VI SA/Wa 1608/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Szydłowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Aneta Lemiesz Sędzia NSA Zdzisław Romanowski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 28 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi S. na postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu oddala skargę Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] maja 2017 r. Minister Środowiska, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 kpa po rozpatrzeniu zażalenia Stowarzyszenia Miłośników [...] z/s w [...], utrzymał w mocy postanowienie Marszałka Województwa [...]z dnia [...] stycznia 2017 r., w przedmiocie odmowy dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu administracyjnym na prawach strony, w sprawie zmiany - polegającej na zmniejszeniu powierzchni obszaru i terenu górniczego - decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia1997 r., udzielającej [...] Kopalniom Surowców Mineralnych S.A. z/s. w [...] koncesji na wydobywanie kruszywa naturalnego ze złoża "[...]", gm. [...], powiat [...], woj. [...]. W uzasadnieniu swojego stanowiska Minister wyjaśnił, że wnioskiem z dnia [...] grudnia 2016 r. Stowarzyszenie Miłośników [...], z/s. w [...], wystąpiło do Marszałka Województwa [...]o dopuszczenie do udziału na prawach strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie zmiany decyzji Wojewody [...] z dnia [...].04.1997 r. udzielającej [...]Kopalniom Surowców Mineralnych Sp. z o.o. w [...] koncesji na wydobywanie kruszywa naturalnego ze złoża "[...]", gm. [...]. Zmiana koncesji dotyczy zmniejszenia powierzchni istniejącego obszaru i terenu górniczego poprzez ustanowienie projektowanego obszaru i terenu górniczego [...], obejmującego w całości lub w części jedynie działki nr [...],[...],[...] i [...]- obręb ewidencyjny [...]. Stosownie do treści art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a., organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżełi jest to uzasadnione cełami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Powołując się na stanowisko orzecznictwa sądowo-administracyjnego organ wskazał, że interes społeczny jest wyrażeniem nieokreślonym, które każdorazowo powinno być ustalane indywidualnie. W ocenie organu w niniejszym przypadku utożsamianie interesu Stowarzyszenia, czy też interesu okolicznych mieszkańców, na który to interes powołuje się również Stowarzyszenie z interesem społecznym (rozumianym jako interes ogólnospołeczny) może budzić wątpliwości. W interesie społecznym, biorąc pod uwagę chociażby aspekt zatrudnienia, czy też przychodów podatkowych, jest bowiem również funkcjonowanie kopalni. Minister podkreślił, iż postępowanie do którego akces zgłosiło Stowarzyszenie zmierza do zmniejszenia obszaru górniczego wyznaczonego ww. koncesją, tj. przestrzeni na której planowana jest eksploatacja kopaliny. Zatem to postępowanie i rozstrzygnięcie je kończące będzie korzystne również dla tej społeczności lokalnej, która sprzeciwia się funkcjonowaniu kopalni. Wbrew zarzutom Stowarzyszenia ma znaczenie, czy kopalnia będzie miała 5, 10 czy 15 ha powierzchni. W przypadku zmniejszenia jej powierzchni jej oddziaływanie nie będzie takie samo na środowisko naturalne. Stowarzyszenie nie podało żadnego argumentu, chociaż to na nim spoczywa ciężar dowodowy (uprawdopodobnienie), iż jego udział w ww. postępowaniu w przedmiocie zmiany koncesji przyczyni się do lepszego wypełnienia przez to postępowanie jego celów. Nie wiadomo również dlaczego udział Stowarzyszenia w postępowaniu miałby być korzystny dla tego postępowania. Co więcej, przedłużanie chociażby za pomocą środków zaskarżenia, czy też blokowanie prognozowanego rozstrzygnięcia, które zmniejszy powierzchnię obszaru górniczego, ocenić należy jako wręcz niekorzystne dla interesu społecznego, również w takim znaczeniu w jakim rozumie