VI SA/Wa 1432/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska Sędziowie: Sędzia WSA Barbara Kołodziejczak-Osetek (spr.) Asesor WSA Agnieszka Dauter-Kozłowska Protokolant referent Anna Arendt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2024 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] lutego 2024 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na lokalizację zjazdu zwykłego oddala skargę Wnioskiem z 4 września 2023 r. M. S. (dalej: "Skarżąca", "Strona") zwróciła się do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad (dalej: "Organ", "GDDKiA") za pośrednictwem Oddziału w [...] Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych Autostrad, o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu zwykłego z drogi krajowej nr [...] do działki ew. nr [...], obręb [...], gm. [...], w celu zapewnienia obsługi komunikacyjnej biura sprzedaży granulowanego paliwa produkowanego z biomasy (pellet) oraz magazynu pozwalającego przechowywać produkt sprzedaży w ilościach detalicznych. Po rozpatrzeniu ww. wniosku p.o. Zastępcy Dyrektora Oddziału w [...] Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, działając z upoważnienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, wydał na podstawie art. 29 ust. 1 i ust. 4 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2023 r., poz. 645 ze zm.) dalej: "u.d.p." oraz art. 104 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.) dalej: "k.p.a.", decyzję z [...] września 2023 r., Nr [...], znak [...], na mocy której odmówił Skarżącej udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu zwykłego z drogi krajowej nr [...] do działki ew. nr [...], położonej w obrębie [...], gm. [...]. Powyższą decyzję zaskarżyła Skarżąca wnioskiem z 13 października 2023 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy. GDDKiA decyzją z dnia [...] lutego 2024 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 29 ust. 1 i ust. 4 u.d.p. oraz art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 k.p.a., po rozpoznaniu wniosku Skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z [...] września 2023 r., Nr [...], znak [...] wydaną z upoważnienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad przez p.o. Zastępcy Dyrektora Oddziału w [...] Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu zwykłego z drogi krajowej nr [...] do działki ew. nr [...], położonej w obrębie [...], gm. [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W ocenie Organu udzielenie zezwolenia na lokalizację wnioskowanego zjazdu stanowiłoby działanie sprzeczne z obowiązującymi przepisami prawa. Nałożenie się na siebie przesłanek takich jak klasa drogi oraz względy bezpieczeństwa, z których każda stanowi samodzielną przesłankę konieczności wydania przez Organ decyzji negatywnej dla strony, co oczywiste, tym bardziej taką odmowę uzasadnia. Jak wskazał Organ, budowa zjazdu musi być dopuszczalna ze względu na rygory przewidziane w przepisach prawa powszechnie obowiązującego i nie może zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego, a ponadto nie może naruszać wymogów związanych z klasą danej drogi. Zdaniem Organu, zjazd zlokalizowany we wskazanym miejscu nie będzie stanowić bezpiecznego rozwiązania komunikacyjnego. Pismem z 20 marca 2024 r. Strona wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję GDDKiA z [...] lutego 2024 r. nr [...]. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na treść zaskarżonego postanowienia, to jest naruszenie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. w związku z art. 16 § 1 k.p.a. przez brak uchylenia decyzji wydanej przez Organ w dniu [...] września 2023r. o nr: [...], pomimo tego, że decyzja ta dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej decyzją wydaną przez Dyrektora Okręgu Dróg Publicznych w [...] w dniu [...] marca 1998 r. o nr: [...]. Mając powyższe na uwadze, Strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie przedmiotowej skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Kontrola przeprowadzona przez Sąd w niniejszej sprawie w zakresie wynikającym z treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) w zw. z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935., dalej powoływanej jako "p.p.s.a.") wykazała, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Materialnoprawną podstawę niniejszej decyzji stanowi art. 29 ust. 