V SA/Wa 723/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Mirosława Pindelska (spr.), Sędzia WSA - Piotr Kraczowski, Sędzia WSA - Joanna Zabłocka, Protokolant spec. - Mariusz Dzierzęcki, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 września 2014 r. sprawy ze skargi Województwa Mazowieckiego na postanowienie Ministra Finansów z dnia 16 stycznia 2014 r. nr ST4/4820/37/MLI/14/RWPD-5663/RD-5321 w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania; 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza na rzecz Województwa Mazowieckiego od Ministra Finansów kwotę 340 zł (trzysta czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi Województwa Mazowieckiego (zwanego dalej: "Województwem") jest postanowienie Ministra Finansów (zwanego dalej: "Ministrem") z dnia 16 stycznia 2014 r. nr ST4/4820/37/MLI/14/RWPD-5663/RD-5321, utrzymujące w mocy postanowienie tego organu z dnia 7 stycznia 2014 r. o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego prowadzonego w sprawie określenia wysokości zobowiązania Województwa Mazowieckiego, za miesiąc październik 2013 r. z tytułu wpłat do budżetu państwa z przeznaczeniem na część regionalną subwencji ogólnej dla województw na 2013 r. Przedmiotowe postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym. Pismem z dnia 9 grudnia 2013 r. Województwo zwróciło się o zawieszenie postępowania prowadzonego z urzędu przez Ministra w sprawie określenia wysokości zobowiązania z tytułu wpłat do budżetu państwa z przeznaczeniem na część regionalną subwencji ogólnej dla województw na 2013 r. za miesiąc październik 2013 r. Wniosek został umotywowany tym, że Województwo wystąpiło do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o zbadanie zgodności z Konstytucją przepisów m.in. art. 31 ustawy z dnia 13 listopada 2013 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2010 r. Nr 80, poz. 526, ze zm.). Postanowieniem z dnia 7 stycznia 2014 r. Minister odmówił zawieszenia postępowania, powołując w podstawie prawnej art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2013 r. poz. 267; zwanej dalej: "k.p.a."). W ocenie Ministra, w spornej sprawie nie występuje zagadnienie, bez rozstrzygnięcia którego nie można byłoby wydać decyzji administracyjnej. W obowiązującym stanie prawnym i faktycznym możliwe jest wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę określenia wysokości zobowiązania Województwa za miesiąc październik 2013 r., co do jej istoty. Minister podkreślił, że przepisy ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2010 r. Nr 80, poz. 526, ze zm.; zwanej dalej: "ustawą o dochodach"), stanowiące podstawę prawną wydania decyzji, nie uzależniają określenia kwoty zobowiązania z tytułu wpłat do budżetu państwa od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego. Przepisy tej ustawy, mimo złożenia wniosku do TK, korzystają z domniemania zgodności z Konstytucją RP. W świetle art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. złożenie do Trybunału Konstytucyjnego wniosku o zbadanie zgodności z Konstytucją przepisów ustawy o dochodach, nie wstrzymuje rozpoznania w postępowaniu administracyjnym sprawy określenia zobowiązania Województwa Mazowieckiego wobec budżetu państwa z tytułu wpłat przeznaczonych na część regionalną subwencji ogólnej. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Województwo zarzuciło organowi naruszenie przepisów: art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 173 i 174 Konstytucji RP oraz art. 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. nr 102, poz. 643 ze zm.); art. 6, art. 7, art. 77 i art. 80 w związku z art. 107 i art. 126 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych sprawy mających istotne znaczenie dla jej rozstrzygnięcia. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 16 stycznia 2014 r. Minister utrzymał w mocy postanowienie własne z dnia 7 stycznia 2014 r. W uzasadnieniu postanowienia organ powtórzył argumentacją zawartą w postanowieniu I instancji. Ponadto dodał, że przepisy ustawy o dochodach, mimo złożenia wniosku do Trybunału Konstytucyjnego, korzystają z domniemania zgodności z Konstytucją RP. W związku z tym złożenie przez Województwo Mazowieckie do Trybunału Konstytucyjnego wniosku o zbadanie konstytucyjności przepisów tej ustawy, nie uzasadnia zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Odnosząc się do zarzutów wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister zauważył, że w zaskarżonym postanowieniu przedstawione zostały argumenty przemawiające za odmową zawieszenia postępowania z uwagi na brak zagadnienia wstępnego wymagającego rozstrzygnięcia. Podstawą odmowy zawieszenia nie był charakter Trybunału Konstytucyjnego w świetle art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i Minister nie wypowiadał się w kwestii uznania Trybunału Konstytucyjnego za sąd w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Minister podkreślił, że w obowiązującym stanie prawnym istnieją już przepisy regulujące uprawnienia podmiotów, na które oddziałuje wyrok Trybunału Konstytucyjnego. W k.p.a. dodany został przepis art. 145a, który określa uprawnienia strony w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzeknie o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją RP, na podstawie którego została wydana decyzja. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Województwo wniosło o stwierdzenie nieważności postanowienia Ministra z dnia 16 stycznia 2014 r. w całości, ewentualnie o jego uchylenie wraz z poprzedzającym je postanowieniem oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciło naruszenie przepisów prawa, tj.: 1) art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w związku z art. 173 i 174 Konstytucji RP oraz art. 1 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, poprzez odmowę zawieszenia postępowania pomimo zachodzenia w sprawie przesłanek do jego zawieszenia; 2) art. 134 w związku z art. 97 § 1 pkt 4, art. 101 § 3, art. 141 i art. 144 k.p.a., poprzez wydanie rozstrzygnięcia w sprawie pomimo braku przepisów przewidujących środki zaskarżenia od odmowy zawieszenia postępowania; 3) art. 40 § 1 w związku z art. 45 k.p.a. oraz w związku z art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2013 r. poz. 596, ze zm.), poprzez doręczanie wszelkiej korespondencji w toku prowadzonego postępowania podmiotom niebędącym stroną w sprawie; 4) art. 6, art. 7, art. 77 i art. 80 w związku z art. 107 i art. 126 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych sprawy mających istotne znaczenie dla jej rozstrzygnięcia. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej odrzucenie, a w przypadku nieuwzględnienia tego wniosku o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje. Skarga jest zasadna. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; zwanej dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Sąd stwierdza, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem Minister nie był uprawniony do merytorycznego rozpoznania wniosku o ponowne rozparzenie sprawy Województwa, złożonego od postanowienia tegoż organu z dnia 7 stycznia 2014 r. o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego. W myśl art. 101 § 3 k.p.a., w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r., Nr 6, poz. 18), "na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie". Powyższy przepis przed nowelizacją brzmiał odmiennie: "na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służy stronie zażalenie". Wprowadzone w treści art. 101 § 3 k.p.a. – z dniem 11 kwietnia 2011 r. – zmiany wywołały zarówno w orzecznictwie, jak i w literaturze rozbieżności interpretacyjne dotyczące kwestii dopuszczalności wniesienia zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. Przesądzenie tego z kolei zagadnienia jest istotne z uwagi na treść art. 141 § 1 k.p.a., w myśl którego to przepisu na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. W orzecznictwie sądowym wskazuje się, iż nowelizacja tego przepisu miała na celu ograniczenie dopuszczalności wnoszenia zażaleń na rozstrzygnięcia niehamujące biegu postępowań administracyjnych. Aktualnie obowiązującą treść art. 101 § 3 k.p.a. należy zatem odczytywać w ten sposób, że zażalenie przysługuje wyłącznie na postanowienie o zawieszeniu postępowania ("w sprawie zawieszenia postępowania") oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania ("w sprawie odmowy podjęcia postępowania"). Skoro w przepisie tym posłużono się zwrotem "w sprawie odmowy podjęcia postępowania", przez który ustawodawca rozumie jedynie