V SA/Wa 4481/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący – sędzia WSA Bożena Zwolenik po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 31 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi M. sp. z o.o. w Ł. na pismo Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia .... lipca 2021 r. nr w przedmiocie informacji o uznaniu produktu za niespełniający definicji dietetycznego środka spożywczego specjalnego przeznaczenia medycznego postanawia 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić M. sp. z o.o. w Ł. kwotę 200 zł (dwieście złotych) wpisaną do rejestru opłat sądowych 12 sierpnia 2021 r. pod pozycją 25685, tytułem zwrotu uiszczonego wpisu sądowego od skargi. Spółka z o.o. M. z siedziba w Ł. (zwana dalej: "Spółką" bądź "Skarżącą") wystąpiła do Głównego Inspektora Sanitarnego (zwanego dalej: "GIS") z powiadomieniem o zamiarze wprowadzenia po raz pierwszy do obrotu na terytorium RP produktu o nazwie "B.(...)", w postaci oleju, zakwalifikowanego przez skarżącą spółkę jako żywność specjalnego przeznaczenia medycznego. Pismem z dnia ..... lutego 2021 r. GIS zawiadomił spółkę o rozpoczęciu postępowania wyjaśniającego, o którym mowa w art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (t. j. Dz. U. z 2020 r. poz. 2021 ze zm.; zwanej dalej: "u.b.ż.ż."). Pismem z dnia ... maja 2021 r. GIS poinformował skarżącą spółkę o wyniku postępowania wyjaśniającego, wskazując w szczególności, że przedmiotowy produkt o nazwie "B.(...)", nie spełnia definicji określonej w rozporządzeniu (UE) nr 609/2013 oraz wymagań ustalonych dla dietetycznych środków spożywczych specjalnego przeznaczenia medycznego w przepisach prawa żywnościowego, w szczególności w przepisach art. 2 ust. 2 rozporządzenia delegowanego (UE) 2016/128. Jednocześnie przypomniał, że w świetle art. 17 rozporządzenia (WE) nr 178/2002 całkowitą odpowiedzialność za jakość zdrowotną środka spożywczego wprowadzanego do obrotu oraz treść informacji umieszczonych na jego opakowaniu lub prezentacji i reklamie ponosi producent bądź przedsiębiorca wprowadzający środek spożywczy do obrotu. W odpowiedzi z dnia 14 maja 2021 r. Skarżąca odniosła się do stanowiska organu. Następnie pismem z dnia ..... lipca 2021 r. GIS poinformował Spółkę, że postepowanie wyjaśniające, o którym mowa w art. 30 ust. 1 u.b.ż.ż. zostało zakończone pismem z dnia ..... maja 2021 r. Spółka wystąpiła ze skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na pismo GIS z dnia .... lipca 2021 r. wnosząc o jego uchylenie w całości, a także o zasądzenie kosztów postępowania sądowego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, z uwagi na niedopuszczalność skargi, ewentualnie o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest niedopuszczalna i jako taka podlega odrzuceniu. Wyjaśnić w pierwszej kolejności należy, że merytoryczne rozpoznanie skargi poprzedza badanie przez Sąd jej dopuszczalności. Skarga jest niedopuszczalna, gdy przedmiot sprawy nie dotyczy jednej z prawnych form działania administracji publicznej, enumeratywnie wyliczonych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329; zwanej dalej: "p.p.s.a."). Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie było pismo informujące Skarżącą o wyniku postępowania wyjaśniającego, przeprowadzonego przez GIS po otrzymaniu powiadomienia o zamiarze wprowadzenia po raz pierwszy do obrotu na terytorium RP produktu o nazwie "B.(...)", Wyjaśnienie motywów odrzucenia skargi poprzedzić należy zatem przedstawieniem ram prawnych przeprowadzonego przez organ postępowania wyjaśniającego. Zgodnie z przepisami u.b.ż.ż., w celu monitorowania produktów wprowadzanych do obrotu na terytorium RP, podmiot działający na rynku spożywczym, który wprowadza lub ma zamiar wprowadzić po raz pierwszy do obrotu preparaty do początkowego żywienia niemowląt oraz środki spożywcze specjalnego przeznaczenia żywieniowego, które nie należą do grup określonych w art. 24 ust. 2 pkt 1-3, jest obowiązany powiadomić o tym GIS (art. 29 ust. 1 pkt 1). Po otrzymaniu powiadomienia, GIS może przeprowadzić postępowanie mające na celu wyjaśnienie, czy produkt objęty powiadomieniem, ze względu na jego skład, właściwości poszczególnych składników oraz przeznaczenie: jest środkiem spożywczym zgodnie z zaproponowaną przez podmiot działający na rynku spożywczym kwalifikacją oraz czy spełnia wymagania dla danego rodzaju środka spożywczego (art. 30 ust. 1 pkt 1). GIS powiadamia niezwłocznie podmiot zgłaszający o rozpoczęciu postępowania (art. 30 ust. 2), jak również o wynikach przeprowadzonego postępowania (art. 30 ust. 4). Przenosząc powyższe w realia niniejszej sprawy stwierdzić należy, że skargą objęte zostało pisemne powiadomienie z dnia ..... lipca 2021 r. o wynikach przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego dotyczącego wcześniejszego pisma GIS z dnia .... maja 2021 r. skierowanego do Skarżącej zgodnie z art. 30 ust. 4 u.b.ż.ż. W ocenie Sądu, zaskarżone pismo GIS, jak również pismo z dnia ... maja 2021 r. nie mieści się w żadnej z – wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a. – kategorii spraw należących do właściwości sądów administracyjnych. Z pewnością nie jest ono decyzją administracyjną, postanowieniem, pisemną interpretacją podatkową ani również aktem prawa miejscowego, czy też aktem nadzoru nad działalnością jednostki samorządu terytorialnego. Rozważenia wymagało jedynie, czy zaskarżoną informację można uznać za "inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej", o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zdaniem Sądu, zaskarżone pismo nie stanowi jednak tego rodzaju aktu lub czynności, bowiem nie nakłada na Skarżącą jakichkolwiek obowiązków, ani nie nadaje jej jakichkolwiek uprawnień. Tym samym nie sposób uznać go za władczą formą działania z zakresu administracji publicznej, rozstrzygającą w sposób jednostronny o prawach i obowiązkach zgłaszającego. Pismo to ma charakter informacyjny i jedynie relacjonuje rezultaty przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego. Należy więc do czynności o charakterze materialno-technicznym, natomiast w jego wyniku nie konkretyzują się żadne uprawnienia czy obowiązki Skarżącej. Jakkolwiek w orzecznictwie wskazano, że uruchomione przez GIS postępowanie wyjaśniające powinno zostać zakończone (niemerytoryczną) decyzją, od której przysługuje środek odwoławczy (vide: postanowienie NSA z dnia 28 października 2009 r. o sygn. akt II OSK 1676/09), to jednak w literaturze przedmiotu słusznie zauważono, że pogląd taki może budzić jednak wątpliwości, bowiem trudno przyjąć, że celem postępowania wyjaśniającego jest wydanie niemerytorycznej decyzji (vide: Szymecka-Wesołowska Agnieszka (red.), Bezpieczeństwo żywności i żywienia. Komentarz; Opublikowano: LEX 2013). Sąd w składzie orzekającym w tej sprawie przychyla się jednocześnie do funkcjonującego w literaturze poglądu, że prowadzone prze GIS postępowanie wyjaśniające (w trybie art. 30 ust. 1 u.b.ż.ż.) może powodować dwojakie skutki: (1) po wszczęciu postępowania – może stanowić podstawę do wydania decyzji w trybie art. 32 u.b.ż.ż. o czasowym wstrzymaniu wprowadzania środka spożywczego do obrotu lub wycofaniu z obrotu do czasu zakończenia postępowania wyjaśniającego; (2) po jego zakończeniu – może doprowadzić do wydania decyzji określonej w art. 8 u.b.ż.ż. w zakresie definitywnego zakazu wprowadzania lub nakazu wycofania produktu z obrotu. Podkreślić jednak wyraźnie trzeba, że w obu tych przypadkach organem kompetentnym do wydania decyzji nie jest GIS, lecz właściwy państwowy powiatowy lub graniczny inspektor sanitarny (art. 8 i art. 32 ust. 1 u.b.