V SA/Wa 502/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Arkadiusz Tomczak (spr.), Sędzia WSA - Irena Jakubiec - Kudiura, Sędzia NSA - Piotr Piszczek, Protokolant st. specjalista - Anna Wiśniewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 października 2018 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia K. (...) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia (...) stycznia 2018 r. nr (...) w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Przedmiotem wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargi Stowarzyszenia K. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] stycznia 2018 r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję własną z [...] czerwca 2014 r., nr [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z [...] lipca 2012 r., nr [...],[...] do zwrotu części dotacji udzielonej na realizację zadania "[...]" w kwocie 38.233,45 zł, jako wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem. Kontrolowana decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym: Decyzją z [...] lipca 2012 r., nr [...], Prezydent [...] zobowiązał [...] do zwrotu części dotacji udzielonej na realizację zadania "[...]", jako wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem. W dniu [...]września 2013 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wpłynął wniosek [...], reprezentowanego przez r.pr. M. K., o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta [...] z [...] lipca 2012 r., nr [...]. We wniosku wskazano, że decyzja została wydana z naruszeniem art 7, 77 § 1, 80, 107 § 3 k.p.a. Ponadto podniesiono, że decyzja została wydana bez przeprowadzenia kontroli wobec Klubu. Decyzją z [...] czerwca 2014 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] odmówiło stwierdzenia nieważności wskazanej decyzji Prezydenta [...]. W uzasadnieniu swojej decyzji Kolegium wskazało w szczególności, że Wnioskodawca nie podniósł żadnych zarzutów co do ustalonych faktów i okoliczności, na podstawie których wydano decyzję merytoryczną. Kolegium wyjaśniło ponadto, że z akt sprawy bezsprzecznie wynika, że "kontrole zostały dokonane i ustalenia dokonane stanowiły podstawę do wydania przedmiotowej decyzji.". Wnioskiem [...] czerwca 2014 r. [...], reprezentowany przez r.pr. M. K., zwrócił się do Kolegium z wnioskiem o ponowne rozpoznanie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta [...] z [...] lipca 2012 r. Pismem z [...] września 2014 r. Kolegium wezwało Odwołującego się do uzupełnienia braków formalnych złożonego wniosku poprzez: 1) złożenie dokumentów w formie oryginałów bądź urzędowo poświadczonych kopii, z których wynikała będzie legitymacja [...] do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, w której wydana została decyzja Kolegium z [...] czerwca 2014 r. 2) złożenia pełnomocnictwa, z którego wynikać będzie umocowanie r.pr. M. K. do złożenia wniosku, a także do reprezentowania [...] w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie wniosku, wraz z dokumentami w formie oryginałów bądź urzędowo poświadczonych kopii, z których wynikało będzie umocowanie osób udzielających pełnomocnictwa do działania w imieniu [...] w dacie jego udzielenia. W odpowiedzi na wezwanie pełnomocnik Odwołującego wskazał, że jest ono całkowicie niezasadne i wszystkie niezbędne dokumenty znajdują się w aktach sprawy. Postanowieniem z [...] listopada 2014 r. Kolegium stwierdziło niedopuszczalność złożonego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Uznało, że nie zostały uzupełnione braki formalne wskazane w wezwaniu. Analiza treści złożonego w sprawie pełnomocnictwa prowadzi do wniosku, że nie uprawnia ono do działania w imieniu podmiotu określonego jako ten, od którego pochodzi wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, tj. w imieniu [...], lecz wyłącznie w imieniu innego podmiotu, tj. [...]. W dniu [...] grudnia 2014 r. wpłynęła skarga na postanowienie z [...] listopada 2014 r. Wyrokiem z 13 maja 2015 r. (sygn. akt V SA Wa 56/15) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargę oddalił. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł [...], reprezentowany przez r.pr. M. K.. Wyrokiem z 21 czerwca 2017 r. (sygn. akt II GSK 2834/15) Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 13 maja 2015 r. (sygn. akt V SA/Wa 56/15) i uchylił postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] listopada 2014 r. W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że: "nie było podstaw do twierdzenia, że pełnomocnik [...] nie wskazał, jaki podmiot występuje z wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy, jak również nie było podstaw do uznania, że w aktach sprawy nie znajduje się umocowanie do działania w imieniu i na rzecz [...]". Po ponownym rozpoznaniu sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] zaskarżoną obecnie do Sądu decyzją utrzymało w mocy decyzję własną z [...] czerwca 2014 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z 31 lipca 2012 r., nr [...], zobowiązującej [...] do zwrotu części dotacji udzielonej na realizację zadania "[...]" w kwocie 38.233,45 zł, jako wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem. Po ponownej analizie akt postępowania i wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta [...] SKO uznało, że nie ma podstaw do jego uwzględnienia i stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...]