go Stowarzyszenie. Organ stwierdził, że cele które stawia sobie Stowarzyszenie, tj. całkowite wyeliminowanie przedsięwzięcia (kopalni) mogą być zrealizowane nie w tym postępowaniu, którego przedmiot został już określony przez jego wnioskodawcę, a w innym, zmierzającym do całkowitego wyeliminowania ww. koncesji z obrotu prawnego. Stowarzyszenie nie może zmienić przedmiotu już trwającego postępowania. Innymi słowy, postępowanie toczące się w przedmiocie zmiany koncesji nie może na wniosek Stowarzyszenia zakończyć się decyzją w przedmiocie cofnięcia, czy też wygaszenia koncesji. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego Stowarzyszenie Miłośników [...]z/s. w [...] wniosło o uchylenie w całości decyzji Ministra Środowiska odmawiającej dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w sprawie, uchylenie w całości poprzedzającego ww. decyzję postanowienia Marszałka Województwa [...] dopuszczenie do udziału w sprawie Stowarzyszenia na podstawie art. 31 § 1 pkt 2 kpa oraz zasądzenie kosztów postępowania. Stowarzyszenie podniosło zarzut naruszenia: 1. art. 31 § 1 pkt 2 kpa poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji uznanie, że za dopuszczeniem Stowarzyszenia do udziału w sprawie nie przemawia interes społeczny, 2. art. 31 § 2 zd. 1 kpa poprzez jego niezastosowanie i odmówienie udziału w sprawie Stowarzyszeniu, 3. art. 8 kpa w zw. z art. 7 kpa poprzez działanie wbrew obowiązkowi strzeżenia interesu społecznego, a co przejawia się w odmowie dopuszczenia do udziału w sprawie Stowarzyszenia. W uzasadnieni skargi Stowarzyszenie wyjaśniło, że obwieszczeniem z dnia [...]grudnia 2016 r. Marszałek Województwa [...]wszczął postępowanie w sprawie zmiany decyzji Wojewody [...] z dn. [...] kwietnia 1997 r. udzielającej koncesji na wydobywanie kruszywa naturalnego ze złoża "[...]" gm. [...]. Na podstawie art. 31 § 1 pkt 2 kpa Stowarzyszenie w dniu [...] grudnia 2016 r. złożyło stosowny wniosek do organu o dopuszczenie go do udziału w sprawie. Marszałek Województwa [...]- postanowieniem z dnia [...] stycznia 2017 r. odmówił dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w sprawie. Decyzją Ministra Środowiska, po rozpoznaniu zażalenia Stowarzyszenia ww. postanowienie zostało utrzymane w mocy. Stowarzyszenie stwierdziło, że zgodnie z art. 31 § 1 pkt 2 kpa organizacja społeczna może żądać dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Do dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w sprawie konieczne jest wypełnienie dwóch ww. przesłanek łącznie. Zaistnienie pierwszej z ww. przesłanek tj. celów statutowych Stowarzyszenia jest między Stowarzyszeniem a organem bezsporne. Organ zakwestionował spełnienie przez Stowarzyszenie drugiej z przesłanek argumentując to tym, że o zmianę koncesji wystąpił sam przedsiębiorca, żądając zawężenia obszaru terenu górniczego. Z tego organ wywiódł, że cel Stowarzyszenia i przedsiębiorcy jest zgodny. Ponadto organ podniósł, że Stowarzyszenie nie jest stroną w sprawie w rozumieniu art. 41 ust. 1 i 2 ustawy Prawo geologiczne i górnicze. Ww. postępowanie jest związane z zamiarem wydobycia kruszywa ze złoża położonego w [...]. Przedsięwzięcie to budzi od samego początku sprzeciw lokalnej społeczności. Bez wątpienia, zakres i rozmach przedsięwzięcia kopalnianego, będzie miał wpływ na funkcjonowanie lokalnej społeczności oraz na środowisko naturalne, w którym członkowie tej społeczności na co dzień żyją. Stowarzyszenie działa w imieniu i na rzecz lokalnej społeczności. Celem tego działania jest zminimalizowanie negatywnych skutków, które mogą wyniknąć z podjęcia działalności wydobywczej ze złoża [...]