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2023 r., poz. 645), zgodnie z którym budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację lub przebudowę zjazdu, jednak ze względu na warunki określone w przepisach wydanych na podstawie art. 7 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane lub zasady wiedzy technicznej w rozumieniu art. 5 ust. 1 tej ustawy zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację/przebudowę zjazdu na czas określony. Charakter powołanego przepisu wskazuje na to, że wyrażenie zgody bądź jej odmowa następuje w formie decyzji administracyjnej, w ramach tzw. uznania administracyjnego. Granice uznania są określane przez interes społeczny i słuszny interes wnioskodawcy ubiegającego się o uzyskanie zgody na lokalizację/ przebudowę zjazdu z drogi, a także obowiązujące przepisy. Podlega ono ograniczeniom wynikającym z warunków technicznych, zawartych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 24 czerwca 2022 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych (Dz. U. 2022, poz. 1518 zwanego dalej Rozporządzeniem). Droga krajowa nr [...] zgodnie z zarządzeniem nr [...] Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z [...] marca 2023 r. w sprawie klas istniejących dróg krajowych zaliczona została do dróg głównych ruchu przyspieszonego (droga klasy technicznej "GP"). Jest zatem drogą wysokiej klasy technicznej, o istotnej funkcji na sieci drogowej kraju i województwa, prowadząc ruch o znaczeniu międzyregionalnym i krajowym. Zatem droga krajowa nr [...] winna zachować wszystkie parametry techniczne i użytkowe odpowiadające drogom klasy GP, w tym również w zakresie ilości zjazdów stanowiących bezpośrednie miejsca włączenia nieruchomości do drogi. Organ wydając decyzję zezwalającą na lokalizację zjazdu z drogi krajowej, kieruje się przede wszystkim względami bezpieczeństwa w ruchu drogowym, a każdy zjazd z drogi stanowi potencjalne źródło kolizji, co ma istotne znaczenie na drogach prowadzących ruch tranzytowy. Natężenie ruchu na [...] na analizowanym odcinku podczas Generalnego Pomiaru Ruchu przeprowadzonego w 2020/2021 r. wynosiło ponad 7,5 tys. pojazdów na dobę. Im większe natężenie ruchu występuje na drodze, tym ograniczenie płynności tego ruchu i prawdopodobieństwo wystąpienia wypadku lub kolizji spowodowanych wjazdem lub wyjazdem z działki i włączeniem się do ruchu na drodze, jest większe. W sprawach dotyczących bezpieczeństwa w ruchu drogowym ochrona życia i bezpieczeństwa obywateli w sytuacjach kolizyjnych zasadniczo przeważa nad interesem indywidualnym jednostki, czy jej prawem własności (wyrok NSA z 24 maja 2016 r., sygn. akt I OSK 1864/14). Naczelną zasadą przy wyrażaniu zgody na wykonanie nowego zjazdu z drogi jest zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym, która może ograniczać uprawnienia właściciela nieruchomości w swobodnym korzystaniu ze swojej własności (wyrok NSA z: 31.3.1999 r., II SA 188/99; 23.12.2004 r., OSK 986/04). Prymat zasady bezpieczeństwa w ruchu drogowym nad słusznym interesem wnioskodawcy jest powszechnie przyjmowany w orzecznictwie (wyrok NSA z: 8.2.2012 r. I OSK 276/11; 12.5.2011 r. I OSK 1068/10, Lex 8[...]287; 13.7.2010 r. I OSK 1243/09, Lex 594986; 11.7.2007 r., I OSK 1148/06, Lex 382712). Organ nie może wydać decyzji o lokalizacji zjazdu z drogi, który powodowałby zwiększenie zagrożenie bezpieczeństwa w ruchu drogowym, zatem kwestia ta winna być przedmiotem wnikliwego postępowania dowodowego. Ze względu na swoją rangę, ochrona życia i bezpieczeństwa obywateli – także w aspekcie rozwiązań zwiększających bezpieczeństwo na drogach – w sytuacjach kolizyjnych przeważa nad interesem indywidualnym jednostki czy jej prawem własności. Z powyższego wynika, że organ rozpatrujący wniosek o lokalizację zjazdu z drogi publicznej musi skrupulatnie przeanalizować, czy i w jakim stopniu proponowany zjazd będzie rzutować na bezpieczeństwo w ruchu drogowym, a następnie w sposób wyczerpujący, realizujący zasady kpa i dyspozycję art. 107 § 3, uzasadnić to. Zgodnie z treścią §55 ust. 1 Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 24 czerwca 2022 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych (Dz. U. z 2022 r., poz. 1518) zjazdu nie projektuje się z jezdni głównej drogi klasy "GP" z wyjątkiem drogi klasy "GP" w trudnych warunkach. Przywołany § 55 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia w sprawie przepisów techniczno- budowlanych dotyczących dróg publicznych zawiera generalny zakaz lokalizowania