VI SA/Wa 103/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Nowecki Sędziowie Sędzia WSA Aneta Lemiesz (spr.) Sędzia WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Protokolant ref. staż. Agata Rosiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi B. A.i R. W. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia oddala skargę Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (dalej także: "Dyrektor", "GDDKiA") decyzją z [...] lutego 2014 r., nr [...] , wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), dalej: "k.p.a.", utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z [...] grudnia 2013 r., nr [...] , nakładającą solidarnie na B. A. oraz R. W. (dalej: "Skarżący") karę pieniężną w kwocie 26 230 zł za zajęcie pasa drogowego drogi krajowej nr [...] [...] -[...] w km od 678+275 do 678+400 strona lewa w miejscowości [...] przez nasypanie gruzu i ziemi na powierzchni 61 m2 w okresie od 25 września 2013 r. do 6 listopada 2013 r. bez zezwolenia zarządcy drogi raz nakazującą przywrócenie stanu zgodnego z prawem. Do wydania decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: W wyniku czynności kontrolnych w terenie w dniu [...] września 2013 r. stwierdzono, że pas drogowy drogi krajowej nr [...] [...] -[...] w miejscowości [...] został zasypany gruzem i ziemią przy drodze serwisowej na wysokości przyległej do drogi działki nr [...] . Sporządzona dokumentacja zdjęciowa potwierdziła, że na całej działce nr [...] prowadzone były roboty polegające na nawożeniu gruzu i ziemi z wyrównywaniem nawożonego materiału. Teren robót objął fragmentami obszar pasa drogowego drogi krajowej. W celu określenia zakresu zajęcia pasa drogowego sporządzono operat geodezyjny, w którym stwierdzono zajęcie pasa drogowego na łącznej powierzchni 61 m2. Na prowadzenie robót w obrębie pasa drogowego nie wydawano zezwolenia. Pismem z dnia 5 września 2013 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad zawiadomił Skarżących o wszczęciu postępowania administracyjnego. W dniu 24 września 2013 r. przeprowadzono wizję w terenie, z której został sporządzony protokół i dokumentacja zdjęciowa. Ustalenia z wizji potwierdziły stan zajęcia pasa drogi krajowej. R. W., po zapoznaniu się w dniu 5 listopada 2013 r. z aktami sprawy, oświadczył, że gruz poremontowy, śmieci i inne materiały wyrzucają niezidentyfikowane osoby, które często robią to w nocy. Teren pasa drogowego, leżący przy działce, Skarżący sprzątają często na swój koszt. Z notatki sporządzonej w dniu 5 listopada 2013 r. wynika, że podczas objazdu drogi krajowej nr [...] pracownicy Oddziału GDDKiA w [...] stwierdzili, że na działce nr [...] prowadzone są roboty polegające na wyrównywaniu gruzu o różnym asortymencie. Na okoliczność prowadzenia robót na działce nr [...] wykonano dokumentację fotograficzną. Dyrektor nakazał Skarżącym przywrócić stan poprzedni pasa drogowego oraz nałożył na nich solidarnie karę pieniężną. Skarżący złożyli wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. Dyrektor utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Uznał, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy potwierdza, iż doszło do zajęcia pasa drogowego w następstwie niezachowania należytej staranności przy prowadzeniu robót na działce nr [...] , za które odpowiedzialni są jej właściciele na prawach małżeńskiej współwłasności ustawowej. Charakter robót i użycie sprzętu budowlanego wskazuje, że roboty musiały być zlecone przez właścicieli działki. Skarżący złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie ("WSA") skargę, w której wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie przepisów materialnych i formalnych. WSA wyrokiem z 18 grudnia 2014 r., sygn. akt VI SA/Wa 1537/14, uchylił zaskarżoną decyzję. Zdaniem WSA zaskarżona decyzja narusza przepisy art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie WSA, w rozpoznawanej sprawie kluczową kwestią, wymagającą ustalenia, jest przebieg granic pasa drogowego. WSA podniósł, że operat geodezyjny nie jest dokumentem źródłowym mogącym stanowić dowód przebiegu pasa drogowego na spornym odcinku. Ze znajdujących się w aktach sprawy wyrysu z mapy ewidencyjnej oraz wypisu skróconego z rejestru gruntów nie wynika, jak przebiega granica pasa drogowego, w związku z czym nie można stwierdzić na tej podstawie, czy pokrywa się ona z granicą ewidencyjną działki nr [...] tak więc nie można stwierdzić, że doszło do zajęcia pasa drogowego. WSA wskazał także, że organ nakładając solidarnie na Skarżących karę pieniężną, nie wyjaśnił podstaw solidarnej odpowiedzialności Skarżących, co stanowi naruszenie art. 107 § 1 i § 3 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem, Dyrektor złożył skargę kasacyjną od wyroku Sądu I instancji, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny ("NSA") wyrokiem z dnia 15 grudnia 2016 r., sygn. akt II GSK 1313/15, uchylił zaskarżony wyrok Sądu I instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpoznania. NSA wskazał, że uchylenie zaskarżonej decyzji z uwagi na zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i zebrania wyczerpującego materiału dowodowego było co najmniej przedwczesne. NSA podkreślił, że przed wszczęciem postępowania administracyjnego, Dyrektor zlecił uprawnionemu geodecie wykonanie operatu pomiarowego, w celu ustalenia terenu zajętego pasa drogowego. W ramach przeprowadzonych czynności geodezyjnych, uprawniony geodeta wykonał bezpośrednie pomiary w terenie. Ponadto wykorzystał wyrys z mapy ewidencyjnej przyjęty do zasobu geodezyjnego i kartograficznego i wypis skrócony z rejestru gruntów. Na mapie opracowanej przez uprawnionego geodetę zostały zaznaczone: granice pasa drogowego, granice działki [...] oraz powierzchnia pasa drogowego zajęta bez zezwolenia zarządcy drogi. Wszystkie wymienione dokumenty znajdują się w aktach administracyjnych i powinny być poddane wszechstronnej analizie i ocenie, podobnie jak pozostałe dowody zebrane w sprawie. W ocenie NSA, Sąd I instancji nie odniósł się do twierdzeń organu, że granice pasa drogowego pokrywają się z granicą ewidencyjną działki [...] , ustaloną na podstawie wyrysu z mapy ewidencyjnej przyjętej do zasobu geodezyjnego i kartograficznego, a okoliczność ta może mieć istotne znaczenie dla oceny, czy doszło do zajęcia pasa drogowego i na jakiej powierzchni. W ocenie NSA, Dyrektor wyjaśnił w decyzji podstawy solidarnej odpowiedzialności skarżących za naruszenie przepisów ustawy o drogach publicznych i zajęcie bez zezwolenia zarządcy drogi pasa drogowego. Inną kwestią, która dotychczas nie została rozważona przez Sąd I instancji, jest trafność poglądu przyjętego w ww. zakresie przez Dyrektora. WSA ponownie rozpoznając sprawę na - w wyroku z dnia 23 listopada 2017 r., sygn. akt VI SA/Wa 1776/17 - oddalił skargę. W ocenie WSA w Warszawie organ rozstrzygając sprawę oparł się na prawidłowo zebranym materiale dowodowym i dokonał jego wszechstronnej oceny. Skarżący, wnosząc skargę kasacyjną od wyżej wskazanego wyroku, zaskarżyli go w całości i zarzucili mu: 1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 190 p.p.s.a. i art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a. poprzez wydanie wyroku sprzeciwiającego się w swej treści wykładni prawa dokonanej przez NSA w wyroku z dnia 15 grudnia 2016 r., sygn. akt II GSK 1313/15, poprzez: a) zaniechanie przeprowadzenia ponownej pełnej kontroli legalności zaskarżonej decyzji, b) przyjęcie odpowiedzialności solidarnej skarżących bez rozważenia trafności poglądu przyjętego przez organ administracji, w sytuacji, gdy brak jest podstawy prawnej do odpowiedzialności solidarnej skarżących; NSA w wyroku z dnia 15 grudnia 2017 r., sygn. akt II GSK 1313/15 wyraźnie bowiem wskazał: "Inną kwestią, która dotychczas nie została rozważona przez Sąd pierwszej instancji, jest trafność poglądu przyjętego przez GDDKiA"; c) bezpodstawne przyjęcie, że granice pasa drogowego pokrywają się z granicą ewidencyjną działki [...] ustaloną na podstawie wyrysu z mapy ewidencyjnej przyjętej do zasobu geodezyjnego i kartograficznego, podczas gdy w aktach sprawy znajdują się następujące dowody: - dokument urzędowy, tj. pismo Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w [...] , z dnia 25 września 2014 r., znak: [...] o zbędności na potrzeby drogownictwa części działki nr [...] położonej w [...] , gminie [...] , - dokument prywatny, tj. pismo skarżącego R. W. z dnia 6 czerwca 2013 r., w sprawie nabycia zbędnej na potrzeby drogownictwa części działki nr [...] wraz z mapą sytuacyjną z zaznaczoną zbędną częścią działki [...] , które to dowody zostały przez Sąd I instancji pominięte, a z których to dowodów wynika, że przebieg granicy pasa drogowego drogi krajowej nr [...] [...] - [...] w km od 678 + 275 do 678 + 400 strona lewa w miejscowości [...] , nie został w ogóle wyznaczony oraz że granica ww. pasa drogowego nie pokrywa się z granicą działki ewidencyjnej nr [...] położonej w [...] gminie [...] ; 2) art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 151 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit b. p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. i art. 79 § 1 i § 2 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez niedostrzeżenie przez Sąd w ramach kontroli administracji publicznej, że zawiadomienie skarżących o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu z oględzin, nazwanych przez organ administracji wizją w terenie, nastąpiło w dniu przeprowadzania tego dowodu, zamiast na siedem dni przed dniem przeprowadzenia dowodu oraz poprzez zaniechanie zawiadomienia skarżących o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu z czynności biegłego geodety i przeprowadzenie tego dowodu przed wszczęciem postępowania, przez co skarżący bez własnej winy nie brali udziału w postępowaniu dowodowym; ww. naruszenie przepisów postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy, a zatem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji winny zostać uchylone, a skarga uwzględniona a nie oddalona; 3) art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 151 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez niedostrzeżenie przez Sąd w ramach kontroli administracji publicznej, że została naruszona zasada praworządności przez nieuwzględnienie słusznego interesu stron oraz przez zaniechanie wszechstronnego wyjaśnienia sprawy i w konsekwencji błędne ustalenie stanu faktycznego; ww. naruszenie przepisów postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy, a zatem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji winny zostać uchylone, a skarga uwzględniona a nie oddalona; 4) art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 151 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 8 k.p.a. i art. 11 k.p.a. poprzez niedostrzeżenie przez Sąd w ramach kontroli administracji publicznej, że postępowanie administracyjne prowadzone było w sposób sprzeczny z zasadą pogłębiania zaufania jego uczestników do władzy publicznej; ww. naruszenie przepisów postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy, a zatem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji winny zostać uchylone, a skarga uwzględniona a nie oddalona; 5) art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 151 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 9 k.p.a. poprzez niedostrzeżenie przez Sąd w ramach kontroli administracji publicznej, że w toku postępowania administracyjnego zaniechano należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego; ww. naruszenie przepisów postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy, a zatem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji winny zostać uchylone, a skarga uwzględniona a nie oddalona; 6) art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 151 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 15 k.p.a. poprzez niedostrzeżenie przez Sąd w ramach kontroli administracji publicznej, że w postępowaniu administracyjnym naruszona została zasada dwuinstancyjności i zaniechano ponownego merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, w tym zaniechania ponownego ustalenia stanu faktycznego, a poprzestano jedynie na ustosunkowaniu się do podniesionych przez skarżących zarzutów; ww. naruszenie przepisów postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy, a zatem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji winny zostać uchylone, a skarga uwzględniona a nie oddalona; 7) art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 151 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 68 § 1 k.p.a. poprzez niedostrzeżenie przez Sąd w ramach kontroli administracji publicznej, że protokół z oględzin w dniu [...] września 2013 r. sporządzony został w sposób niezgodny, z wymogami formalnymi zawartymi w ww. przepisie art. 68 § 1 k.p.a., z ww. protokołu nie wynika bowiem kto, kiedy, gdzie i jakich czynności dokonał oraz co i w jaki sposób w wyniku tych czynności ustalono; ww. naruszenie przepisów postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy, a zatem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji winny zostać uchylone, a skarga uwzględniona a nie oddalona; 8) art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 151 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 76 § 1 k.p.a. poprzez niedostrzeżenie przez Sąd w ramach kontroli administracji publicznej, że protokół z oględzin z dnia [...] września 2013 r., nie stanowi dowodu tego co zostało w nim stwierdzone, zaś zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca zostały wydane w oparciu o ten protokół, podczas gdy przedmiotowy protokół sporządzony został niezgodnie z przepisem art. 68 § 1 k.p.a., zatem nie stanowił dokumentu urzędowego i w konsekwencji nie stanowił dowodu tego co zostało w nim stwierdzone; ww. naruszenie przepisów postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy, a zatem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji winny zostać uchylone, a skarga uwzględniona a nie oddalona; 9) art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 151 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niedostrzeżenie przez Sąd w ramach kontroli administracji publicznej, że zaniechano wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, w szczególności zaniechano dopuszczenia i przeprowadzenia dowodu z przesłuchania stron oraz przez dowolną a nie swobodną oceną dowodów i w konsekwencji zaniechanie ustalenia stanu faktycznego; ww. naruszenie przepisów postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy, a zatem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji winny zostać uchylone, a skarga uwzględniona a nie oddalona; 10) art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 151 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 79 § 1 i § 2 k.p.a. i art. 10 § 1 k.p.a. poprzez niedostrzeżenie przez Sąd w ramach kontroli administracji publicznej, że skarżący zostali nieprawidłowo zawiadomieni o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu z oględzin, nazwanych przez organ administracji wizją w terenie, oraz o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu z czynności biegłego geodety, podczas gdy skarżący o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu z oględzin, nazwanych przez organ administracji wizją w terenie, zostali zawiadomieni w dniu przeprowadzenia tego dowodu, natomiast w ogóle nie zostali zawiadomieni o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu z czynności biegłego geodety, przez co uniemożliwiono skarżącym wzięcie udziału w przeprowadzeniu ww. dowodów oraz zadawanie pytań i składanie wyjaśnień oraz naruszono zasadę czynnego udziału stron w postępowaniu; ww. naruszenie przepisów postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy, a zatem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji winny zostać uchylone, a skarga uwzględniona a nie oddalona; 11) art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 151 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez niedostrzeżenie przez Sąd w ramach kontroli administracji publicznej, że organy administracji dokonały dowolnej, a nie swobodnej oceny dowodów skutkującej sprzecznością istotnych ustaleń faktycznych ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym polegającą na bezpodstawnym przyjęciu, że: a) nasypanie gruzu i ziemi zostało dokonane przez skarżących; b) wyjaśnienia skarżącego R. W. złożone w toku postępowania są niewiarygodne i niewystarczające; c) sporządzona przez organ administracji dokumentacja fotograficzna stanowi dowód zajęcia pasa drogowego drogi krajowej nr [...] ; d) znajdująca się w aktach sprawy mapa sytuacyjna dla celów poglądowych jest wystarczającym dowodem do stwierdzenia zajęcia pasa drogowego drogi krajowej nr7 oraz do precyzyjnego obliczenia powierzchni, na której gruz i ziemia zostały nasypane; e) ziemia i gruz zostały nasypane w pasie drogowym drogi krajowej nr [...] ; f) nasypanie gruzu i ziemi stanowi zajęcie pasa drogowego; g) nasypanie gruzu i ziemi na pas drogowy na skutek niezachowania należytej staranności jest prowadzeniem robót w pasie drogowym; h) nasypanie gruzu i ziemi nastąpiło na powierzchni 61 m2; ww. naruszenie przepisów postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy, a zatem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji winny zostać uchylone, a skarga uwzględniona a nie oddalona; 12) art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 151 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez niedostrzeżenie przez Sąd w ramach kontroli administracji publicznej, że w zaskarżonej decyzji brak uzasadnienia faktycznego i zaniechano ustalenia stanu faktycznego, a nadto brak wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a ponadto zaniechano uzasadnienia prawnego w zakresie legalnej definicji pasa drogowego oraz legalnej definicji zajęcia pasa drogowego i legalnej podstawy odpowiedzialności solidarnej skarżących, jak również wskazano wadliwą i nieistniejącą podstawę prawną nałożenia kary pieniężnej w sposób solidarny na skarżących oraz przyjęto, że odpowiedzialność za zajęcie pasa drogowego drogi krajowej nr [...] [...] - [...] , ponoszą współwłaściciele działki; ww. naruszenie przepisów postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy, a zatem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji winny zostać uchylone, a skarga uwzględniona a nie oddalona; 13) art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 151 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a. w zw. z art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2222 z późn. zm., dalej "u.d.p."), art. 4 pkt 8 u.d.p;, art. 36 zd. 1 u.d.p., art. 39 ust. 1 u.d.p. oraz art. 40 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 40 ust. 1 u.d.p. oraz art. 40 ust. 12 pkt 1 w zw. z art. 40 ust. 2 pkt 1 u.d.p., poprzez oddalenie skargi przez Sąd w sytuacji naruszenia prawa materialnego przez organy administracji, które to naruszenia miało istotny wpływ na wynik sprawy, a zatem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji winny zostać uchylone, a skarga uwzględniona a nie oddalona; 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 4 pkt 1 u.d.p. poprzez całkowicie błędną wykładnię oraz błąd w subsumcji i niewłaściwe zastosowanie i pominięcie, że przebieg granic pasa drogowego winien być wyznaczony również w terenie oraz błędne przyjęcie, że granica działki ewidencyjnej jest tożsama z granicą pasa drogowego; ww. naruszenie przepisów prawa materialnego miało istotny wpływ na wynik sprawy, a zatem zgodnie z przepisem art. 145 § 1 pkt 1 lit a, zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji winna zostać uchylone, a skarga uwzględniona a nie oddalona; 2) art. 4 pkt 8 u.d.p. i art. 4 pkt 2 u.d.p. poprzez niezastosowanie i nie dostrzeżenie, że znajdująca się na działce nr [...] przyległej do działki nr [...] droga jest zjazdem w rozumieniu ww. przepisu i nie stanowi drogi krajowej; ww. naruszenie przepisów prawa materialnego miało istotny wpływ na wynik sprawy, a zatem zgodnie z przepisem art. 145 § 1 pkt 1 lit a, zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji winny zostać uchylone, a skarga uwzględniona a nie oddalona; 3) art. 40 ust, 2 pkt 1 w zw. z art. 40 ust. 1 u.d.p. poprzez całkowicie błędną wykładnię pojęcia "zajęcia" pasa drogowego oraz błąd w subsumcji i zastosowanie ww. przepisu sytuacji, gdy ww. przepis nie znajdował zastosowania, albowiem w przedmiotowym przypadku w ogóle nie doszło do zajęcia pasa drogowego; ww. naruszenie przepisów prawa materialnego miało istotny wpływ na wynik sprawy, a zatem zgodnie z przepisem art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a. zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji winny zostać uchylone, a skarga uwzględniona a nie oddalona; 4) art. 40 ust. 12 pkt 1 w zw. z art. 40 ust. 2 pkt 1 u.d.p. poprzez całkowicie błędną wykładnię oraz błąd w subsumcji i zastosowanie w sytuacji braku podstaw do jego zastosowania, gdyż w ogóle nie nastąpiło zajęcie pasa drogowego, a ponadto poprzez błędne zastosowanie ww. przepisu i przyjęcie że nałożenie kary na skarżących w sposób solidarny jest prawidłowe i znajduje podstawę prawną, podczas gdy z w/w przepisu w żaden sposób nie wynika odpowiedzialność solidarna, ani też nie wynika odpowiedzialność właścicieli gruntów sąsiadujących z gruntem, na którym znajduje się droga publiczna, ale odpowiedzialność sprawców zajęcia pasa drogowego; ww. naruszenie przepisów prawa materialnego miało istotny wpływ na wynik sprawy, a zatem zgodnie z przepisem art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a., zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji winny zostać uchylone, a skarga uwzględniona a nie oddalona; 5) art. 40 ust. 12 pkt 1 w zw. z art. 40 ust. 2 pkt 1 u.d.p. w zw. z art. 369 k.c. poprzez błędne zastosowanie w/w przepisu i przyjęcie że nałożenie kary na skarżących w sposób solidarny jest prawidłowy nie znajduje podstawę prawną, podczas gdy z ww. przepisów w żaden sposób nie wynika odpowiedzialność solidarna, ani też nie wynika odpowiedzialność właścicieli gruntów sąsiadujących z gruntem, na którym znajduje się droga publiczna, ale odpowiedzialność sprawców zajęcia pasa drogowego; ww. naruszenie przepisów prawa materialnego miało istotny wpływ na wynik sprawy, a zatem zgodnie z przepisem art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a. zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji winny zostać uchylone, a skarga uwzględniona a nie oddalona; 6) art. 39 ust. 1 u.d.p. poprzez błąd w subsumcji i niezastosowanie, w sytuacji przyjęcia naruszenia pasa drogowego drogi krajowej nr [...] [...] - [...] , poprzez nasypanie gruzu i ziemi na skutek niezachowania należytej staranności; ww. naruszenie przepisów prawa materialnego miało istotny wpływ na wynik sprawy, a zatem zgodnie z przepisem art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a. zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji winny zostać uchylone, a skarga uwzględniona a nie oddalona; 7) art. 36 zd. 1 u.d.p. poprzez błąd w subsumcji i zastosowanie w sytuacji, gdy ww. przepis nie znajdował zastosowania albowiem w przedmiotowym przypadku w ogóle nie doszło do zajęcia pasa drogowego; ww. naruszenie przepisów prawa materialnego miało istotny wpływ na wynik sprawy, a zatem zgodnie z przepisem art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a. zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji winny zostać uchylone, a skarga uwzględniona a nie oddalona; Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA. Dyrektor nie skorzystał z prawa do złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną. NSA, w wyroku z dnia 11 października 2018 r., sygn. akt II GSK 972/18, uchylił wyrok sądu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. NSA przypomniał, że w wyroku kasacyjnym z dnia 15 grudnia 2016 r. uchylił w całości orzeczenie WSA z dnia 18 grudnia 2014 r., sygn. akt VI SA/Wa 1537/14, uznając, że zostało wydane z naruszeniem przepisów procesowych. NSA wskazał, że jeżeli sąd II instancji uchylił w całości pierwotny wyrok sądu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania, to - w związku z art. 190 p.p.s.a. - sąd ten miał obowiązek rozpoznać ją w całości, uwzględniając ocenę prawną wyrażoną przez sąd kasacyjny we wskazanym zakresie. W ocenie sądu kasacyjnego, za wypełnienie obowiązku przeprowadzenia ponownej pełnej kontroli legalności zaskarżonej decyzji, nie można uznać przytoczenie jedynie stanowiska NSA i lakonicznego stwierdzenia Sądu I instancji, iż jego zdaniem "... organ, rozstrzygając sprawę oparł się na materiale prawidłowo zebranym i dokonał jego wszechstronnej ocenie." Sąd I instancji nie odniósł się także do kwestii trafności poglądu przyjętego przez GDDKiA w zakresie podstawy solidarnej odpowiedzialności skarżących. NSA wskazał, że WSA nie ocenił również znaczenia pisma GDDKiA z dnia 25 września 2014 r. oraz pisma skarżącego R. W. z dnia 6 czerwca 2013 r. w kontekście prawidłowości wyznaczenia przebiegu granicy pasa drogowego drogi krajowej nr [...] . Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - ponownie rozpoznając sprawę - zważył, co następuje. Skargę, jako nieuzasadnioną, należało oddalić. Przedmiotem zaskarżenia w tej sprawie jest decyzja o wymierzeniu kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, wydana na podstawie art. 40 ust. 12 ust. 1 u.d.p. Na wstępie wskazać należy, że Sąd orzekający w niniejszej sprawie działa w szczególnej sytuacji procesowej, tj. w sytuacji wydania wcześniej dwóch wyroków przez NSA - tj.: z dnia 15 grudnia 2016 r., II GSK 1313/15 oraz z dnia 11 października 2018 r., II GSK 972/18, a zatem w warunkach związania wykładnią prawa dokonaną przez sąd wyższej instancji. Zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302), dalej "p.p.s.a.", sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnia prawa ustalona w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ponownie orzekający najpierw zatem ustalił kwestie materialnoprawne i procesowe, co do których wypowiedział się już w tej sprawie NSA. I tak, dla jasności wywodu należy ponowienie wskazać, że w wyroku NSA z dnia 15 grudnia 2016 r. uznano za nietrafny pogląd poprzednio orzekającego Sądu I instancji o potrzebie wykorzystania w postępowaniu książki drogi. NSA wskazał, że w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 16 lutego 2005 r. w sprawie sposobu numeracji i ewidencji dróg publicznych, obiektów mostowych, tuneli, przepustów i promów oraz rejestru numerów nadanych drogom, obiektom mostowym i tunelom (Dz. U. Nr 67, poz. 582) określony został wzór książki drogi (załącznik nr 1), z którego wynika, że szerokość pasa drogowego ujęta w książce drogi nie obejmuje wszystkich elementów pasa drogowego wymienionych w art. 4 pkt 1 u.d.p. Szerokość pasa drogowego ujawniana w książce drogi nie uwzględnia bowiem obiektów budowlanych i urządzeń technicznych związanych z prowadzeniem i zabezpieczeniem ruchu oraz urządzeń związanych z potrzebami zarządzania drogą, które zgodnie z definicją legalną pasa drogowego stanowią jego część. Jak wskazał NSA, już tylko z tego powodu książka drogi nie jest dokumentem, który może być pomocny przy ustalaniu granic pasa drogowego. Jednocześnie NSA zauważył, że przed wszczęciem postępowania administracyjnego, GDDKiA zlecił uprawnionemu geodecie wykonanie operatu pomiarowego, w celu ustalenia terenu zajętego pasa drogowego. W ramach przeprowadzonych czynności geodezyjnych, uprawniony geodeta wykonał bezpośrednie pomiary w terenie. Ponadto wykorzystał wyrys z mapy ewidencyjnej przyjęty do zasobu geodezyjnego i kartograficznego i wypis skrócony z rejestru gruntów. Na mapie opracowanej przez uprawnionego geodetę zostały zaznaczone: granice pasa drogowego, granice działki [...] oraz powierzchnia pasa drogowego zajęta bez zezwolenia zarządcy drogi. Wszystkie wymienione dokumenty znajdują się w aktach administracyjnych i powinny być przez Sąd I instancji poddane wszechstronnej analizie i ocenie, podobnie jak pozostałe dowody w sprawie. Realizując obowiązki wynikające z ww. wyroku dla Sądu I instancji należało zatem najpierw poddać ocenie stanowisko organu co do przebiegu pasa drogowego. Sąd ponownie orzekający ma w tej sprawie samodzielnie ocenić dowody zgromadzone w aktach administracyjnych. Dla porządku wskazać należy, że ustawową definicję pasa drogowego zawiera art. 4 pkt 1 u.d.p., zgodnie z którym pojęcie pas drogowy oznacza wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Dla ustalenia przebiegu linii granicznych pasa drogowego znaczenie ma również art. 34 u.d.p., który nie wiąże granic pasa drogowego z granicą działki zabudowanej drogą, lecz z położeniem określonych obiektów i urządzeń. Art. 34 u.d.p. stanowi bowiem, że odległość granicy pasa drogowego od zewnętrznej krawędzi wykopu, nasypu, rowu lub od innych urządzeń wymienionych w art. 4 pkt 1 i 2 powinna wynosić co najmniej 0,75 m, a dla autostrad i dróg ekspresowych - co najmniej 2 m. W art. 4 pkt 1 ustawodawca wymienił obiekty i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą, natomiast w pkt 2 jest mowa o obiektach inżynierskich, urządzeniach oraz instalacjach stanowiących całość techniczno-użytkową, przeznaczonych do prowadzenia ruchu drogowego. Zastosowanie art. 34 u.d.p. w okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy powoduje, że pas drogowy przebiega także poza krawędzią drogi serwisowej, która stanowi urządzenie związane z zarządzaniem drogą i obsługą ruchu (bo tak należy zakwalifikować jej funkcje wskazane przez organ). Znajdująca się w aktach administracyjnych mapa w skali 1:500 pozwala - jak podniósł organ w uzasadnieniu skargi kasacyjnej z dnia 20 lutego 2015 r. - na ustalenie, że obszar od prawej krawędzi drogi serwisowej do granicy ewidencyjnej pomiędzy działką nr [...] a działką skarżących nr [...] jest tak nieznaczny, że przy uwzględnieniu celu, roli i funkcji pasa drogowego nie sposób przyjąć, że nie stanowi on pasa drogowego. Jak już wyżej była mowa, linie rozgraniczające drogę oraz linie rozgraniczające działkę zabudowaną drogą nie stanowią same w sobie o położeniu granic pasa drogowego, niemniej w niniejszej sprawie - na podstawie dokumentów z operatu geodezyjnego oraz dodatkowych wyjaśnień organu - uprawnione jest przyjęcie, że granice pasa drogowego pokrywają się z granicami działki ewidencyjnej pozostającej w zarządzie GDDKiA. Cała bowiem działka służy celom związanym z zarządzaniem drogą. W tym przypadku znaczenie ma nie nazwa konkretnego urządzenia technicznego (zdaniem strony "droga serwisowa" to zwrot nienormatywny) tylko pełnione przez tę drogę funkcje. Te zaś organ wyjaśnił na str. 9 uzasadnienia skargi kasacyjnej z dnia 20 lutego 2015 r. Nie ma powodów do podważania argumentacji organu w ww. zakresie jest ona logiczna i zgodna z doświadczeniem życiowym. Fakt, że nie znalazła się w zaskarżonej decyzji tylko w skardze kasacyjnej nie ma wpływu na wynik sprawy. Argumentacja organu w ww. zakresie ma bowiem oparcie w przywołanych wyżej przepisach prawa odnoszących się do zasad wyznaczania przebiegu pasa drogowego oraz wspiera stanowisko organu, które zostało już wyrażone w wydanych w sprawie decyzjach. Wskazać także należy, że takiej roli działki nr [...] , tj. jako pasa drogowego, nie podważają okoliczności wynikające z pisma GDDKiA z dnia 25 września 2014 r. oraz pisma skarżącego – R. W. z dnia 6 czerwca 2014 r. (NSA w wyroku z dnia 11 października 2018 r. błędnie wskazał datę, tj. z dnia 6 czerwca 2013 r.). Pisma te pochodzą bowiem z okresu po wydaniu obu decyzji w sprawie (co nastąpiło odpowiednio [...] grudnia 2013 r. oraz [...] lutego 2014 r.) i brak powodów aby uznać, że zawarta tam ocena organu o zbędności części działki nr [...] na potrzeby drogownictwa odnosi się także do okresu nielegalnego zajęcia pasa drogowego przez skarżących (czyli od 25 września 2013 r. do 6 listopada 2013 r.). Granice zajęcia pasa drogowego wynikające z operatu pomiarowego zostały ustalone z udziałem geodety. Jak już wskazał NSA, w operacie geodezyjnym opracowany przez uprawnionego geodetę zostały zaznaczone: granice pasa drogowego, granice działki oraz powierzchnia zajęcia naruszająca pas drogowy drogi krajowej. Wskazać należy, że ustaleń dokonanych w oparciu o ww. dokumenty, skarżąca na żadnym etapie postępowania skutecznie nie zakwestionowała. Nie zgłaszała także merytorycznych zastrzeżeń, czy wątpliwości. Dlatego też zarzuty podnoszone w ww. zakresie należy uznać za nietrafne. Zatem, akceptując dokonane ustalenia organu, co do przebiegu pasa drogowego Sąd uznał, iż orzekające w sprawie organy nie naruszyły art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Kolejną kwestię sporną stanowiło ustalenie przez organ, że zajęcia dokonali Skarżący. Faktycznie, na tę okoliczność nie ma żadnego bezpośredniego dowodu. Niemniej w aktach znajdują się zdjęcia działki skarżących wraz z zajętym pasem drogowym. Na działce skarżących - co bezsporne - prowadzone były prace wyrównujące (utwardzające), do których używano materiałów odpowiadających tym, które zajmowały pas drogowy. Stanowisko organu, że zajęcia dokonali Skarżący jest zatem uprawnione w świetle zasad logiki i doświadczenia życiowego. Brak więc podstaw do zakwestionowania przez Sąd prawidłowo wywiedzionych przez organ wniosków na tle prawidłowo ustalonych okoliczności. Poza tym wyjaśnienia skarżącego, że to obce osoby pozostawiały odpady w pasie drogowym nie zostały w żaden sposób uprawdopodobnione (np. zgłoszeniem tego faktu Policji). Organ oceniając ww. twierdzenia Skarżących jako niewiarygodne nie nałożył na nich obowiązku dbania o pas drogowy. W tym miejscu - w związku z zarzutem skargi oznaczonym jako pkt 1.5. - wskazać należy, że wobec kategorycznego brzmienia art. 40 ust. 12 u.d.p. - organ nie bada przyczyny, dla której powstał stan nieakceptowalny przez obowiązujące przepisy, poza jego zainteresowaniem pozostaje również stopień winy przy zajęciu pasa drogowego. Odpowiadając na kolejne zastrzeżenia strony skarżącej wskazać należy bez wpływu na wynik sprawy pozostaje okoliczność przeprowadzenie wizji lokalnej w terenie (oględzin) bez udziału Skarżących. O zaplanowaniu na dzień 24 września 2013 r. ww. czynności organ poinformował Skarżących w piśmie z dnia 5 września 2013 r. zawiadamiającym o wszczęciu postępowania. Pismo to - skierowane oddzielnie do obojga skarżących na ich prawidłowy adres - zostało nadane w placówce pocztowej w dniu 6 września 2013 r. Wbrew oświadczeniu pełnomocnika na rozprawie sądowej w dniu 3 kwietnia 2019 r., pisma te nie zostały przez skarżących odebrane dzień przed terminem planowanej wizji. Oba pisma znajdują się bowiem w aktach, zwrócone do organu przez pocztę w dniu 24 września 2013 r. - po wcześniejszym dwukrotnym ich awizowaniu. Prawidłowo zostały następnie uznane za doręczone w trybie art. 44 § 4 k.p.a. Fakt, że nie zostały odebrane przez skarżących, uniemożliwia stawianie organowi zarzutów w zakresie naruszenia art. 79 § 1 k.p.a., czy związanych z niezapewnieniem stronom prawa do czynnego udziału w postępowaniu. Przeciwnie do twierdzeń Skarżących wskazać należy, że ze sporządzonego w dniu 24 września 2013 r. protokołu oględzin wynika - tak jak nakazuje to art. 68 § 1 k.p.a. - kto, kiedy, gdzie i w jakich czynności dokonał, kto i w jakim charakterze był przy tym obecny, co i w jaki sposób w wyniku tych czynności ustalono. W protokole opisano datę i przyczyny dokonania oględzin, wskazano z imienia i nazwiska przedstawicieli organu, którzy w tych czynnościach uczestniczyli oraz odnotowano fakt nieobecności Skarżących. Stwierdzony stan faktyczny dokumentują zdjęcia załączone do protokołu. Protokół został prawidłowo podpisany. Ze swej istoty dowód z oględzin polega na obserwacji przedmiotu oględzin i czynieniu na tej podstawie spostrzeżeń istotnych dla sprawy, które w związku z tym należy utrwalić w protokole. Ww. warunki zostały w sprawie dochowane. Nie można także zgodzić się z twierdzeniem Skarżących, że operat szacunkowy nie ma waloru dowodowego, jako sporządzony przed wszczęciem postępowania w sprawie nałożenia kary, bez udziału strony. Sąd podkreśla, że w postępowaniu administracyjnym dowodem jest wszystko co zmierza do wyjaśnienia sprawy i nie narusza prawa. Konsekwencją takiego ukształtowania środków dowodowych w k.p.a. musi być uznanie, że walor dowodowy posiadają ustalenia dokonane przez organ, jeżeli związane są one z jego zakresem zadań i kompetencji nawet jeżeli pochodzą z okresu sprzed wszczęcia postepowania administracyjnego w konkretnej sprawie. Skoro zarządca drogi na gruncie u.d.p. ma nadzorować sposób działania podmiotów w pasie drogowym, ze względu na bezpieczeństwo ruchu drogowego, to organ taki jest uprawniony do dokonywania kontroli i stwierdzania dostrzeżonych naruszeń pasa drogowego. Temu celowi służył znajdujący się w aktach operat pomiarowy. Z tym dokumentem strona mogła się zapoznać, o czym była informowana w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania w sprawie, jak również miała do niego wgląd w dniu 5 listopada 2013 r. podczas przeglądania akt. W tym stanie rzeczy Sąd nie może podzielić słuszności zarzutów skargi co do naruszenia przez organ przepisów postępowania administracyjnego w ww. zakresie. W odniesieniu zaś do zarzutu naruszenia prawa materialnego dotyczącego zasad odpowiedzialności skarżących na zasadzie solidarności za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia Sąd uznaje, że skoro w ustawie o drogach publicznych brak szczególnych regulacji dotyczących solidarnej odpowiedzialności osób zajmujących pas drogowy za zobowiązania z tym związane - to uzasadnione jest sięgnięcie do unormowań zawartych w innych gałęziach prawa. I tak, art. 369 k.c. stanowi, że zobowiązanie jest solidarne, jeżeli to wynika z ustawy lub z czynności prawnej. W teorii prawa podnosi się, że solidarność z ustawy powstaje zarówno gdy przepis wyraźnie stanowi, że odpowiedzialność jest solidarna jak i gdy solidarność - w braku odmiennego uregulowania odpowiedzialności - jest dorozumiana lub domniemana przez ustawę (por. A. Rzepecka - Gil, , komentarz do art. 369 k.c., LEX/el., 2011). Według zaś art. 370 k.c. jeżeli kilka osób zaciągnęło zobowiązanie dotyczące ich wspólnego mienia, są one zobowiązane solidarnie, chyba że umówiono się inaczej. W piśmiennictwie wskazuje się, że przesłanką zastosowania ww. przepisu jest to, że między zaciągniętym zobowiązaniem a wspólnym mieniem istnieje określony związek. Przyjmuje się, że może tu chodzić o związek o charakterze gospodarczym, a więc na przykład o zobowiązania dotyczące pokrycia nakładów lub wydatków na mienie wspólne albo zaciągane w ramach czynności z zakresu gospodarki i eksploatacji lub ochrony tego mienia (tak Z. Masłowski (w:) Komentarz, t. II, 1972, s. 901). Ww. przepis obejmuje również związek o charakterze prawnym i odnosi się także do zobowiązań, których zaciągnięcie jest związane z nabyciem, posiadaniem, używaniem, naprawą czy ulepszeniem przedmiotów lub praw objętych wspólnością (tak W. Dubis (w:) E. Gniewek, P. Machnikowski, Komentarz, 2013, s. 620). Przepis ten nie wprowadza żadnych ograniczeń w omawianym zakresie, co uzasadnia przyjęcie szerokiej formuły związku między zaciąganym zobowiązaniem a wspólnym mieniem (tak A. Pyrzyńska, komentarz do art. 370 k.c., LEX/el., 2014 r.) W okolicznościach rozpoznawanej sprawy, zobowiązanie współwłaścicieli powstające z mocy decyzji administracyjnej w zakresie obowiązku zapłaty kary za zajecie pasa drogowego bez zezwolenia należy potraktować jako zobowiązanie zaciągnięte, pozostające w związku z posiadaniem (utrzymaniem i eksploatacją) działki nr [...] , której są współwłaścicielami. Pogląd, że brak stosownych regulacji w tym zakresie w aktach prawa administracyjnego daje podstawę do sięgnięcia do przepisów prawa cywilnego i odpowiedniego zastosowania w tym przypadku rozwiązań normujących odpowiedzialność współwłaścicieli za zobowiązanie zaciągnięte względem ich wspólnego mienia w stosunku do osób trzecich został wyrażony także w wyrokach WSA w Kielcach z dnia 17 lutego 2011 r., I SA/Ke 718/10, oraz WSA w Bydgoszczy z dnia 12 grudnia 2012 r., I SA/Bd 918/12, a także wyrokach NSA z dnia 21 listopada 2012 r., II GSK 1702/11, oraz z dnia 19 marca 2013 r., II FSK 1180/11. Reasumując, organ administracji rozpatrzył całokształt zebranego w sprawie materiału dowodowego i ocenił go w kontekście przesłanek nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. Także wysokość kary pieniężnej została wyliczona w sposób określony w art. 40 ust. 12 u.d.p. z uwzględnieniem przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 18 lipca 2011 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (Dz.U. z 2011 r. Nr 148, poz. 886 ze zm.). Wydając rozstrzygnięcie organ działał na podstawie przepisów prawa, prowadził postępowanie w sposób budzący zaufanie do organów i podjął wszelkie niezbędne działania w celu wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Organ wziął pod uwagę zgromadzone w toku postępowania dowody, łącznie je ocenił, a odnosząc je do podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia sformułował wnioski, które mieszczą się w granicach swobodnej oceny dowodów. Na zakończenie Sąd wskazuje, że nie doszło także do naruszenia art. 15 k.p.a. poprzez brak ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy na skutek wniesienie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W tej sprawie zarówno decyzję z dnia [...] grudnia 2013 r., jak i decyzję z dnia [...] lutego 2014 r. wydał ten sam organ. W zaskarżonej decyzji Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję bez żadnych modyfikacji w zakresie stanu prawnego i ustaleń faktycznych. Dlatego prawidłowość działania organu należy oceniać biorąc pod uwagę łącznie obie decyzje. Tak je oceniając Sąd uznaje niezasadność zarzutów skargi oraz nie stwierdza z urzędu tego rodzaju uchybień, które mogłyby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, które Sąd ma obowiązek badać z urzędu skargę. Skargę należało zatem oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a.