V SA/Wa 358/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Michał Sowiński (spr.), Sędzia WSA - Bożena Zwolenik, Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński, Protokolant - st. ref. Justyna Gadzialska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 maja 2018 r. sprawy ze skargi W. Sp. z o.o. z siedzibą we W. na rozstrzygnięcie Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia (...) lutego 2018 r. nr (...) w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu oddala skargę. W dniu [...] maja 2017 r. W. Sp. z .o.o. z siedzibą we W. (dalej: Skarżąca, Spółka) złożyła wniosek o dofinansowanie projektu pn. [...], w ramach Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko 2014-2020 dla Osi priorytetowej VIII., Działanie 8.1 Ochrona dziedzictwa kulturowego i rozwój zasobów kultury. Pismem z dnia [...] września 2017 r., o sygn. [...] Ministerstwo Kultury i Dziedzictwa Narodowego - pełniące funkcję instytucji organizującej konkurs (IOK) - poinformowało Wnioskodawcę o negatywnej ocenie projektu. Wyjaśniono, że projekt został oceniony na 41 pkt z 54 możliwych do zdobycia (75,92%) - zatem przekroczył minimalny próg punktowy, określony na poziomie 38 pkt. Następnie wskazano, że kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów w konkursie nie pozwala na wybranie projektu do dofinansowania wskutek czego - zgodnie z art. 53 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2017 r. poz. 1460, z póżn. zm.); dalej: "ustawa wdrożeniowa" - projekt umieszczony na rezerwowej liście rankingowej uzyskuje ocenę negatywną. Skarżąca złożyła protest od powyższego rozstrzygnięcia. W piśmie z [...] lutego 2018 r., nr [...] Minister Inwestycji i Rozwoju jako Instytucja Zarządzająca Programem Operacyjnym Infrastruktura i Środowisko (dalej: Organ, IZ) poinformował Skarżącą o pozostawieniu protestu bez rozpatrzenia. Organ wyjaśnił, iż zgodnie z treścią art. 66 ust. 2 ustawy wdrożeniowej protest pozostawia się bez rozpatrzenia jeżeli na jakimkolwiek etapie postępowania odwoławczego ustalone zostanie, iż wyczerpano kwotę przeznaczoną na dofinansowanie projektów w ramach określonego działania. Podkreślono, że w ramach Działania 8.1 na dofinansowanie projektów przeznaczona został kwota w wysokości 1.823.213.465,00 zł, natomiast wartość projektów wybranych do dofinansowania (łączna wartość dofinansowania wynikająca z zawartych umów o dofinansowanie) – według stanu na 31 stycznia 2018 r. – wynosi 1.834.640.764,30 zł. W związku z powyższym, tj. wobec wyczerpania kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów w ramach Działania 8.1, protest - na podstawie art. 66 ust. 2 ustawy wdrożeniowej - należało pozostawić bez rozpatrzenia. W skardze na powyższe rozstrzygnięcie, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Spółka zarzuciła naruszenie: - art. 37 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej przez dokonanie oceny wniosku wbrew zasadzie rzetelnej oceny oraz poprzez bezpodstawne przyjęcie, iż ocena wniosku została dokonana w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny oraz zapewniający wnioskodawcom równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania i przez to odrzucenie wniosku na etapie oceny, a następnie pozostawienie protestu wnioskodawcy bez rozpatrzenia; - art. 53 ust. 1 w zw. z art. 57 i art. 58 ust. 1 pkt 1 ustawy wdrożeniowej na skutek braku rzetelnego, przejrzystego i prawidłowego rozpoznania Protestu przez MIR, w szczególności polegających na nieuwzględnieniu zarzutów co do oceny merytorycznej przeprowadzonych ocen i nie odniesieniu się w terminie do protestu; - art. 66 ustawy wdrożeniowej poprzez bezpodstawne przyjęcie, iż w chwili wydawania skarżonej decyzji spełniona została przesłanka pozostawienia protestu bez rozpatrzenia, wynikająca z wyczerpania kwoty przeznaczonej na dofinansowanie w ramach działania; - naruszenie prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej poprzez przyjęcie, że wyczerpanie kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów w ramach działania nie następuje dopiero w chwili