. Podjęcie przez koncesjonariusza [...] Kopalnie Surowców Mineralnych S.A. kroków w kierunku zmiany koncesji polegającej na zawężeniu trenu górniczego nie spowoduje tego, że kopalnia nie zostanie w tym miejscu uruchomiona oraz tego, że nie będzie oddziaływać na środowisko i zamieszkujących na tym terenie ludzi. Nie ma znaczenia czy kopalnia będzie miała 5, 10 czy 15 ha powierzchni. Jej oddziaływanie będzie takie samo na środowisko naturalne. W interesie środowiska naturalnego i niewątpliwych właściwości ekologicznych okolic [...], jak również lokalnej społeczności leży całkowite wyeliminowanie tego typu przedsięwzięć ze spornych terenów. Zmniejszenie terenu górniczego do 12,5 ha nie stanowi o zaniechaniu zamiarów wydobywania kruszyw w okolicy [...]. Stanowi to jedynie o zmniejszeniu skali wydobycia. Być może jest to celowy zabieg przedsiębiorcy, w celu wykluczenia Stowarzyszenia od udziału w sprawie. Stowarzyszenie chce jedynie stać na straży interesu społecznego, który w omawianej sprawie jest, aż nadto widoczny. To Stowarzyszenie od początku działa na rzecz lokalnej społeczności, szeroko rozumianego interesu społecznego w postaci utrzymania walorów ekologicznych i środowiskowych okolic [...]. Co więcej nawet cele statutowe Stowarzyszenia wskazują, na występowanie interesu społecznego. Stowarzyszenie nie posługuje się niedookreśloną "ochroną środowiska naturalnego". Stowarzyszenie wprost wskazuje, że działa przede wszystkim na rzecz środowiska w obrębie miejscowości [...]. Oczywiście, ekosystem nie ogranicza się do samej [...], i jego naruszenie może pośrednio oddziaływać na dalsze okolice, niemniej jednak głównym obiektem zainteresowania Stowarzyszenia jest obszar, na którego terenie rzeczywiście może podjąć realne kroki, tj. [...] i jej najbliższe okolice. W ocenie skarżącego Stowarzyszenia organ niesłusznie utożsamia koncesjonariusza z osobą, do której należą grunty wskazane we wniosku o zmianę koncesji, którą jest Zakład [...] Spółka Jawna. Dlatego też, wolę zmniejszenia wydobycia, wyrażoną w oświadczeniach OKSM składanych w dotychczasowym toku postępowania, niesłusznie przyjmuje jako wolę wspólników w/w spółki jawnej. Stowarzyszenie zauważa też przepisy Rozp R. Min. z dnia 09.11.2010r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, które definiują stopień oddziaływania kopalni odkrywkowych w oparciu o kryterium obszaru kopalni. W tym kontekście obniżenie obszaru objętego koncesją ulokuje inwestycję w grupie mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko ( par 3 ust 1 pkt 40 ) To zaś, zwolniłoby koncesjonariusza z obowiązku sporządzenia i załączenie do wniosku o przedłużenie koncesji, raportu o oddziaływaniu na środowisko - art. 74 ust 1 pkt 2 ustawy z dnia 03.10.2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko. Argument, że Stowarzyszenie nie jest stroną w sprawie w rozumieniu art. 41 ust. 1 i 2 ustawy Prawo geologiczne i górnicze, jest wręcz absurdalny. Oczywistym jest, że gdyby Stowarzyszenie było stroną postępowania w oparciu o przepisy ustawy Prawo geologiczne i górnicze to nie składałoby wniosku o dopuszczenie go do wzięcia udziału w sprawie jako organizacji społecznej bowiem już w tej sprawie byłoby stroną. Reasumując Stowarzyszenie stwierdziło, że spełnia wszelkie wymagania stawiane przez prawo i powinno zostać dopuszczone do wzięcia udziału w sprawie w charakterze strony. Zdaniem Stowarzyszenia działanie przedsiębiorcy jest jedynie pozorne, a jego zamiarem ma być jedynie uwolnienie się spod konieczności składania raportów o wpływie wydobycia i prowadzonej działalności na środowisko. Stowarzyszenie chce jedynie uczestniczyć w ww. postępowaniu. Celem uczestnictwa będzie zaś ochrona interesu społecznego. Bowiem jeśli dojdzie do przedłużania koncesji to wpływ prowadzenia kopalni na środowisko będzie bez jakiejkolwiek kontroli. W odpowiedzi na skargę Minister Środowiska wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoją argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest bezzasadna. Zgodnie z art. 31 § 1 kpa organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem: 1. wszczęcia