VI SA/Wa 1534/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Czarnecki Sędziowie Sędzia WSA Danuta Szydłowska (spr.) Sędzia WSA Dorota Wdowiak Protokolant st. ref. Katarzyna Zielińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 sierpnia 2015 r. sprawy ze skargi S. H. na postanowienie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu podania w sprawie ustalenia warunków dostępu do budynków 1. uchyla zaskarżone postanowienie i utrzymane nim w mocy postanowienie z dnia [...] czerwca 2012 r.; 2. zasądza od Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej na rzecz skarżącego S. H. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia [...] września 2012 r. Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej utrzymał w mocy postanowienie własne z dnia [...] czerwca 2012 r., o zwrocie podania wniesionego przez S. H., prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą "I" w sprawie ustalenia warunków dostępu I. do budynków Wspólnoty Mieszkaniowej "[...] ", posadowionych na nieruchomości położonej w W. przy ulicy [...],[...], stanowiącej działkę ewidencyjną o numerze [...], obręb [...], dla której Sąd Rejonowy [...] w W. [...] Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczysta nr [...] oraz miejsc w powyższych budynkach, w których zbiegają się kable, w celu zapewnienia telekomunikacji. Powyższe rozstrzygnięcia zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. S. H., prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą I., złożył do Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej wniosek o wydanie decyzji w sprawie zmiany treści umowy wiążącej I. ze Wspólnotą poprzez ustalenie, że "przedsiębiorcy telekomunikacyjnemu przysługuje prawo nieograniczonego dostępu do nieruchomości położonej przy ul. [...] w W. a także jej miejsc wspólnych, w tym pomieszczeń telekomunikacyjnych i dachu, na których zostały zainstalowane urządzenia. Prawo dostępu przysługuje przedsiębiorcy telekomunikacyjnemu i osobom przez niego upoważnionym, które mają obowiązek na żądanie Wspólnoty Mieszkaniowej "[...] " wylegitymować się stosownym upoważnieniem. Prawo to jest przyznawane wyłącznie w celu konserwacji, eksploatacji, eliminowania ewentualnych awarii urządzeń telekomunikacyjnych i linii sieciowych. Dostęp, o którym mowa powyżej ograniczony jest zasadami korzystania z przedmiotowej nieruchomości w sposób zgodny z obowiązującym prawem i normami, a także nie może on utrudniać dostępu do innych mediów i wpływać na zmiany konstrukcyjne budynków posadowionych na nieruchomości", w trybie art. 30 w zw. z art. 20 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. Nr 106, poz. 675; dalej: ustawa o wspieraniu rozwoju). Postanowieniem z [...] czerwca 2012 r. Prezes UKE zwrócił podanie wniesione przez S. H., uznając, że zostało wniesione do organu niewłaściwego oraz że w niniejszej sprawie właściwy jest sąd powszechny. Postanowieniem z [...] września 2012 r. Prezes UKE utrzymał w mocy postanowienie z [...] czerwca 2012 r. Organ podtrzymał stanowisko, iż nie posiada kompetencji w zakresie roszczeń I., albowiem wnioskujący korzysta już z nieruchomości, świadcząc usługi telekomunikacyjne mieszkańcom budynków posadowionych na nieruchomości, aczkolwiek brak jest podstawy prawnej do tego korzystania. Powoływany art. 30 ustawy o wspieraniu rozwoju dotyczy sytuacji, gdy nie występuje stan "zapewnienia komunikacji" przez przedsiębiorcę żądającego dostępu do tego budynku, natomiast w sprawie korzystanie ma już miejsce zaś podmiot korzystający nie posiada żadnego tytułu prawnego uprawniającego go do tego korzystania i żąda uregulowania tego stanu faktycznego na drodze administracyjnej, co jest niemożliwe, gdyż co do zasady organ jest obowiązany w drodze decyzji ukształtować stosunek prawny pomiędzy stronami na przyszłość. Nie jest zatem dopuszczalne regulowanie stosunku prawnego wstecz. Z oświadczeń składanych przez I. bezspornie wynika, że na nieruchomości wykonał