postanowienia negatywne, to nie ma podstaw, aby w stosunku do postanowień "w sprawie zawieszenia postępowania" dokonywać wykładni rozszerzającej. Za koniecznością ograniczenia tego zwrotu wyłącznie do postanowień o zawieszeniu postępowania przemawia również wykładnia celowościowa i systemowa tego przepisu. Istotą nowelizacji art. 101 § 3 k.p.a. było bowiem pozostawienie środka zaskarżenia na postanowienia tamujące postępowanie administracyjne i jednocześnie wyłączenie możliwości zaskarżania postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego, a więc na postanowienia o odmowie zawieszenia oraz o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego. Uzasadnienia takiego założenia poszukiwać przede wszystkim należy w zasadzie szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.), wymagającej od organu administracji publicznej wnikliwego i szybkiego działania w sprawie, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Co do zasady postępowanie administracyjne powinno być zakończone w terminach określonych w art. 35 k.p.a. Zauważyć przy tym należy, że taki był też cel nowelizacji art. 101 § 3 k.p.a., którą m.in. wprowadzono do porządku prawnego nowy rodzaj środka zaskarżenia, tj. skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania. Cel ten został również niejako wzmocniony nawiązującą do tej skargi ustawą z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. Nr 34, poz. 173). Nie bez znaczenia na przedstawioną ocenę pozostaje także fakt, iż stosownie do art. 142 k.p.a. strona niezadowolona z postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania może je kwestionować w odwołaniu od decyzji i ewentualnie w skardze do sądu administracyjnego na decyzję organu drugiej instancji. Powyższa argumentacja znajduje odzwierciedlenie w poglądach zarówno wojewódzkich sądów administracyjnych, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. np. wyroki NSA z 18 czerwca 2013 r., sygn. II OSK 2296/12 i z 5 września 2013 r., sygn.. I OSK 1899/13 oraz wyroki WSA: w Poznaniu z 6 lutego 2013 r., sygn. IV SA/Po 991/12; w Gliwicach z 14 lutego 2013 r., sygn. II SA/Gl 1165/12 i w Łodzi z 19 marca 2014 r., sygn. II SA/Łd 1172/13 i II SA/Łd 1173/13, orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Skoro zatem postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania nie jest zaskarżalne w drodze zażalenia (tudzież wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy), to tym samym Minister nie był uprawniony do jego rozpatrzenia. W takiej sytuacji organ zobowiązany był do wydania w oparciu o art. 134 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. postanowienia o niedopuszczalności środka zaskarżenia. Stosownie bowiem do art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Regulacja ta w myśl art. 144 k.p.a. ma odpowiednie zastosowanie do zażaleń. Podkreślić należy, że przepis art. 134 k.p.a. obliguje organ odwoławczy do badania, w pierwszej kolejności, dopuszczalności odwołania. Dopuszczalność odwołania jest zaś określana przesłankami podmiotowymi i przedmiotowymi. Przesłanki podmiotowe to złożenie odwołania przez legitymowany podmiot, przesłanki przedmiotowe natomiast - to wniesienie odwołania od orzeczenia, którego zaskarżenie przewidują przepisy prawa. (vide: wyrok NSA z 10 marca 2009 r., sygn. II OSK 316/08, LEX nr 526409). W kontrolowanej sprawie zaistniała przedmiotowa niedopuszczalność środka zaskarżenia, z racji tego, że obowiązujące przepisy prawa nie przewidują możliwości wniesienia zażalenia (wniosku o ponowne rozpatrzenie) na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. Ze względu na charakter stwierdzonych naruszeń prawa, Sąd uznał za trafny zarzut dotyczący naruszenia art. 134 k.p.a. (zawarty w punkcie 2 skargi) i jednocześnie nie miał możliwości odniesienia się do zagadnień merytorycznych podnoszonych w skardze. Minister rozpatrując sprawę ponownie, zastosuje się do oceny prawnej oraz wskazań zawartych w niniejszym wyroku. Mając powyższe na względzie Sąd uchylił zaskarżone postanowienie stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., o czym orzekła w punkcie 1 sentencji wyroku. O kosztach postepowania postanowił stosownie do art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a. w punkcie 2 sentencji wyroku.