. Zdaniem SKO podnoszone przez Wnioskodawcę zarzuty i argumenty nie znajdują oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym. SKO wskazało, że z uzasadnienia decyzji, której stwierdzenia nieważności domaga się Wnioskodawca oraz z akt sprawy posiadanych przez Kolegium wynika, że decyzja o zwrocie części dotacji została wydana po dokonanej przez Biuro Kontroli Urzędu [...] kontroli w [...] w marcu 2012 r. SKO podniosło, że z wyjaśnień Biura Sportu i Rekreacji Urzędu [...] zawartych w piśmie z [...] lutego 2014 r., potwierdzonych zresztą znajdującymi się w aktach sprawy dokumentami, wynika, że kontrola prowadzona przez Biuro Kontroli Urzędu [...] w marcu 2012 r., w tym oględziny przeprowadzone przez Biuro Kontroli w samym Klubie były elementem kontroli prowadzonej w Biurze Sportu i Rekreacji, które to z kolei kontrolowało prawidłowość realizacji zadania przez Klub. Wyjaśnił, że przedmiotem kontroli w Biurze Sportu i Rekreacji była m.in. prawidłowość udzielanych przez to Biuro dotacji i ich wykorzystanie. Natomiast oględziny w Klubie przeprowadzone [...] marca 2012 r. miały miejsce za zgodą władz Klubu, którego przedstawiciele podpisali się pod protokołem oględzin. Nie ma zatem żadnych wątpliwości, że ustalenia zawarte w protokole, który stanowił podstawę wydania decyzji o zwrocie części dotacji, były dokonane przez uprawnionych do kontroli urzędników Biura Kontroli i zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa oraz postanowieniami wiążącej strony umowy. SKO podkreśliło, że ustalenia zawarte w dokumentacji z opisanej kontroli (wystąpienie pokontrolne z [...] czerwca 2012 r. i protokół oględzin w Klubie z [...] marca 2012 r.) wskazują jednoznacznie, że część robót budowlano - remontowych, o których mowa w sprawozdaniu końcowym nie została wykonana. Zaznaczyło, że Wnioskodawca nie podnosił, ani we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta [...] ani we wniosku o ponowne rozpoznanie tego wniosku, żadnych zarzutów co do ustalonych faktów i okoliczności, na podstawie których wydano merytoryczną decyzję. Odnosząc się do dokumentu przedstawionego przez Wnioskodawcę, tj. pisma Biura Kontroli z [...] sierpnia 2013 r., w którym poinformowano Klub o braku przeprowadzeniu kontroli w marcu 2012 r., SKO wyjaśniło, że informacja zawarta w tym piśmie jest niepełna i powinna była być obszerniej uzasadniona. Zgodnie bowiem z wyjaśnieniami Biura Kontroli zawartymi w kolejnym piśmie - z [...] lutego 2014 r., odpowiadającymi stanowi faktycznemu sprawy, "główna" kontrola odbyła się w tamtym okresie w Biurze Sportu i Rekreacji, zaś w jej toku - [...] marca 2012 r. odbyła się kontrola i oględziny w [...]. Z tej przyczyny SKO uznało, że decyzja Prezydenta [...] z [...] lipca 2012 r., nr [...], nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Nie zachodzą też w stosunku do niej przesłanki nieważności wymienione w art. 156 § 1 pkt 1 i 3 - 7 k.p.a. Skargę na to rozstrzygnięcie złożyło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Stowarzyszenie K. Wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i o wydanie decyzji stwierdzającej nieważność decyzji Prezydenta [...] z [...] lipca 2012 r. Stowarzyszenie zarzuciło wydanie decyzji z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego o istotnym wpływie na wynik postępowania tj.: a) art. 6 k.p.a. poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z [...] lipca 2012 r. w sytuacji, w której rozstrzygnięcie to wydane zostało z naruszeniem zasady praworządności, b) art 8 k.p.a. poprzez ustalenie, że Biuro Kontroli Urzędu [...] w marcu 2012 r. dokonało kontroli Odwołującego się w sytuacji, w której z pisma Biura Kontroli Urzędu [...] z [...] sierpnia 2013 r. w sposób jednoznaczny wynika, że Biuro to nie przeprowadziło kontroli wobec Odwołującego się we wskazanym terminie, co stanowi naruszenie zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do organów władczy publicznej, c) art. 7 k.p.a., 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez ustalenie, że Biuro Kontroli Urzędu [...] w marcu 2012 r. dokonało kontroli Odwołującego się w sytuacji, w której z pisma Biura Kontroli Urzędu [...] z [...] sierpnia 2013 r. w sposób jednoznaczny wynika, że Biuro to nie przeprowadziło kontroli wobec Odwołującego się we wskazanym terminie, co w rezultacie skutkowało odmową stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z [...] lipca 2012 r. w sytuacji, w której rozstrzygnięcie to wydane zostało z rażącym naruszeniem przepisów art. 7 k.p.a., 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. d) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z [...] lipca 2012 r. Nr [...] w sytuacji, w której rozstrzygnięcie to obciążone jest wadą rażącego naruszenia prawa. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.) - dalej: p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez Sąd przepisów prawa, wskazanego w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W niniejszej sprawie kontroli Sądu poddano decyzję wydaną w postępowaniu nieważnościowym. W tym wypadku dokonanie oceny decyzji w zakresie zgodności z prawem podlega specyficznym regułom, bowiem organ nie rozstrzyga o istocie sprawy będącej przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym. Jego działanie ukierunkowane jest wyłącznie na kontrolę decyzji w aspekcie wystąpienia przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Działa jako organ kasacyjny i w oparciu o materiał dowodowy, który posłużył do wydania badanego orzeczenia. Charakter tego postępowania uniemożliwia gromadzenie nowych dowodów i czynienie nowych ustaleń faktycznych w sprawie. Stąd też organ orzekający w tym trybie, oceny legalności decyzji dokonuje na podstawie akt postępowania zwykłego i nie może prowadzić postępowania w takim zakresie, w jakim ma to miejsce w postępowaniu zwykłym. Z treści art. 156 § 1 k.p.a. wynika, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości; 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco; 4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie; 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały; 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą; 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Jednak nie każde naruszenie prawa zasługuje na to, aby zakwalifikować je jako "rażące". Orzecznictwo sądów administracyjnych wskazuje, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. np. wyroki NSA: z dnia 2 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 2226/10, z dnia 20 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1614/09, z dnia 8 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 170/10, z dnia 20 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 513/09, z dnia 13 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 453/16, z dnia 17 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 2832/12, wyrok WSA w Warszawie z dnia 1 kwietnia 2014 r., sygn. akt V SA/Wa 2594/13, wszystkie publ. CBOSA). Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Kontrolowana w trybie nadzoru decyzja Prezydenta [...] z [...] lipca 2012 r. nie jest dotknięta żadną wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 k.p.a. Skarżący wskazuje w skardze, że z treści rozstrzygnięcia Prezydenta [...] z [...] lipca 2012 r. jednoznacznie wynika, że podstawą dokonanych przez organ ustaleń faktycznych była kontrola Biura Kontroli [...] dokonana rzekomo w marcu 2012 r. wobec [...]. Stowarzyszenie podniosło, że pismem z [...] sierpnia 2013 r. Biuro to poinformowało Odwołującego, że nie dokonywało żadnej kontroli wobec [...] w marcu 2012 r. Zdaniem Skarżącego sytuacja, w której organ w wydanej decyzji powołuje się na ustalenia dokonane w wyniku przeprowadzonej przez Biuro Kontroli Urzędu [...] kontroli, a następnie Biuro to stwierdza, że takiej kontroli wobec Odwołującego nie prowadziło, w sposób jednoznaczny oznacza, iż rozstrzygnięcie zostało wydane bez ustalenia niezbędnego stanu faktycznego, z naruszeniem wszelkich reguł prawidłowego prowadzenia postępowania administracyjnego. Zdaniem Sądu w realiach sprawy stanowisko Skarżącego jest błędne. Zauważyć należy, że z uzasadnienia decyzji, której stwierdzenia nieważności domaga się Skarżący oraz z akt sprawy posiadanych przez organ wynika, że decyzja o zwrocie części dotacji została wydana po dokonanej przez Biuro Kontroli Urzędu [...] kontroli w [...] w marcu 2012 r. W aktach sprawy znajduje się pismo z [...] lutego 2014 r., w którym Biuro Sportu i Rekreacji Urzędu [...] wyjaśniło, że kontrola prowadzona przez to Biuro w marcu 2012 r., w tym oględziny przeprowadzone przez pracowników Biura Kontroli w Klubie były elementem kontroli prowadzonej w Biurze Sportu i Rekreacji, które to z kolei kontrolowało prawidłowość realizacji zadania przez Klub. W piśmie tym wyjaśniono, że kontrola przeprowadzana przez Biuro Kontroli