okablowanie teleinformatyczne i zainstalował anteny służące do przesyłu sygnału teleinformatycznego drogą radiową. W tej sytuacji wnioskujący ma dostęp do nieruchomości, tylko że jest on zakłócony przez działanie Wspólnoty. Organ podkreślił, że umowa zawarta [...] listopada 2004 r. pomiędzy I. a A. dotyczy tylko tych podmiotów, natomiast nie reguluje praw i obowiązków Wspólnoty. Była to bowiem umowa wywierająca skutek obligacyjny, a nie rzeczowy i prawa oraz obowiązki z niej wynikające nie przeszły na nowego właściciela nieruchomości. Organ uznał, że nie był uprawniony do zmiany umowy zawartej przez I. z A., albowiem w świetle art. 22 ust. 4 w zw. z art. 23 ust. 1 i w związku z art. 30 ust. 5 ustawy o wspieraniu rozwoju Prezes UKE może wydać decyzję o zmianie umowy w sprawie dostępu do budynku, o którym mowa w art. 30 ust. 1 tej ustawy, wówczas, gdy pomiędzy stronami tej umowy nie doszło do porozumienia w oznaczonych kwestiach, co do jej zmiany. Zdaniem Prezesa UKE, skoro I. jest właścicielem infrastruktury telekomunikacyjnej zainstalowanej na nieruchomości i właściciel tej nieruchomości zakłóca korzystanie z tej infrastruktury, a jednocześnie nie doszło do zawarcia pomiędzy tymi stronami umowy w przedmiocie korzystania z nieruchomości, uzyskanie przez wnioskującego dostępu do nieruchomości może znaleźć oparcie w treści art. 305 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. z 2014 r., poz. 121 ze zm.), tj. na drodze ustanowienia tzw. służebności przesyłu przez sąd powszechny. Wobec tego organ uznał, że podanie należało zwrócić na podstawie art. 66 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.). W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego S. H., zwany dalej skarżącym, wniósł o uchylenie postanowienia i zasądzenie kosztów postępowania w sprawie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił: 1. błędną ocenę stanu faktycznego i prawnego poprzez stwierdzenie, iż Prezes UKE nie jest organem właściwym w niniejszej sprawie, 2. błędna ocenę stanu prawnego poprzez naruszenie przepisów ustawy z dnia 7 maja 2010 roku o wspieraniu usług i sieci telekomunikacyjnych i niewydanie decyzji w sprawie, 3. rażące naruszenie interesów strony skarżącej polegające na braku dostatecznego uzasadnienia na jakiej podstawie Prezes UKE uznał się za niewłaściwy w niniejszej sprawie. W uzasadnieniu skargi skarżący rozwinął i szczegółowo uzasadnił podniesione zarzuty. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wyrokiem z 4 czerwca 2013 r., sygn. akt VI SA/Wa 2481/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę S. H. na postanowienie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z [...] września 2012 r. w przedmiocie zwrotu podania. W ocenie Sądu stanowisko organu, co do jego niewłaściwości do załatwienia wniosku S. H. jest trafne. Sąd zgodził się z organami, że art. 22 ustawy o wspieraniu rozwoju, na który powołuje się skarżący, ma zastosowanie w sytuacji, gdy przedsiębiorca telekomunikacyjny ubiega się o dostęp do nieruchomości i infrastruktury technicznej, gdy w rzeczywistości dostępu tego nie posiada albo w przypadku, gdy jego prawnie uregulowane korzystanie z nieruchomości i kabli telekomunikacyjnych ulega zakłóceniu, jednak w sprawie taka sytuacja nie występuje. Skarżący wszedł w posiadanie zależne nieruchomości na podstawie umowy z 2004 r. zawartej z developerem budynku. Jednakże umowa ta wiązała tylko strony, które ją zawarły. W sytuacji gdy zmienił się właściciel nieruchomości, bowiem ukonstytuowała się Wspólnota, zaistniała potrzeba ponownego uregulowania korzystania z nieruchomości i okablowania przez skarżącego. Skarżący korzystał z nieruchomości i położonej przez niego infrastruktury, tylko że czynił to bez tytułu prawnego. Wszelkie zakłócenia w korzystaniu czynione przez Wspólnotę znajdowały finał w sądzie powszechnym, w którym skarżący dochodził ochrony swojego posiadania w drodze procesu posesoryjnego. Zdaniem Sądu