zjazdu zwykłego z drogi klasy A, S lub GP. Wskazany § 55 ust. 2 ww. rozporządzenia również zawiera zakaz lokalizowania zjazdu, wyjazdu lub wjazdu zwykłego w miejscu, które zagraża bezpieczeństwu ruchu (zdanie pierwsze), w szczególności obszarze węzła lub skrzyżowania, z wyjątkiem trudnych warunków (zdanie drugie). Pojęcie trudnych warunków zostało wyjaśnione w § 4 pkt 22 rozporządzenia w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych, przez które należy rozumieć warunki wynikające z istniejącego ukształtowania lub zagospodarowania terenu, ze stopnia złożoności warunków gruntowo-wodnych lub z konieczności ograniczenia oddziaływania drogi na środowisko, które przy zachowaniu podstawowych warunków, o których mowa w dziale II, uniemożliwiają zastosowanie rozwiązania standardowego lub powodują, że koszty zastosowania rozwiązania standardowego w cyklu życia drogi byłyby rażąco wysokie względem rozwiązania alternatywnego.W rozpoznawanej sprawie Organ zbadał również te przesłankę i jak wynika z zebranego w sprawie materiału dowodowego, nie ma podstaw do przyjęcia, że w analizowanej sprawie zachodzą trudne warunki, które powodowałyby możliwość udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu zwykłego z drogi krajowej nr [...] (klasy GP) do działki ew. nr [...], obręb [...]. Udzielenie zatem zezwolenia na zjazd zwykły do działki ew. nr [...], obręb [...] z drogi krajowej nr [...] do obsługi komunikacyjnej spowodowałoby zagrożenie w bezpieczeństwie ruchu drogowego na tej drodze. Dodatkowo Organ szczegółowo wyjaśnił w zaskarżonej decyzji, że sporny prosty odcinek drogi nie jest miejscem bezpiecznym na drodze o czym świadczy statystyka wypadków, która wskazuje, że na analizowanym odcinku drogi krajowej nr [...] w km od 162+600 do 163+000 w latach od 2020 r. do czerwca 2023 r. miało miejsce 9 kolizji drogowych oraz 1 wypadek drogowy w roku 2020 w km 162+700, w którym 1 osoba została ranna. O tym, że na prostych odcinkach dróg zamiejskich rozwijane są większe prędkości, których wynikiem są wypadki tragiczniejsze w skutkach świadczy statystyka. W 2022 r. na prostych odcinkach dróg doszło do 12.784 wypadków, w których zostało rannych 14.522 osoby, a 1.273 zginęło. Warto przy tym zauważyć, że nieustąpienie pierwszeństwa przejazdu było drugą największą przyczyną wypadków na prostych odcinkach dróg, natomiast w 2022 roku (podobnie jak w latach poprzednich) zdecydowana większość wypadków miała miejsce na takich jak omawiana droga nr [...] - drogach jednojezdniowych, dwukierunkowych, na których doszło do 16.840 wypadków, co stanowi 79,0% wszystkich wypadków, a zginęło w nich 1.601 osób (84,4% ogółu zabitych) a 19 494 osób zostało rannych (78,8 % ogółu rannych), co wynika ze statystyk Komendy Głównej Policji Biura Ruchu Drogowego publikowanych w raporcie "Wypadki drogowe w Polsce w 2022 roku" (publ. ww.statystyka.policja.pl/st/ruch-drogowy/). Jednocześnie droga krajowa nr [...] należy do najniebezpieczniejszych dróg o największym zagrożeniu wypadkami drogowymi, na której w 2021 r. wydarzyło się 80 wypadków, śmierć poniosło 7 osób, a 111 osób zostało rannych, natomiast w roku 2022 wydarzyło się 70 wypadków, śmierć poniosło 5 osób, a 90 osób zostało rannych. W rozpoznawanej sprawie przesłanką uzasadniającą odmowę wydania decyzji zezwalającej na lokalizację zjazdu zwykłego we wnioskowanym miejscu są względy bezpieczeństwa ruchu drogowego określone w § 55 ust. 2 rozporządzenia w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych. Zjazd zlokalizowany we wskazanym miejscu nie będzie stanowić bezpiecznego rozwiązania komunikacyjnego. W takich sytuacjach prymat zasady bezpieczeństwa w ruchu drogowym nad słusznym interesem wnioskodawcy jest powszechnie przyjmowany w orzecznictwie sądów administracyjnych. Z tych wszystkich względów Sąd podzielił stanowisko Organu, że udzielenie zezwolenia na lokalizację wnioskowanego zjazdu zwykłego z drogi krajowej nr [...] do działki ew. nr [...] obręb [...], gm. [...], na potrzeby planowanej działalności gospodarczej związanej z budową niewielkiego biura sprzedaży granulowanego paliwa produkowanego z biomasy (pellet) oraz magazynu pozwalającego przechowywać produkt sprzedaży w ilościach detalicznych, stanowiłoby działanie sprzeczne z obowiązującymi przepisami prawa. Za bezzasadny Sąd uznał zarzut nieważności zaskarżonej decyzji podniesiony w skardze tj. naruszenia art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Zgodnie z powołanym przepisem organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco; Wydanie bowiem ponownego rozstrzygnięcia dotyczącego tożsamej sprawy oznaczałoby wydanie decyzji dotkniętej wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Wyznaczone przepisami k.p.a. odstępstwa od zasady ogólnej trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej (w tym również tryb stwierdzenia nieważności), jako rozwiązania stanowiące wyjątek od zasady, podlegają wykładni ścisłej. Podważenie trwałości decyzji ostatecznej może nastąpić tylko w określonym trybie, przy zastosowaniu którego organ jest obowiązany do przestrzegania zasad ogólnych postępowania. Przyjmuje się, że wady decyzji uzasadniające stwierdzenie jej nieważności, wyliczone wyczerpująco w art. 156 § 1 pkt 1-6 k.p.a. mają w przeważającej mierze charakter materialnoprawny, wady te tkwią w samej decyzji i godzą w elementy stosunku prawnego podmiotowe, w jego przedmiot lub też w podstawę prawną. Nie są to natomiast wady ze swej istoty o charakterze proceduralnym, gdyż usuwanie takich wad dokonywane jest na podstawie przepisów o wznowieniu postępowania. Wydanie w tej samej sprawie nowej decyzji administracyjnej załatwiającej sprawę co do istoty naruszyłoby ustanowiony dotychczasową decyzją stan powagi rzeczy osądzonej. Jak trafnie przyjmuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, tożsamość spraw administracyjnych zachodzi wtedy, gdy występują w nich te same podmioty, dotyczą one tego samego przedmiotu i stanu prawnego przy niezmienionym stanie faktycznym w stosunku do postępowania zakończonego decyzją ostateczną. Przy czym tożsamość przedmiotową należy rozumieć szerzej niż tylko jako przedmiot sprawy. Chodzi w tym wypadku zarówno o identyczny przedmiot nowej sprawy w stosunku do sprawy uprzednio ostatecznie rozstrzygniętej (tożsama treść żądania), jak i o tożsamość stanu prawnego tej sprawy przy niezmienionych jej okolicznościach faktycznych (por. wyrok NSA z 1 grudnia 2016 r., I OSK 1434/15 jw.). W ocenie Strony zaskarżona w sprawie decyzja dotyczy sprawy rozstrzygniętej decyzją wydaną przez Dyrektora Okręgu Dróg Publicznych w [...] w dniu [...] marca 1998r. o nr [...] Ze stanowiskiem tym nie sposób się zgodzić. Zaskarżoną w sprawie decyzją Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w dniu [...] lutego 2024r. w sprawie oznaczonej jako: [...] (decyzja z [...] lutego 2024 r.) Organ nie wyraził zgody na lokalizację zjazdu z drogi krajowej o nr: [...] dla nieruchomość gruntowej położonej w [...] o powierzchni 0.2264 ha, oznaczoną jako działka [...], a dla której to nieruchomości w Sądzie Rejonowym w [...] urządzono księgę wieczystą o nr: [...] (zwaną dalej: przedmiotową nieruchomością). Przedmiotowa nieruchomość stanowiła uprzednio własność G. S., który to sprzedał Skarżącej wymienioną wyżej nieruchomość w dniu 15 czerwca 2021r. w oparciu o umowę sprzedaży sporządzoną w formie aktu notarialnego przed notariuszem J. S. pod rep. A o nr: [...]. Poprzedni właściciel nieruchomości – G. S. jak twierdzi w skardze pełnomocnik Strony uzyskał zgodę na lokalizację zjazdu z drogi krajowej o nr: [...]. Z powołanej decyzji znajdującej się w aktach sprawy wydanej przez Dyrektora Okręgu Dróg Publicznych w [...] z [...] marca 1998 r., znak [...] (decyzja z [...] marca 1998 r.), nie wynika jednak, aby dotyczyła ona spornej działki [...], w rozstrzygnięciu wskazano ogólnie na zjazd z drogi krajowej nr [...] w miejscowości [...], bez określenia danych lokalzizacyjnych. Ponadto decyzja z [...] września 2023 r. oraz decyzja z [...] marca 1998 r. zostały wydane w oparciu o inny stan prawny. W rozpoznawanej sprawie nie sposób więc przyjąć, iż w omawianym przypadku zachodzi tożsamość podmiotowa i przedmiotowa spraw. Brak jest więc podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji, jak domaga się Strona. Ponadto decyzja z [...] marca 1998 r. nie została zrealizowana, bowiem nie został wybudowany zjazd z drogi krajowej nr [...]. W rejestrze Banku Danych Drogowych prowadzonym dla każdej z dróg osobno, baza "Zjazdy", nie figuruje zjazd z drogi krajowej nr [...] do działki ew. nr [...]. Zgodnie z art.29 ust.5 u.d.p. decyzja o wydaniu zezwolenia na lokalizację zjazdu, o którym mowa w ust. 1, wygasa, jeżeli w ciągu 3 lat od jego wydania zjazd nie został wybudowany.(obowiązujący od początku obowiązywania u.d.p.). Zauważenia również wymaga, iż Strona w sposób wybiórczy przedstawia zebrany w sprawie materiał dowodowy, bowiem pomija w swoich rozważaniach kolejną decyzję z dnia [...] czerwca 2011 r.nr [...], skierowaną do poprzedniego właściciela działki [...] i [...] G. S. w [...], których GDDKiA odmówił wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] w [...]. Odnosząc się do zarzutów skargi podkreślenia również wymaga, iż prawo własności nie ma charakteru absolutnego, niczym nieograniczonego w swojej treści. Przeciwnie – do istoty własności należy z jednej strony szeroko ujęta swoboda korzystania z rzeczy własnej, z drugiej zaś strony ograniczenia tej swobody, stanowiące granicę prawa własności. Wymaga dlatego podkreślenia, że tzw. ustawowe ograniczenia własności wchodzą w zakres normatywnej treści tego prawa, nie stanowią więc z istoty uszczupleń tego prawa. Pierwszą granicę prawa własności stanowi całokształt obowiązującego ustawodawstwa. Prawo własności jest kształtowane, począwszy od Konstytucji, zarówno przez normy prawa cywilnego, jak i normy innych gałęzi prawnych, w tym przede wszystkim ustawy o charakterze administracyjnoprawny, a także inne akty. Spośród przepisów Kodeksu cywilnego, które wpływają na kształt prawa własności, należy wskazać przede wszystkim przepisy art. 142 oraz tzw. prawa sąsiedzkiego: art. 144–154.Granicę prawa własności, o której mowa w art. 140, stanowią dwie klauzule generalne – zasady współżycia społecznego i społeczno-gospodarcze przeznaczenie prawa. Klauzule generalne odgrywają istotną rolę w systemie prawa, przenikają bowiem tenże system i nadają normom prawnym swoiste zabarwienie, stanowiąc łącznik pomiędzy normami prawnymi a szerokim układem norm pozaprawnych. (Balwicka-Szczyrba Małgorzata (red.), Sylwestrzak Anna (red.), Kodeks cywilny. Komentarz, wyd. II Opublikowano: WKP 2024). Większość jednak ograniczeń prawa własności ma charakter publicznoprawny i wynika zarówno z przepisów prawa administracyjnego, jak i z wydanych decyzji administracyjnych. Ograniczenia wprowadzają zwłaszcza: 1) ustawa z 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami; 2) ustawa z 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ; 3) ustawa z 7.07.1994 r. – Prawo budowlane; 4) ustawa z 27.04.2001 r. – Prawo ochrony środowiska; 5) ustawa z 28.09.1991 r. o lasach; 6) ustawa z 3.02.1995 r. o ochronie gruntów leśnych i rolnych ;7) ustawa z 16.04.2004 r. o ochronie przyrody. Tożsamość elementów podmiotowych to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, a tożsamość przedmiotowa to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy faktycznej i prawnej. Rozważając kwestię tożsamości podmiotowej sprawy administracyjnej, należy stwierdzić, że według przedstawicieli literatury i orzecznictwa sprawa jest tożsama pod względem podmiotowym, gdy w jej ramach ukształtowane zostają prawa i obowiązki tych samych stron, z uwzględnieniem jednak następstwa prawnego. Dla kwestii ustalenia podmiotowej tożsamości sprawy administracyjnej w takim wypadku priorytetowe znaczenie ma więc ustalenie, czy będzie zachodzić następstwo prawne w zakresie stosunków administracyjnoprawnych. Zgodnie z ugruntowanym w doktrynie prawa administracyjnego poglądem za niedopuszczalną uznaje się sukcesję praw i obowiązków wynikających z aktu administracyjnego. Za trafnością takiego stanowiska przemawia charakter stosunku administracyjnoprawnego materialnego. Stosunek ten ma bowiem właściwość stosunku prawnego bezwzględnie obowiązującego, z którego wynikają prawa i obowiązki o charakterze osobistym, odnoszące się wyłącznie do zindywidualizowanego podmiotu. Następstwo prawne i w konsekwencji tożsamość podmiotów w tym zakresie nie występuje. Co do zasady na podstawie art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego przenoszenie decyzji administracyjnych na inne podmioty, w tym na przekształcone czy połączone podmioty gospodarcze jest co do zasady niemożliwe. Pomimo iż, przenoszenie decyzji administracyjnych na inne podmioty jest niedozwolone istnieją pewne wyjątki od tej reguły. Jeśli zatem istnieją przepisy, które wyraźnie mówią, że decyzja, koncesja, zezwolenie mogą być przeniesione na inny podmiot, to jest jasne, że takowa jest przenoszalna. Można w tym zakresie wyróżnić np.: Art. 36 ustawy Prawo geologiczne i górnicze, który przewiduje możliwość przeniesienia koncesji na inny podmiot. Rozwiązanie to jest dopuszczalne pod warunkiem, że przeniesieniu koncesji nie sprzeciwia się interes publiczny, w szczególności związany z bezpieczeństwem państwa lub ochroną środowiska, w tym z racjonalną gospodarką złożami kopalin. Postępowanie wszczyna się na wniosek podmiotu, który ubiega się o to przeniesienie. Przeniesienie licencji transportowej może zostać przeniesione na inny podmiot, a decyzję w tym przedmiocie wydaje organ, który wydał pierwotną decyzję. Musi to zostać poprzedzone wnioskiem, nie dzieje się z urzędu. Przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przewidują w art. 59 ust. 1, że organ jest obowiązany, za zgodą strony, na której rzecz decyzja o warunkach zabudowy została wydana, do przeniesienia tej decyzji na rzecz innej osoby, jeżeli przyjmuje ona wszystkie warunki zawarte w tej decyzji. Stronami w postępowaniu o przeniesienie decyzji są jedynie podmioty, między którymi ma być dokonane przeniesienie. Prawo budowlane zakłada zaś możliwość przeniesienia decyzji o pozwoleniu na budowę – organ, który ją wydał, jest obowiązany, za zgodą strony, na której rzecz decyzja została wydana, do przeniesienia tej decyzji na rzecz innego podmiotu, jeżeli przyjmuje on wszystkie warunki zawarte w tej decyzji oraz złoży oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy prawo budowlane. Od dnia 29 czerwca 2022 r. ustawa z dnia 21 marca 1985 r.o drogach publicznych (Dz.U. z 2024 r., poz.320 t.j.) przewiduje w art.29 ust.7 (dodany przez art. 2 Dz.U. z 2022 r.,poz.1261;) możliwość przeniesienia na inny podmiot decyzji w przedmiocie: zezwolenia na lokalizację lub przebudowę zjazdu, zezwolenia na lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych, urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam, zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg. Przed wejściem w życie nowych przepisów ustawa o drogach publicznych nie zawierała ogólnych regulacji pozwalających na przeniesienie na inny podmiot wydawanych na jej podstawie, wskazanych wyżej, decyzji. Jedynie zezwolenie na zajęcie pasa drogowego mogło zostać przeniesione na rzecz innego podmiotu, jeśli zostało wydane na cele związane z infrastrukturą telekomunikacyjną. Taki stan powodował, że w przypadku zmiany inwestora, istniała konieczność inicjowania nowych postępowań o wydanie ww. decyzji, co miało wpływ na czas realizacji inwestycji rozpoczętych przez dotychczasową stronę decyzji. W związku z zauważeniem luki w przepisach w omawianym zakresie, ustawodawca zdecydował się na uregulowanie możliwości przeniesienia decyzji o lokalizacji lub przebudowie zjazdu, wyrażeniu zgody na umieszczenie infrastruktury technicznej w pasie drogi oraz zajęcie pasa drogowego. Aktualnie, zgodnie z art.29 ust.7 u.d.p Organ właściwy do wydania decyzji, o której mowa w ust. 1, za zgodą strony, na rzecz której decyzja została wydana, przenosi tę decyzję na rzecz innego podmiotu, który wyraża zgodę na przyjęcie wszystkich warunków określonych w decyzji. W art.29 ust.9 u.d.p. ustawodawca zakreślił również krąg stron postępowania o przeniesienie decyzji. Stronami są: podmiot, na rzecz którego została wydana decyzja oraz podmiot, na który decyzja ma zostać przeniesiona. Przeniesienie decyzji nastąpi w postępowaniu uproszczonym (dział II rozdział 14 k.p.a.), jednak nie znajdą tu zastosowania przepisy o milczącym załatwieniu sprawy.(art.29 ust.8 u.d.p.). Zauważenia jednak wymaga, iż w przepisach przejściowych brak jest regulacji prawnej dotyczącej przeniesienia decyzji wydanych przed wejściem w życie ustawy nowelizującej. W polskim porządku prawnym obowiązuje zasada działania nowego prawa wprost. "Milczenie ustawodawcy co do reguły intertemporalnej należy uznać za przejaw jego woli bezpośredniego działania nowego prawa, chyba że przeciw jej zastosowaniu przemawiają ważne racje systemowe lub aksjologiczne". Skoro tak w ocenie Sądu przepis art.29 ust.7 i nast., które wszedł w życie z dniem 29 czerwca 2022 r. ma zastosowanie tylko do decyzji wydanych po tej dacie. Natomiast decyzja z [...] marca 1998 r. skierowana do G. S., została wydana przed wejściem w życie powołanego przepisu, nie mogła więc odnieść zamierzonego skutku. Z tych wszystkich względów Sąd uznał zarzuty skargi za bezzasadne. Z urzędu też nie dopatrzył się uchybień prawa procesowego oraz prawa materialnego, które mogłyby skutkować wyeliminowaniem z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. Organ sprostał obowiązkom procesowym wynikającym z przepisów postępowania administracyjnego i dokonał prawidłowej subsumpcji przepisów prawa materialnego do prawidłowo ustalonego stanu faktycznego sprawy. Podzielić należy stanowisko Organu, iż działka ew. nr [...] obręb [...] zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...], zatwierdzonego Uchwałą Nr [...] Rady Gminy [...] z [...] lipca 2013 r., znajduje się w obszarze o symbolu 47U, który określa tereny usług. Zasady lokalizowania zjazdów z dróg, a także wyjazdów i wjazdów, zostały szczegółowo uregulowane w Oddziale 6, Rozdziału 2, Działu III rozporządzenia w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych. Według § 54 ust. 4 rozporządzenia w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych, zjazd, wyjazd lub wjazd projektuje się jako: zwykły - przeznaczony do ruchu pojazdów albo pojazdów, pieszych i osób poruszających się przy użyciu urządzenia wspomagającego ruch (pkt 1), techniczny - przeznaczony wyłącznie do ruchu pojazdów obsługi drogi oraz wyjątkowo - do ruchu pojazdów służb ratowniczych (pkt 2), awaryjny - przeznaczony wyłącznie do ruchu pojazdów służb ratowniczych oraz wyjątkowo - do ruchu pojazdów obsługi drogi (pkt 3).Stosownie do § 55 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych, zjazdu zwykłego nie projektuje się z jezdni głównej drogi klasy A, S lub GP, z wyjątkiem drogi klasy GP w trudnych warunkach. Z kolei stosownie do § 55 ust. 2 ww. rozporządzenia, zjazdu, wyjazdu lub wjazdu zwykłego nie projektuje się w miejscu, które zagraża bezpieczeństwu ruchu. W szczególności zjazdu zwykłego nie projektuje się w obszarze węzła lub skrzyżowania, z wyjątkiem trudnych warunków. Przywołany § 55 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia w sprawie przepisów techniczno- budowlanych dotyczących dróg publicznych zawiera generalny zakaz lokalizowania zjazdu zwykłego z drogi klasy A, S lub GP. Wskazany § 55 ust. 2 ww. rozporządzenia również zawiera zakaz lokalizowania zjazdu, wyjazdu lub wjazdu zwykłego w miejscu, które zagraża bezpieczeństwu ruchu (zdanie pierwsze), w szczególności obszarze węzła lub skrzyżowania, z wyjątkiem trudnych warunków (zdanie drugie). Pojęcie trudnych warunków zostało wyjaśnione w § 4 pkt 22 rozporządzenia w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych, przez które należy rozumieć warunki wynikające z istniejącego ukształtowania lub zagospodarowania terenu, ze stopnia złożoności warunków gruntowo-wodnych lub z konieczności ograniczenia oddziaływania drogi na środowisko, które przy zachowaniu podstawowych warunków, o których mowa w dziale II, uniemożliwiają zastosowanie rozwiązania standardowego lub powodują, że koszty zastosowania rozwiązania standardowego w cyklu życia drogi byłyby rażąco wysokie względem rozwiązania alternatywnego. Mając na względzie powyższe należy zauważyć, że w analizowanej sprawie nie mamy do czynienia z trudnymi warunkami, które powodowałyby możliwość udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu zwykłego z drogi krajowej nr [...] (klasy GP) do działki ew. nr [...], obręb [...]. Jak dalej ustalił zarządca drogi (co zostanie poniżej wyjaśnione) udzielenie zezwolenia na zjazd zwykły do działki ew. nr [...], obręb [...] z drogi krajowej nr [...] do obsługi komunikacyjnej spowodowałoby zagrożenie w bezpieczeństwie ruchu drogowego na tej drodze. Dopuszczalna jest lokalizacja zjazdu zwykłego na drodze klasy GP, ale tylko pod warunkiem wystąpienia trudnych warunków i tylko i wyłącznie w przypadku gdy zjazd taki nie będzie powodował zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego. Zobowiązuje do tego wskazany wyżej art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych oraz § 55 ust. 2 rozporządzenia technicznego. Niezależnie od powyższego, zarządca drogi dokonał oceny planowanej lokalizacji zjazdu zwykłego z drogi krajowej nr [...] do działki ew. nr [...] obręb [...], pod kątem bezpieczeństwa ruchu odbywającego się na tej drodze krajowej, mimo braku występowania trudnych warunków w niniejszej sprawie. Na podstawie załączonej do wniosku kopii mapy zasadniczej w skali 1:1000 oraz Projektu zagospodarowania terenu w skali 1:500 z naniesioną propozycją lokalizacji zjazdu zwykłego, dokumentacji zdjęciowej ze strony internetowej www.geoportal.gov.pl, www.google.pl/maps/, wydruku z mapy "GeoServer - BRDv2" prowadzonej przez GDDKIA oraz projektu Stałej Organizacji Ruchu wynika, że miejsce lokalizacji zjazdu zwykłego z drogi krajowej nr [...] do działki ew. nr [...] obręb [...] będzie znajdować się w km około 162+818 strona prawa ww. drogi krajowej. Ponadto, miejsce lokalizacji zjazdu zwykłego z drogi krajowej nr [...] (strona prawa) do tej działki znajduje się w obszarze zabudowanym wyznaczonym po stronie prawej pionowym znakiem drogowym D-42 "obszar zabudowany" w km 161+735 i D-43 "koniec obszaru zabudowanego" w km 164+001, natomiast po stronie lewej pionowym znakiem drogowym D-42 "obszar zabudowany" w km 164+001 i D-43 "koniec obszaru zabudowanego" w km 161+735. Na odcinku przylegania przedmiotowej działki do drogi krajowej nr [...] obowiązuje prędkość wynosząca 50 km/h. Droga krajowa nr [...] na odcinku wnioskowanego zjazdu zwykłego posiada jezdnię po jednym pasie ruchu w obu kierunkach, obustronne pobocza gruntowe oraz rowy odwadniające drogę po obu stronach drogi. W zakresie oznakowania poziomego w osi jezdni występuje linia segregacyjna P-4 "linia podwójna ciągła", którą stosuje się w celu rozdzielenia przeciwnych kierunków ruchu na odcinkach jezdni, na których należy wyeliminować przejeżdżanie pojazdów na część jezdni przeznaczonej dla przeciwnego kierunku ruchu, niezależnie od dopuszczalnej prędkości na drodze. Linia segregacyjna P-4 zmienia się na linię segregacyjną przerywaną P-le "linia pojedyncza przerywana - prowadząca szeroka" w miejscach występowania istniejących zjazdów zwykłych oraz skrzyżowań. Natomiast krawędź jezdni, obustronnie wyznaczona i ograniczona jest linią ciągłą P-7d "linia krawędziowa - ciągła wąska", która zakazuje jej przekraczania, a tym samym zatrzymywania się pojazdów na poboczu drogi. Linie krawędziowe ciągłe P-7d zmieniają się na linię P-7c "linia krawędziowa - przerywana wąska" jedynie w miejscach występowania istniejących zjazdów zwykłych oraz skrzyżowań. Jednocześnie należy zauważyć, że wnioskowana lokalizacja zjazdu zwykłego z drogi krajowej nr [...] (strona prawa) do działki ew. nr [...] obręb [...], przylega do ww. drogi krajowej w miejscu, w którym projektowany zjazd znajdowałby się obok istniejącego zjazdu do działki ew. nr [...] w km 162+774 (strona prawa). W przypadku udzielenia przez zarządcę drogi krajowej nr [...] zezwolenia na lokalizację zjazdu zwykłego do działki ew. nr [...] w km około 162+818 (strona prawa) obok istniejącego zjazdu z ww. drogi krajowej do działki ew. nr [...] w km 162+774 strona prawa, zjazdy te znajdowałyby się w odległości około 44 m, licząc od osi istniejących zjazdów. Powstałaby niekorzystna sytuacja z punktu widzenia warunków ruchu drogowego. Powyższe stanowisko organu potwierdza orzecznictwo sądów administracyjnych. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 31 marca 1999 r., sygn. akt II SA 188/99 (niepubl.), wskazano, że cyt. "oczywistym jest, że istnienie dwóch zjazdów obok siebie zmniejsza płynność ruchu drogowego w porównaniu z jednym zjazdem i stanowi większe zagrożenie dla bezpieczeństwa w ruchu drogowym". Stanowisko to zostało również wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 27 października 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 2899/16, od którego wyrokiem z 27 czerwca 2018 r., sygn. akt I OSK 306/18 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę. Jednocześnie należy wskazać, że działka ew. nr [...] obręb [...], gm. [...], przylega do pasa drogowego drogi krajowej nr [...] po stronie prawej na prostym odcinku tej drogi. W tym miejscu warto zauważyć, że proste odcinki drogi z dobrą widocznością tylko pozornie stanowią bezpieczne miejsca na drodze. W praktyce prowokują one kierowców, nawet o mniejszych umiejętnościach do rozwijania większych prędkości, bardzo często większych nawet niż prędkość dopuszczalna ignorując występujące na drodze ograniczenia prędkości (jak w analizowanym przypadku 50 km/h), tym samym próbując zachować równowagę pomiędzy bezpieczeństwem własnym, prędkością jazdy, podejmowanym ryzykiem a obawą przed karami związanymi z przekroczeniem dopuszczalnej prędkości jazdy, w szczególności właśnie (jak w analizowanej sprawie) na prostych odcinkach dróg, które pozwalają na uzyskiwanie dużych przyspieszeń i prędkości. W ocenie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad zlokalizowanie zjazdu zwykłego do działki ew. nr [...] obręb [...], spowoduje pogorszenie warunków bezpieczeństwa ruchu drogowego na analizowanym odcinku drogi krajowej nr [...]. Powyższa kwestia jest tym bardziej istotna, że odcinek ten charakteryzuje się bardzo dużym natężeniem ruchu drogowego. Z tych wszystkich względów Sąd na podstawie art.151 p.p.s.a. oddalił skargę jako bezzasadną.