formalnie nie była przeprowadzana w [...], tylko w Biurze Sportu i Rekreacji. Natomiast w związku z faktem, że przedmiotem tej kontroli była m.in. prawidłowość udzielanych przez Biuro Sportu i Rekreacji dotacji i ich wykorzystanie, oględziny przeprowadzone [...] marca 2012 r. miały miejsce w Klubie, za zgodą władz tego Klubu Członkowie władz Klubu podpisali się pod protokołem tych oględzin. Zostały też utrwalone fotografiami. Podkreślono, że nawet jeżeli sformułowania użyte w treści uzasadnienia decyzji nie było precyzyjne, nie zmienia to faktu, że ustalenia zawarte w protokole, stanowiące podstawę wydanej decyzji, zostały dokonane przez urzędników Miasta uprawnionych do kontroli prowadzonej na podstawie art. 17 ustawy z dnia z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz. U. z 2010 r. Nr 234, poz. 1536, ze zm.) oraz zapisów umowy. W dalszej części pisma wskazano, że ustalenia zawarte w dokumentacji kontroli (Wystąpieniu pokontrolnym z [...] czerwca 2012 r. oraz Protokole oględzin z [...] marca 2012 r.), wskazują jednoznacznie że w odniesieniu do rozliczenia umowy nr [...] (której dotyczy decyzja nr [...] będąca przedmiotem niniejszego postępowania) wyniki kontroli wykazały, że roboty budowlano- remontowe, które obejmowała umowa nie zostały wykonane na ogólną kwotę 13.000 zł. Remont wjazdu, na kwotę 22.000 zł wykonano z użyciem innych materiałów, niż przewidziano w ofercie. Natomiast w części dotyczącej kosztów eksploatacji [...] przedstawił faktury niezgodne z kosztorysem, stanowiącym załącznik nr 3 do umowy, na kwotę 3.233,45 zł. Fakty te potwierdza również zgromadzona dokumentacja znajdująca się w aktach administracyjnych Zdaniem Sądu powyższe oznacza, że podnoszony przez Stowarzyszenie zarzut braku przeprowadzenia kontroli w marcu 2012 r. jest nie zasadny. Pod protokołem oględzin nr [...] z [...] marca 2012 r. znajduje się podpis K. K. głównej księgowej [...] i Z. B. - prezesa [...]. Dołączono również dokumentację fonograficzną z tej kontroli. Podpis Z. B. - Prezesa [...] znajduje się również pod protokołem kontroli nr [...] w którym wskazano datę kontroli [...] marca 2012 r. godzina 14:00. Prezes złożył podpis w dnu [...] kwietnia 2012 r., a kontrolujący w dnu [...] kwietnia 2012 r. W aktach sprawy znajduje się również protokół z kontroli z dnia [...] kwietnia 2012 r. podpisany przez K. K. wiceprezesa [...]. Oznacza to, że władze [...] wiedziały o kontroli przeprowadzonej w marcu 2012 r. i w niej uczestniczyły. Z tego względu zdaniem Sądu nie sposób stwierdzić, że zaskarżona decyzja Prezydenta [...] wydana została z rażącym naruszeniem prawa w związku z okolicznościami, na które wskazuje pełnomocnik Klubu we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji. Kontrola, w oparciu o wyniki której została wydana decyzja, miała faktycznie miejsce i została przeprowadzona przez urzędników Miasta, a jej ustalenia w zakresie dotyczącym wykorzystania dotacji przez [...], mogły stanowić podstawę do wydania decyzji. Decyzja będąca przedmiotem postępowania nieważnościowego nie była kwestionowana przez Skarżącego na drodze administracyjnej. Nie skorzystano z prawa do wniesienia od niej odwołania do Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz zwrócono kwotę określoną w decyzji. Po otrzymaniu decyzji, Stowarzyszenie najpierw wniosło o umorzenie określonych w nim odsetek, po czym wniosek ten cofnęło, co skutkowało umorzeniem postępowania w tym zakresie. Niefortunność, czy brak precyzji zawartego w uzasadnieniu decyzji zobowiązującej do zwrotu części dotacji sformułowania dotyczącego przeprowadzonej w marcu 2012 r. w Klubie kontroli z całą pewnością nie przesądza o jej wydaniu z rażącym naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a. Zasadnie SKO stwierdziło także, że wydanie tej decyzji nie nastąpiło z rażącym naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. W sposób oczywisty nie zachodzą też przesłanki do stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. w art. 156 § 1 pkt 1 i 3 - 7 k.p.a. Jako prawidłowe należy ocenić stanowisko wyrażone w zaskarżonej obecnie decyzji, z uwagi na brak podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji zobowiązującej do zwrotu części dotacji. Wbrew zarzutom skargi kontrolowana decyzja nie została wydana z naruszeniem art. 6, art. 8, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80, art. 107 § 3 i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W przedmiotowym postępowaniu nie wystąpiła przesłanka rażącego naruszenia prawa. Ponadto, kwestionowane orzeczenie nie zawiera jakiejkolwiek innej wady, skutkującej koniecznością stwierdzenia jego nieważności. Z tych przyczyn, na podstawie art. 151 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku.