromadzenie kompletnej dokumentacji obejmującej wniosek wraz z informacją w przedmiocie oceny projektu, kopiami wniesionych środków odwoławczych oraz kopię informacji o wynikach procedury odwoławczej, nie powinno stanowić trudności, bowiem dokumenty te winny znajdować się w posiadaniu strony. Strona otrzymuje pochodzące od organu informacje o wynikach poszczególnych etapów procedury, powinna także posiadać swoje egzemplarze wniesionych środków odwoławczych (kopie, drugie egzemplarze), kopie załączników dołączonych do wniosku oraz swój egzemplarz wniosku. W niniejszej sprawie strona skarżąca wniosła skargę, do której załączyła m.in. potwierdzoną przez skarżącego za zgodność z oryginałem kserokopię wniosku o dofinansowanie, potwierdzoną przez skarżącego za zgodność z oryginałem kserokopię informacji w przedmiocie oceny projektu, potwierdzoną przez skarżącego za zgodność z oryginałem kserokopię wniesionego środka odwoławczego – protestu z [...] sierpnia 2010 r., potwierdzoną przez skarżącego za zgodność z oryginałem kserokopię rozstrzygnięcia z [...] stycznia 2011 r. Ponadto do skargi nie załączono załączników wskazanych na str. 24 i 25 wniosku o dofinansowanie (m.in. Biznes planu), a więc złożony wniosek jest wnioskiem niekompletnym. Wskazać należy, że do Sądu złożono potwierdzoną przez skarżącego za zgodność z oryginałem kserokopię pisma z [...] sierpnia 2010 r. o numerze [...], stanowiącego informację w przedmiocie oceny projektu oraz potwierdzoną przez skarżącego za zgodność z oryginałem kserokopię wniosku o dofinansowanie, które to pisma, jak to wyżej wyjaśniono, winny być złożone w oryginale bądź potwierdzone za zgodność z oryginałem w sposób odpowiadający prawu. Brak jest natomiast regulacji prawnych, które dawałyby przymiot oryginalnego dokumentu – jego kopii potwierdzonej za zgodność przez podmiot, od którego pismo to nie pochodzi. Skarżący zamiast oryginału dokumentu mógł złożyć odpis dokumentu tylko w sytuacji, jeżeli jego zgodność z oryginałem została poświadczona przez notariusza albo przez występującego w sprawie pełnomocnika strony będącego adwokatem, radcą prawnym, rzecznikiem patentowym lub doradcą podatkowym zgodnie z art. 48 p.p.s.a. Mając zatem na uwadze treść przywołanych regulacji stwierdzić należało, iż skarga jest niekompletna i jako taka podlega pozostawieniu bez rozpoznania. W tym miejscu wyjaśnić należy stronie skarżącej, iż nie jest dopuszczalne wzywanie przez Sąd do nadesłania kompletnej dokumentacji w sprawie, czy też jak to miało miejsce w niniejszej sprawie do uzupełnienia dokumentacji poprzez nadesłanie oryginału informacji w przedmiocie oceny projektu, kopii wszystkich stron informacji z dnia [...] stycznia 2011 r. oraz kopii odwołania. Jak to bowiem już wyżej omówiono, dokumentację skarżąca strona winna załączyć do skargi i złożyć wraz z nią, bądź też dołączyć taką dokumentację później, jednakże w nieprzekraczalnym terminie do złożenia skargi, tj. w terminie 14 dni od dnia otrzymania informacji, o której mowa w art. 30b ust. 4 u.z.p.p.r. bezpośrednio do Sądu i bez wezwania. Wezwanie jest instytucją jaką Sąd stosuje wyłącznie do uzupełnienia braków formalnych skargi, zaś niekompletność dokumentacji – co jeszcze raz podkreślić należy – nie stanowi braku formalnego skargi. Na kwestię tę zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 29 października 2010 r. o sygn. akt II GSK 1256/10 wskazując, że różne są [...] skutki prawne w przypadku złożenia skargi niekompletnej od skutków złożenia skargi zawierającej braki formalne. W przypadku wniesienia skargi obarczonej brakami formalnymi (to jest niespełniającej wymogów z art. 46, art. 47 § 1 lub art. 57 § 1 p.p.s.a.) – z uwagi na brak odmiennej regulacji w u.z.p.p.r. – przewodniczący winien wezwać stronę skarżącą do uzupełnienia tychże braków formalnych w trybie art. 49 p.p.s.a. Odmiennie natomiast uregulowane są skutki złożenia skargi niekompletnej (to jest niezawierającej dokumentacji określonej w art. 30c ust. 2 zd. 1 u.z.p.p.r.). W takim przypadku ustawodawca wyraźnie określił skutek w postaci pozostawienia skargi bez rozpatrzenia (art. 30c ust. 5 pkt 2 u.z.p.p.r.). Z uwagi na to, że kwestia kompletności skargi oraz skutków braku tej kompletności została kompleksowo uregulowana w ustawie o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, nie ma w tej sytuacji możliwości zastosowania art. 49 p.p.s.a. w celu uzupełnienia tego rodzaju braków. Identyczne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 11 marca 2011 r. sygn. akt II GSK 306/11. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 30c ust. 5 pkt 2 u.z.p.p.r., orzekł jak w sentencji postanowienia.