V SA/Wa 4338/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Irena Jakubiec - Kudiura, Sędzia WSA - Artur Kot (spr.), Sędzia WSA - Justyna Mazur, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 17 lutego 2016 r. sprawy ze skargi J. N. na postanowienie Ministra Finansów z dnia [...]marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie skargi na czynność egzekucyjną oddala skargę. 1. Postanowieniem z [...] marca 2013 r., po rozpatrzeniu zażalenia J. N.(dalej: "skarżący"), Minister Finansów (dalej także jako "Minister", "organ odwoławczy" lub "MF") utrzymał w mocy postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w K. (dalej: "organ nadzoru" lub "Dyrektor IS") z [...] grudnia 2011 r. Przedmiotem tych postanowień było oddalenie skargi na czynność egzekucyjną. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia Minister wskazał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej: "Kpa") oraz przepisy art. 18 i art. 54 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2012 r. poz. 1015 ze zm.; dalej "upea"). 2. Stan faktyczny. Naczelnik Pierwszego Urzędu Skarbowego w T. (dalej: "Naczelnik US" lub "organ egzekucyjny") prowadząc postępowanie egzekucyjne na podstawie tytułu wykonawczego wystawionego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zawiadomieniem z 14 września 2011 r. dokonał zajęcia wierzytelności z rachunku bankowego J. N. Odpis zawiadomienia o zajęciu został doręczony zobowiązanemu 16 września 2011 r. wraz z odpisem tytułu wykonawczego. W piśmie z 29 września 2011 r. zatytułowanym "Skarga na czynności egzekucyjne", sprecyzowanym następnie pismem z 21 listopada 2011 r., zobowiązany podniósł zarzut wszczęcia egzekucji z naruszeniem art. 15 § 1 upea. Podał, że nie doręczono mu upomnienia przed wszczęciem egzekucji oraz wniósł o umorzenie postępowania na podstawie art. 59 § 1 pkt 7 w zw. z art. 33 pkt 7 upea. Postanowieniem z [...] grudnia 2011 r. (nr [...]) Dyrektor IS oddalił skargę na czynność egzekucyjną polegającą na zajęciu prawa majątkowego stanowiącego wierzytelność z rachunku bankowego, gdyż dokonując oceny czynności egzekucyjnej, nie znalazł nieprawidłowości w postępowaniu organu egzekucyjnego. Po rozpatrzeniu zażalenia na powyższe postanowienie Minister Finansów postanowieniem z [...] marca 2013 r. utrzymał je w mocy. Podkreślił, że zajęcia wierzytelności dokonano zgodnie z art. 80 § 1 i 3 upea. Jednak dokonane zajęcie wierzytelności z rachunków bankowych okazało się nietrafne, ponieważ dłużnik zajętej wierzytelności pismem z [...] września 2011 r. poinformował organ egzekucyjny, że nie prowadzi rachunku bankowego na rzecz zobowiązanego. Organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z § 13 pkt 3e rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 137, poz. 1541 ze zm.; dalej: "rozporządzenie") postępowanie egzekucyjne może być wszczęte bez uprzedniego doręczenia upomnienia w przypadku, gdy egzekucja dotyczy należności z tytułu grzywien w celu przymuszenia nakładanych w postępowaniu egzekucyjnym obowiązków o charakterze niepieniężnych. W niniejszej sprawie egzekucja dotyczy grzywny w celu przymuszenia nałożonej w egzekucji obowiązków niepieniężnych, w związku z czym egzekucja może być prowadzona bez uprzedniego doręczenia upomnienia. Pomimo tego organ stwierdził, że upomnienie zostało doręczone skarżącemu 5 kwietnia 2011 r. 3. Postępowanie przed sądem pierwszej instancji. Na powyższe postanowienie J. N. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej także jako "WSA", "Sąd" lub "Sąd I instancji"), kwestionując podstawę prawną i faktyczną wydanego tytułu wykonawczego, postawił zarzuty naruszenia art. 7 i 8 w związku z art. 138 § 1 pkt 8 Kpa. Minister w odpowiedzi na skargę wystąpił o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Zarzuty skargi uznał za chybione. Sąd I instancji, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: "uppsa"), wyrokiem z 7 listopada 2013 r. (sygn. akt V SA/Wa 1289/13) uchylił zaskarżone postanowienie i postanowienie je poprzedzające. Zdaniem WSA, pismo J. N. z 29 września 2011 r., wniesione po doręczeniu 16 września 2011 r. zawiadomienia o zajęciu prawa majątkowego oraz tytułu wykonawczego, ma charakter zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym. Z jego treści wynika bowiem, że powodem, dla którego skarżący domaga się umorzenia postępowania egzekucyjnego, jest niedoręczenie upomnienia, czyli podstawa zarzutów z art. 33 pkt 6 upea. Pismo jest co prawda zatytułowane "Skarga na czynności egzekucyjne" i w jego treści skarżący powołuje się na zawiadomienie o zajęciu rachunku bankowego, jednak przy zawiadomieniu doręczono skarżącemu także tytuł wykonawczy, pouczając o prawie do wniesienia zarzutów oraz o prawie do wniesienia skargi na czynności egzekucyjne. W ocenie Sądu I instancji, skarżący bezpodstawnie był wzywany do złożenia wyjaśnień w sprawie kwalifikacji pisma z 29 września 2011 r., ponieważ z jego treści wyraźnie wynikała intencja strony. Również z pisma strony z 21 listopada 2011 r., jasno wynika jego intencja – skarżący powołuje się równocześnie na art. 33 pkt 7 i art. 59 § 1 pkt 7 upea. Nie ma w nim żadnych zarzutów dotyczących czynności egzekucyjnej. Pismo skarżącego należało zakwalifikować jako wniosek o umorzenie postępowania egzekucyjnego (art. 59 § 2 upea). Brak było zatem podstaw do kwalifikowania go jako skargę na czynności egzekucyjne. 4. Postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. 4.1. Minister Finansów zaskarżył wyrok WSA w Warszawie z 7 listopada 2013 r. (sygn. akt V SA/Wa 1289/13) w całości skargą kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Organ zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 uppsa poprzez wadliwe wykonanie przez Sąd funkcji kontrolnej oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) uppsa - poprzez uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia Dyrektora Izby Skarbowej w K. w związku z brakiem podstaw do zakwalifikowania pisma J.N. z 29 września 2011 r. jako skargi na czynności egzekucyjne, o której mowa w art. 54 upea; - art. 141 § 4 uppsa poprzez błędne uzasadnienie wyroku w związku z dokonaniem niewłaściwej oceny zgodności z prawem postanowienia Ministra Finansów i uznanie przez Sąd, iż pismo strony "Skarga na czynności egzekucyjne" stanowi zarzuty z art. 33 upea; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) uppsa w zw. z art. 18 upea oraz w zw. z art. 64 § 2 Kpa poprzez uznanie, że organ nie był uprawniony do wezwania strony do sprecyzowania żądania, tj. jaki środek przewidziany przepisami upea wnosi; - art. 134 § 2 uppsa poprzez wydanie orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Minister Finansów podkreślił, że treść wystąpienia J. N. z 29 września 2011 r. była niejednoznaczna i budziła wątpliwości co do trybu jego rozpatrzenia. Wystąpienie to skarżący wniósł w terminie przysługującym do wniesienia skargi na czynności egzekucyjne, o której mowa w art. 54 upea, wskazując na czynność egzekucyjną dokonaną zawiadomieniem z 14 września 2011 r. z naruszeniem art. 15 § 1 upea poprzez niedoręczenie upomnienia zawierającego wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego. Zażądał umorzenia postępowania egzekucyjnego. Istniały zatem podstawy do wezwania skarżącego do sprecyzowania żądania. Podał, że wystąpienie z 29 września 2011 r. stanowi "skargę na czynności egzekucyjne" w rozumieniu upea "z zarzutem prowadzenia egzekucji z naruszeniem wymogu określonego w art. 33 pkt 7 tej ustawy", a także wniosek o umorzenie postępowania egzekucyjnego. Zdaniem Ministra, istniały podstawy do rozpoznania wystąpienia z 29 września 