w powyższej sytuacji słuszne jest stwierdzenie organu, że poprzez wydanie decyzji skarżący domaga się prawnego uregulowania bezumownego korzystania z przedmiotowej nieruchomości. Tymczasem skoro skarżący i Wspólnota nie mogą dojść do porozumienia i zawrzeć stosownej umowy, skarżący powinien dochodzić swoich roszczeń przed sądem powszechnym. Z tego względu Sąd nie podzielił słuszności zarzutów skargi odnośnie naruszenia przez organ prawa materialnego, jak również przepisów postępowania. WSA uznał, że organ prawidłowo ustalił stan faktyczny w sprawie i należycie uzasadnił swoje stanowisko odnośnie braku kompetencji do orzekania w niniejszej sprawie i zastosowanie art. 66 § 3 k.p.a. W wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku przez S. H. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 27 stycznia 2015 r. w sprawie sygn. II GSK 2059/13 uchylił zaskarżony wyrok i sprawę przekazał Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że Sąd I instancji z naruszeniem art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę, w sytuacji gdy zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 66 § 3 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona i prowadzi do uchylenia zaskarżonego postanowienia, albowiem zostało ono wydane z naruszeniem przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na rozstrzygnięcie. . Podkreślić należy, iż stosownie do treści art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przyjmuje się, iż ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego jest wiążąca w sprawie dla sądu pierwszej instancji zarówno wówczas, gdy dotyczy zastosowania przepisów prawa materialnego, jak również przepisów postępowania administracyjnego. Oznacza to, że wojewódzki sąd administracyjny jest obowiązany rozpatrzyć sprawę ponownie, stosując się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach. Przez ocenę prawną rozumie się powszechnie wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie, zaś wskazania, co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych. Niewątpliwie ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa, jako podstawy do wydania właśnie takiej decyzji. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego ciążący na wojewódzkim sądzie administracyjnym, może być wyłączony tylko w wyjątkowych sytuacjach, w szczególności w przypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego (tak również: m.in. H. Knysiak-Molczyk /w: / T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydanie 2, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2008, s. 681-682 i powołane tam orzecznictwo). W konsekwencji należy uznać, iż związanie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w rozumieniu art. 190 p.p.s.a., oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, a zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania poprzez treść nowego wyroku. W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu powołanego wyżej wyroku stwierdził, iż wszczęcie postępowania administracyjnego na żądanie strony, o czym organ zawiadomił stronę pismem z dnia 12 grudnia 2012 r. (art. 61 § 1 i 4 k.p.a.). spowodowało, iż organ powinien zakończyć to postępowanie w jeden ze sposobów przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego (np. art. 104 § 1 i 2 oraz art. 105 § 1 i 2 k.p.a.), a nie zwracać podanie stronie na podstawie art. 66 § 3 k.p.a. Art. 61 k.p.a. wskazuje na możność wszczęcia postępowania w dwojaki sposób: bądź na żądanie strony lub podmiotu występującego na prawach strony bądź też z urzędu. Złożenie żądania organowi administracji prowadzi do wszczęcia postępowania wyłącznie wówczas, gdy żądanie to dotyczy sprawy załatwianej w postępowaniu unormowanym przez przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (por. Z. Janowicz, Kodeks ..., s. 168). Nie dochodzi zatem do wszczęcia postępowania w szczególności wówczas, gdy złożone żądanie dotyczy sprawy o charakterze cywilnoprawnym (wyrok NSA z 26 lutego 1992 r., I SA 1408/19 Lexis.pl nr 297183, "Wokanda" 1992, nr 5, s. 26; teza pierwsza wyroku NSA z 6 grudnia 1995 r., SA/Gd 1201/95, Lexis.pl nr 328928). Przepis art. 19 k.p.a. ustanawia ogólny obowiązek organu administracji publicznej przestrzegania swojej właściwości z urzędu. W orzecznictwie przepisy o właściwości określa się jako bezwzględnie obowiązujące (zob. np. wyroki NSA: z dnia 6 października 1995 r., II SA/Lu 2409/94, ONSA 1996, nr 4, poz. 161, z dnia 12 lipca 1994 r.,II SA 782/93 OSP 1995, nr 1, poz. 25, z dnia 25 maja 1995 r., SA/Wr 2131/94, niepubl.; ostatnio wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 21 maja 2013 r., II SA/Rz 160/ 13 LEX nr 1340435). W postępowaniu wszczynanym na żądanie strony, organ, do którego wniesiono podanie, jest obowiązany zbadać na podstawie treści żądania, czy jest właściwy do załatwienia sprawy, a w razie stwierdzenia swojej niewłaściwości powinien stosować przepisy art. 65-66. Z charakteru wszczęcia postępowania z urzędu wynika, że organ administracji publicznej powinien skrupulatnie zbadać swoją właściwość jeszcze przed podjęciem pierwszej czynności w sprawie. Zgodnie z postanowieniem NSA z dnia 23 maja 2013 r., II FW 2/13 LEX nr 1318879: "Badanie właściwości jakiegokolwiek organu administracyjnego w sprawie należy zacząć od ustalenia właściwości rzeczowej (merytorycznej)". W przypadku wniesienia podania do organu niewłaściwego organ ten, stwierdzając brak swej właściwości w sprawie, dokonuje czynności porządkowej przekazania do organu właściwego w trybie art. 66 § 1 kpa lub zwrócenia pisma jego autorowi z odpowiednim pouczeniem (art. 66 § 3); (por. wyrok NSA z 14 listopada 2001 r., SA/Sz 479/2000 Lexis.pl nr 355114) jeżeli organu właściwego nie można ustalić na podstawie danych podania, albo gdy z podania wynika, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny. Pouczenie, o którym mowa w tym przepisie, powinno zawierać określenie przyczyny zwrotu podania i wskazanie sądu właściwego do rozpoznania sprawy. Od dnia 1 stycznia 2004 r. zwrot podania, o którym mowa w § 3 ma formę postanowienia, na które służy zażalenie Zgodnie z wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 20 marca 2007 r., VII SA/Wa 2460/06, LEX nr 337011: "Zarówno przepis art. 65 § 1 k.p.a. jak i przepis art. 66 § 3 k.p.a. regulują wyłącznie ustalenie braku właściwości w fazie wszczęcia postępowania. Natomiast jeżeli w trakcie prowadzonego postępowania organ stwierdzi swoją niewłaściwość, obowiązany jest zakończyć postępowanie decyzją o umorzeniu postępowania".. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny, w przedmiotowej sprawie organ uznał, iż właściwym w sprawie jest sąd powszechny i dlatego podanie zwrócił skarżącemu. Zwrócenie skarżącemu podania nastąpiło nie tylko w oparciu o treść żądania zawartego podaniu, lecz także uwzględniało wykładnię prawa materialnego mogącego mieć zastosowanie w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że nie ulega przy tym wątpliwości, iż art. 19 k.p.a. nakładał na organy administracji państwowej obowiązek kontroli właściwości do rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej. Nie oznacza to jednak, iż samo wniesienie podania powoduje wszczęcie postępowania administracyjnego. W konsekwencji należy powtórzyć za NSA, że wszczęcie postępowania administracyjnego na żądanie strony spowodowało, iż organ powinien zakończyć to postępowanie w jeden ze sposobów przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego (np. art. 104 § 1 i 2 oraz art. 105 § 1 i 2 k.p.a.), a nie zwracać podanie stronie na podstawie art. 66 § 3 k.p.a. Rozpoznając ponownie sprawę organ weźmie po uwagę przedstawione powyżej rozważania i w zależności od poczynionych ustaleń zakończy postępowanie w sprawie w odpowiedni sposób przewidziany w kpa. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w wyroku. O kosztach postępowania postanowił na podstawie art. 200 p.p.s.a.