rzeczywistego wydatkowania - rozumianego jako wyczerpanie kwoty przeznaczonej na dofinansowanie i zakontraktowania wszystkich dostępnych środków przeznaczonych na dofinansowanie projektów; - naruszenie przepisów postępowania - art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, z późn. zm.); dalej: "k.p.a." polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego jak również niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy oraz na dowolnej ocenie zebranego materiału dowodowego. W uzasadnieniu skargi Spółka w pierwszej kolejności podniosła zarzuty dotyczące oceny wniosku w zakresie poszczególnych kryteriów merytorycznych I stopnia. Następnie wskazała, że zastosowanie art. 66 ust. 2 ustawy wdrożeniowej może mieć miejsce jedynie w sytuacji faktycznego wyczerpania kwoty dofinansowania, nie zaś w sytuacji gdy kwota ta jest jedynie przeznaczona do zużycia. W ocenie Skarżącej faktycznym wyczerpaniem kwoty jest dopiero jej rzeczywiste wydatkowanie – rozumiane jako zawarcie umów zobowiązujących do płatności kwot przeznaczonych na dofinansowanie projektów. Natomiast przeznaczenie kwoty na dofinansowanie jedynie w formie listy projektów do dofinansowania nie uzasadnia zastosowania art. 66 ust. 2 ustawy wdrożeniowej. W piśmie procesowym z 13 kwietnia 2018 r. Organ podtrzymał dotychczas reprezentowane stanowisko i jednocześnie odniósł się do zarzutów w zakresie oceny poszczególnych kryteriów wskazując, że ich merytoryczne rozpatrzenie doprowadziłoby do nieuwzględnienia protestu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga jest niezasadna. Zgodnie z przepisem art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.); dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Akty poddane kontroli sądów administracyjnych zostały wymienione w § 2 tego przepisu, natomiast § 3 stanowi, że sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Przedmiotem niniejszej sprawy jest rozstrzygnięcie zawarte w piśmie Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] lutego 2018 r., na które skarga została wniesiona w trybie ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020. Dodać należy, iż art. 50 ustawy wdrożeniowej stanowi, że do postępowania w zakresie ubiegania się o dofinansowanie oraz udzielania dofinansowania na podstawie ustawy nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, z wyjątkiem przepisów dotyczących wyłączenia pracowników organu, doręczeń i sposobu obliczania terminów. Poddając rozstrzygnięcia właściwej instytucji kontroli sądowej, ustawodawca w art. 61 ustanowił szczegółowy tryb wnoszenia i rozpoznawania skarg, odbiegający od ogólnego modelu, wskazując w art. 64 zakres stosowania przepisów p.p.s.a. Zaskarżone negatywne oceny projektów nakazuje traktować jak akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zgodnie z art. 61 ust. 8 pkt 1 ustawy wdrożeniowej Sąd może uwzględnić skargę, jeżeli stwierdzi, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo. W ocenie Sądu, nieuprawniony jest zarzut naruszenia art. 66 ustawy wdrożeniowej. Należy przypomnieć, że zgodnie art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej (w brzmieniu mającym zastosowanie w sprawie), w przypadku gdy na jakimkolwiek etapie postępowania w zakresie procedury odwoławczej wyczerpana zostanie kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów w ramach działania, właściwa instytucja, do której wpłynął protest, pozostawia go bez rozpatrzenia. Punktem spornym w rozpoznawanej sprawie jest zatem rozumienie pojęcia wyczerpania kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów. Dokonana przez IZ wykładnia art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej, a więc rozumienie pojęcia "wyczerpanie kwoty przeznaczonej do dofinansowania" było prawidłowe. Zgodnie z art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej właściwa instytucja przeprowadza wybór projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny oraz zapewnia wnioskodawcom równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania. Przepis ten ma charakter ramowych wytycznych co do