2011 r. w części dotyczącej skargi na czynności egzekucyjne. Ponieważ żądania nie zostały rozpoznane w całości należało, stosownie do 66 § 1 Kpa, powiadomić skarżącego, że w sprawie jego pozostałych żądań (dotyczących zarzutów w sprawie prowadzonego postępowania egzekucyjnego oraz umorzenia postępowania egzekucyjnego), należy wnieść odrębne podania. Minister dodał, że skarżący pismami z 21 grudnia 2011 r. wniósł zarzuty w sprawie prowadzonego postępowania egzekucyjnego oraz wniosek o umorzenie postępowania egzekucyjnego. W przedmiocie zarzutów w sprawie prowadzonego postępowania egzekucyjnego Dyrektor IS wydał ostateczne postanowienie z [...] marca 2012 r. odmawiające uwzględnienia zarzutów z uwagi na uchybienie terminu do ich wniesienia. W przedmiocie wniosku o umorzenie postępowania egzekucyjnego Dyrektor IS wydał [...] kwietnia 2012 r. ostateczne postanowienie w sprawie odmowy umorzenia postępowania egzekucyjnego. 4.2. Wyrokiem z 25 sierpnia 2015 r. (II GSK 439/14; Naczelny Sąd Administracyjny (dalej także jako "NSA") uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Uznał bowiem, że Sąd I instancji bezzasadnie przypisał J. N. zamiar złożenia zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym, w sytuacji gdy ten określił swoje pismo jako "skarga na czynności egzekucyjne", a w jego treści kwestionował m. in. zajęcie konta bankowego. Ponadto dłużnik na wezwanie do złożenia wyjaśnień w piśmie z 21 listopada 2011 r. potwierdził, że jego skarga jest skargą na czynności egzekucyjne w rozumieniu upea, z zarzutem prowadzenia egzekucji z naruszeniem wymogu określonego w art. 33 pkt 7 tej ustawy. Zdaniem NSA, przepis art. 50 § 1 Kpa w związku z art. 18 upea dawał podstawę do zwrócenia się do dłużnika o dodatkowe wyjaśnienia dotyczące przedmiotu żądania dłużnika. Sąd niezasadnie więc przyjął, że w tej sytuacji, po dodatkowym wyjaśnieniu J. N., organ nie mógł potraktować jego pisma jako skargi na czynności egzekucyjne, mimo że znalazły się w nim również elementy właściwe zarzutom w postępowaniu egzekucyjnym, przewidziane w art. 33 upea. Sąd zignorował w ten sposób intencje wnoszącego skargę, podkreślone również przez to, że pismo zostało skierowane do organu nadzoru (Dyrektora Izby Skarbowej w K.), a nie do organu egzekucyjnego (Naczelnika I Urzędu Skarbowego w T.). W myśl art. 54 § 3 i 5 upea skargę na czynności egzekucyjne wnosi się za pośrednictwem organu egzekucyjnego do organu nadzoru. Z tych względów podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania, wymienionych w petitum skargi, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, należało uznać za uzasadnione. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga nie zasługuje na uwzględnienie. 5.1. Podkreślić na wstępie należy, że w wyniku uchylenia wyrokiem NSA z 25 sierpnia 2014 r. (II GSK 439/14) wyroku Sądu I instancji z 7 listopada 2013 r. (V SA/Wa 1289/13), ponownej kontroli WSA w Warszawie poddane zostało postanowienie Ministra z [...] marca 2013 r. W świetle art. 190 uppsa, orzekający w niniejszej sprawie Sąd I instancji związany oceną prawną oraz wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w powołanym wyżej wyroku NSA uznał, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Skoro bowiem skarżący złożył skargę na czynności egzekucyjne, to rację należy przyznać Ministrowi Finansów, że w świetle art. 54 upea skarga przysługuje tylko na czynności typu wykonawczego. Nie przysługuje zaś na czynności procesowe związane z wydawaniem aktów administracyjnych, mocą których organ egzekucyjny rozstrzyga o prawach i obowiązkach uczestników postępowania. Innymi słowy, w postępowaniu prowadzonym w trybie przepisów art. 54 upea, przedmiotem kontroli jest prawidłowość zaskarżonej czynności. W realiach niniejszej sprawy czynność egzekucyjna polegająca na zajęciu wierzytelności skarżącego z rachunków bankowych dokonana została w sposób prawidłowy. Jej podstawę stanowił tytuł wykonawczy wystawiony przez wierzyciela. Zajęcia wierzytelności dokonano w zgodzie z przepisami art. 80 § 1 i § 3 upea. Odpis zawiadomienia o zajęciu wierzytelności został doręczony skarżącemu. Dodać warto, że dokonane zajęcie wierzytelności nie przyniosło spodziewanych rezultatów, gdyż dłużnik zajętej wierzytelności poinformował organ egzekucyjny o tym, że nie prowadzi rachunku bankowego na rzecz skarżącego. 5.2. W świetle § 13 pkt 3e rozporządzenia, w realiach niniejszej sprawy postępowanie egzekucyjne mogło być wszczęte bez uprzedniego doręczenia upomnienia, gdyż egzekucja dotyczy należności z tytułu grzywny w celu przymuszenia wykonania obowiązków o charakterze niepieniężnym, nakładanych w postępowaniu egzekucyjnym. Tym samym za chybione należało uznać zarzuty skarżącego i związaną z nimi argumentację co do braku doręczenia upomnienia. Szczególnie w sytuacji, gdy pomimo braku obowiązku, stosowne upomnienie zostało skarżącemu doręczone 5 kwietnia 2011 r. Sąd podziela stanowisko Ministra Finansów także co do tego, że wyrok WSA w Warszawie z 3 kwietnia 2011 r. (VII SA/Wa 129/12; dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, adres: www.orzeczenia.nsa.gov.pl.; dalej: "CBOSA"), wskazywany przez skarżącego, nie ma wpływu na wynik niniejszej sprawy, gdyż dotyczy innego aktu wydanego dla skarżącego przez inny organ, odmawiającego wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. 6. W świetle powyższych rozważań, za chybione Sąd uznał zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów art. 7 i 8 w związku z art. 138 § 1 pkt 8 Kpa. Powtórzyć bowiem należy, że w niniejszej sprawie skarżący wyraźnie wskazywał jako przedmiot sprawy skargę na czynności egzekucyjne. Sąd, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, zgodnie z art. 190 uppsa związany jest oceną prawną dokonaną przez NSA w wydanym w niniejszej sprawie wyroku z 25 sierpnia 2015 r. (II GSK 439/14; CBOSA). Zarzuty skargi oraz związana z nimi argumentacja, które dotyczą innych postępowań administracyjnych, należało zatem uznać za chybione. Organ egzekucyjny podejmował stosowane czynności w rozpoznawanej sprawie bez zbędnej zwłoki. Jeżeli skarżący uważa, że organ administracji publicznej pozostaje w bezczynności w innej sprawie, to może złożyć stosowną skargę przewidzianą w przepisach art. 149 uppsa. Zarzuty dotyczące art. 23 § 6 upea należało uznać w realiach niniejszej sprawy za oczywiście chybione, gdyż przepis ten nie stanowił podstawy prawnej zaskarżonego aktu. Dodać warto, że za utrwalony należy uznać pogląd prezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych, iż skarga na czynności egzekucyjne z art. 54 upea i zarzuty z art. 33 upea to dwa odrębne środki zaskarżenia wnoszone w różnym terminie i rozpoznawane z zastosowaniem innych przesłanek. Istotne przy tym jest, że powyższe środki zaskarżenia nie są względem siebie konkurencyjne. Racjonalny ustawodawca zapobiega w ten sposób komplikacjom związanym z uruchamianiem różnych trybów ochrony interesu jednostkowego na podstawie tych samych przesłanek (zob. wyrok NSA z 24 października 2014 r., II GSK 1377/14; CBOSA). Wnioski dowodowe zostały przez Sąd oddalone na podstawie art. 106 § 3 uppsa, gdyż nie dotyczyły bezpośrednio rozpoznawanej sprawy, a do obowiązków sądu administracyjnego nie należy ustalanie stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy, ale kontrola legalności zaskarżonego aktu. Kopie dokumentów, które nie zostały stosownie uwierzytelnione, nie są nadto dowodami, o których mowa w art. 106 § 3 uppsa. 7. Mając na uwadze powyższe, działając na podstawie art. 151 uppsa, Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku, czyli oddalił skargę.