ż.ż.). Wskazać należy, że dopiero w razie wydania wobec Skarżącej tego rodzaju decyzji będą jej przysługiwały środki odwoławcze, w tym skarga do sądu administracyjnego. Warto w tym miejscu odnotować stanowisko wyrażone przez WSA w Warszawie w wyroku z dnia 14 lutego 2019 r. o sygn. akt VII SA/Wa 2851/18, zgodnie z którym, GIS w ramach postepowania notyfikacyjnego nie został wyposażony w kompetencję do wydania decyzji wstrzymującej obrót bądź wycofującej z rynku środek spożywczy niespełniający określonych wymagań. Zgodnie z art. 8 u.b.ż.ż. takie uprawnienie przysługuje państwowemu powiatowemu inspektorowi sanitarnemu, który w drodze decyzji zakazuje wprowadzania do obrotu lub nakazuje wycofanie z obrotu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jako suplementu (...) diety, produktu, który nie spełnia wymagań określonych dla tych środków spożywczych. Na gruncie zaprezentowanego wyżej stanu prawnego sprawy można pokusić się również o porównanie postępowania wyjaśniającego do postępowania kontrolnego, a informację, o której mowa w art. 30 ust. 4 u.b.ż.ż. do wyniku kontroli, co do którego nie ma aktualnie żadnych wątpliwości w orzecznictwie, że nie jest aktem podlegającym skardze do sądu administracyjnego. Warto zatem powołać się na zaprezentowane tam poglądy, że dopiero akt administracyjny wydany już po zakończeniu kontroli i z uwzględnieniem informacji zebranych w jej toku, może być kwestionowany przez kontrolowanego w trybie przewidzianym prawem (por. postanowienia NSA: z dnia 28 października 2009 r. o sygn. akt II FSK 1875/09; z dnia 24 października 2013 r. o sygn. akt II GSK 1747/13). Wyjaśnia się przy tym, że podmiot kontrolowany, może bronić swojego interesu w innym postępowaniu, w którym mogłyby zostać wykorzystane ustalenia wynikające z czynności kontrolnych. Innymi słowy poszczególne czynności kontrolne organu, mogą być przedmiotem badania przez Sąd przy ocenie legalności decyzji, jaka może zostać wydana po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego. Odrębna kontrola tych czynności na obecnym etapie byłaby przedwczesna. Przeprowadzona kontrola nie rodzi jeszcze po stronie skarżącej konkretnych i bezpośrednich obowiązków ani nie przyznaje uprawnień. Kontrola taka stanowi jedynie czynność faktyczną organu, z której nie wynikają ani uprawnienia, ani obowiązki w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W konsekwencji przyjmuje się, że czynności kontroli zawierające wyłącznie ustalenia faktyczne, nie podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Jest tak tym bardziej dlatego, że nie podlegają zaskarżeniu do sądu wszystkie te czynności, które prowadzą do wydania jednego z aktów wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a. (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 października 2009 r. o sygn. akt II FSK 1875/09). Podsumowując wszystko powyższe, Sąd uznał, że zaskarżone pismo GIS z dnia ... lipca 2021 r. jak również pismo tego organu z dnia ... maja 2021 r. nie jest rozstrzygnięciem, na które służy skarga do sądu administracyjnego, lecz informacją o charakterze materialno-technicznym, zawierającą wyłącznie ustalenia faktyczne. Ponieważ przepis art. 3 § 2 p.p.s.a. wymienia enumeratywnie akty prawne i czynności organu, które podlegają kognicji sądu administracyjnego, zaś zaskarżone do Sądu pismo nie mieści się w katalogu wymienionych w nim aktów i czynności prawnych, należało wniesioną na to pismo skargę odrzucić jako niedopuszczalną, o czym Sąd orzekł – na postawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a. – w punkcie 1 sentencji postanowienia. Jednoczenie Sąd postanowił zwrócić skarżącej uiszczony wpis sądowy, o czym orzekł – na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 i § 2 p.p.s.a. – w punkcie 2 sentencji postanowienia.