zasad działania organów przyznających środki finansowe. Organ kierując się tymi zasadami jest zobowiązany wykazać i udokumentować, że środki na dofinansowanie projektu w ramach działania zostały w sposób wiążący rozdysponowane, co dopiero może powodować bezprzedmiotowość dalszego postępowania. Z uwzględnieniem tych właśnie zasad należy oceniać ziszczenie się warunku "wiążącego rozdysponowania". Samo tylko sporządzenie listy rankingowej, w której wielość potencjalnie przyznanych środków osiąga czy przekracza wielkość możliwą do rozdysponowania, jak też ustalenie listy podmiotów, którym pomoc ma być przyznana w łącznej kwocie wyczerpującej limit, nie oznacza jeszcze "wiążącego rozdysponowania". W toku są bowiem procedury związane z przydzielaniem środków. A nawet ci, którzy znaleźli się na liście rankingowej, mogą jeszcze zrezygnować z ubiegania się o przyznanie środków. Dopiero podpisanie umów o dofinansowanie rodzi stan zobowiązania ze strony organu i korzystającego z dofinansowania, a więc z tym momentem następuje wiążące zadysponowanie środkami dotacji (podobnie zob. wyrok NSA z 18.10.2017 r. sygn. akt II GSK 3172/17; wyrok NSA 5.12.2017 r., sygn. akt II GSK 3606/17 oraz wyrok z 26.01.2018 r., sygn. akt II GSK 4259/17, wyrok z 22.02.2018 r., sygn. akt II GSK 23/18 – publ.: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Należy zatem podzielić pogląd IZ, że wyczerpanie alokacji, o którym mowa w art. 66 ust. 2 ustawy wdrożeniowej, to faktyczne wyczerpanie środków, będące konsekwencją zawarcia umowy o dofinansowanie lub wydania decyzji o dofinansowaniu, które zgodnie z art. 52 ust. 1 ustawy wdrożeniowej stanowią podstawę dofinansowania projektu. Takie rozumienie pojęcia wyczerpania alokacji umożliwia precyzyjne ustalenie, czy w sprawie doszło do faktycznego wyczerpania kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów, a zatem, czy organ, pozostawiając protest bez rozpatrzenia, prawidłowo zastosował art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy. Samo umieszczenie projektu na liście, o której mowa w art. 46 ust. 4, nie oznacza, że projekt ten będzie realizowany i że środki przeznaczone na jego realizację zostały już wyczerpane. Zdaniem Sądu, użyte w art. 66 ust. 2 ustawy wdrożeniowej sformułowanie "wyczerpanie" w odniesieniu do środków przeznaczonych na dofinansowanie projektów oznacza ich faktyczne zużycie, nie zaś jedynie potencjalną możliwość ich wydatkowania. Za przedstawionym rozumieniem wyczerpania kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów przemawia treść art. 52 ust. 2 (w brzmieniu mającym zastosowanie w sprawie) ustawy wdrożeniowej. Przepis ten stanowi, że umowa o dofinansowanie projektu może zostać podpisana, a decyzja o dofinansowaniu projektu może zostać podjęta, jeżeli projekt spełnia wszystkie kryteria, na podstawie których został wybrany do dofinansowania. Tym samym na etapie poprzedzającym zawarcie umowy lub wydania decyzji, właściwa instytucja musi ponownie sprawdzić spełnienie wszystkich kryteriów (warunków) konkursowych, na podstawie których wydano pozytywną ocenę i dokonano wyboru danego projektu do dofinansowania. Skoro więc definitywne przyznanie dofinansowania następuje w drodze zawarcia umowy o dofinansowanie lub wydania decyzji o dofinansowanie projektu, to (zatwierdzonej) liście projektów wybranych do dofinansowania – czyli innymi słowy wyborowi projektów – można nadać jedynie walor deklaratoryjny, podobnie jak i samej informacji o pozytywnej ocenie projektu (por. wyrok NSA z dnia 13 marca 2018 r., sygn. akt II GSK 267/18 i powołana w jego uzasadnieniu literatura). Wynika z tego, że umieszczenie projektu na liście projektów wybranych do dofinansowania nie stanowi wiążącego przyrzeczenia (zobowiązania) zawarcia umowy o dofinansowanie. Tylko bowiem wówczas można by przyjąć, że umieszczenie na liście jest równoznaczne z rozdysponowaniem kwoty przeznaczonej na dofinansowanie. To stanowisko znajduje również potwierdzenie w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. wyrok NSA z dnia 18.10.2017 r., sygn. akt II GSK 3172/17; wyrok NSA z 5.12.2017 r., sygn. akt II GSK 3577/17; wyrok NSA 5.12.2017 r., sygn. akt II GSK 3606/17; wyrok NSA z 26.01.2018 r., sygn. akt II GSK 4259/17; wyrok NSA z 22.02.2018 r., sygn. akt II GSK 23/18 – publ.: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W art. 66 ust. 2 ustawy wdrożeniowej ustawodawca użył zwrotu: "wyczerpania kwoty". Słowo "wyczerpać" w języku polskim oznacza: "opróżnić coś, ogołocić z czegoś, wyeksploatować, zużyć, skończyć się, zbraknąć" (por. Słownik Języka Polskiego pod red. M. Szymczaka, Wyd. PWN, W-wa 1983, t. III, s. 790). W tym kontekście za uzasadnione należy uznać stanowisko, że "wyczerpanie kwoty przeznaczonej na dofinansowanie" musi skutkować rzeczywistym brakiem możliwości udzielenia wsparcia finansowego, a to w związku z "rozdysponowaniem" (rozumianym jako przydzielenie komuś czegoś, rozdanie czegoś, rozdzielenie, rozporządzenie czymś – por. Słownik Języka Polskiego pod red. M. Szymczaka, t. III, s. 84) w ramach działania, kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów. Rozdysponowanie (w powyższym rozumieniu) kwoty na dofinansowanie projektów w ramach działania, następuje zaś w wyniku zawarcia umów, które są podstawą dofinansowania konkretnych projektów. Tym samym, w przypadku stwierdzenia zaistnienia przesłanek określonych w tym przepisie, tj. wyczerpania alokacji w działaniu, organ nie jest uprawniony do merytorycznego rozważenia zarzutów protestu, ani też jakiegokolwiek odniesienia się do nich. Prawidłowo zatem instytucja odwoławcza - stwierdzając w analizowanej sprawie przytoczone powyżej okoliczności i ustalenia faktyczne, z których jednoznacznie wynikało, że wartość zakontraktowanych środków w Działaniu 8.1 POIiŚ 2014-2020 (tj. 1.834.640.764,30 zł) przewyższyła o 11.427.299,30 zł dostępną w dacie podejmowania rozstrzygnięcia, tj. w dniu [...] lutego 2018 r., (jak również w całym miesięcznym okresie pomiędzy dniem 6 lutego 2018 r. a dniem 5 marca 2018 r), wartość kwoty alokacji głównej (tj. 1.823.213.465,00 zł), uznała za niewątpliwe wystąpienie przesłanek wskazanych wart. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej. Nieuprawniony jest zarzut braku rzetelnego, przejrzystego i prawidłowego rozpoznania protestu przez MIR. Wynikiem przeprowadzonej procedury odwoławczej było pozostawienie protestu bez rozpatrzenia na podstawie art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej, zatem nie doszło do rozpatrzenia protestu w sposób przewidziany w art. 57 i art. 58 ustawy wdrożeniowej, co oznacza, że czynności dokonane przez organ odwoławczy nie obejmowały weryfikacji prawidłowości oceny projektu w zakresie kryteriów i zarzutów protestu. Co istotne przy tym upływ ustawowego terminu na rozpatrzenie protestu, z uwagi na jego instrukcyjny charakter, pozostawał w rozpoznawanej sprawie bez wpływu na obowiązek instytucji odwoławczej do pozostawienia wniesionego protestu bez rozpatrzenia. Z uwagi na powyższe, za niezasadny uznać należało zarzut naruszenia art. 37 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej. W ocenie Sądu nie zasługuje na uwzględnienie również zarzut naruszenia art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Jak wskazano powyżej na podstawie art. 50 i art. 67 ustawy wdrożeniowej przepisów k.p.a. co do zasady nie stosuje się ani do procesu oceny i wyboru projektów do dofinansowania, ani do procedury odwoławczej. Postępowanie prowadzone jest bowiem w oparciu o przepisy ustawy wdrożeniowej, a nie według reguł postępowania administracyjnego, określonych w k.p.a., gdzie obowiązuje zasada prawdy obiektywnej, a organ zobowiązany jest z urzędu dążyć do ustalenia stanu faktycznego. Podkreślenia wymaga przy tym, iż skarżąca nie wykazała, że w analizowanej sprawie IZ nie przeprowadziła z urzędu wszystkich niezbędnych i możliwych do podjęcia czynności w zakresie należytej analizy stanu faktycznego. Z tych względów Sąd uznał, że ocena wniosku nie narusza prawa. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny na zasadzie przepisu art. 61 ust. 8 pkt 2 u.z.r.p. orzekł, jak w sentencji wyroku.