postępowania, 2. dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Nie jest dopuszczalna taka wykładnia art. 31 § 1 kpa zgodnie z którą organ administracji publicznej byłby niejako automatycznie zobligowany do uwzględnienia żądania organizacji społecznej z tych tylko powodów, że jest ona formalnie organizacją społeczną, której żądanie jest uzasadnione celami statutowymi, bez badania czy przemawia za tym interes społeczny. Taka wykładnia omawianego przepisu byłaby sprzeczna z jego ratio legis, gdyż zawężałoby zakres kompetencji organu określony w § 2 tego przepisu. Poza tym, nie wolno jest interpretować przepisów prawnych tak, by pewne ich fragmenty okazały się zbędne, były pominięte przez dokonującego wykładni. Zatem dopuszczenie organizacji społecznej do udziału na prawach strony w toczącym się postępowaniu administracyjnym jest możliwe przy łącznym spełnieniu dwóch przesłanek a mianowicie jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. W rozpoznawanej sprawie poza sporem pozostaje, że pierwsza przesłanka została spełniona. Spornym natomiast jest, czy dopuszczenie Stowarzyszenia do udziału w przedmiotowym postępowaniu leży w interesie społecznym. Interes społeczny, jaki uzasadniałby dopuszczenie organizacji społecznej do udział w postępowaniu administracyjnym, wymaga konkretyzacji przez odniesienie go do przedmiotu postępowania, a więc określenia, jakiego rodzaju wartości istotne i ważne ze społecznego punktu widzenia, podlegałyby ochronie w tym postępowaniu administracyjnym. Nie w każdym przypadku organizacja działająca m.in. na rzecz ekologi musi być dopuszczona do udziału w postępowaniach dotyczących koncesji na wydobywanie kopalin. Gdyby taka była wola prawodawcy, zostałaby wyrażona wprost, w formie stosownej normy prawnej. Skoro dopuszczenie organizacji nie następuje niejako mechanicznie, o celowości jej dopuszczenia muszą przesądzać konkretne uwarunkowania sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny w wielu swoich orzeczeniach podnosił, że nie wystarczy ogólnikowe sformułowanie przez organizację społeczną, że działa w interesie społecznym, powoływanie się na ochronę środowiska, ochronę zdrowia czy życia ludzi, bo są to cele wskazane bardzo ogólnie i na tej zasadzie każda organizacja musiałaby być dopuszczona do udziału w każdym postępowaniu. Chodzi o to, aby powołując się na interes społeczny, który jest interesem ogólnym, organizacja nie używała ogólnikowych stwierdzeń, lecz wskazywała konkretne okoliczności faktyczne, prawne, które mogą świadczyć o tym, że powinna w tym postępowaniu uczestniczyć. Organizacja społeczna powinna zatem wykazać zasadność udziału w postępowaniu, ponieważ jej udział w sprawie nie jest obojętny dla stron, zwłaszcza jeżeli reprezentują przeciwstawne interesy. Organizacja powinna też wykazać, jakie posiada kwalifikacje do występowania w danej konkretnej sprawie (zob. wyr. NSA z 31.1.2012 r., II OSK 2161/10, Wspólnota 2012, Nr 7, s. 43; wyr. WSA w Kielcach z 6.11.2013 r., II SA/Ke 774/13, Legalis; wyr. NSA z 11.12.2014 r., I OSK 1016/13, Legalis; wyr. NSA z 13.1.2015 r., II GSK 2041/13, Legalis; wyr. NSA z 19.4.2016 r., II OSK 2009/14, Legalis). Jednocześnie nie muszą to być takie okoliczności, które już rzeczywiście wystąpiły, ale okoliczności, które mogą dopiero zaistnieć, przy czym stopień prawdopodobieństwa wystąpienia tych ostatnich okoliczności powinien być na tyle wysoki, aby argumentacja organizacji społecznej dotycząca przesłanki interesu społecznego nie nabierała charakteru fikcyjnego (por. też wyr. NSA z 25.10.2016 r., II OSK 107/15, Legalis). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 marca 2017 r., (sygn. akt II OSK 1923/15) istnienie interesu społecznego, jako jeden z wymogów dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu, wymaga uwzględnienia poglądu, zgodnie z którym nie ma trwałej, stałej definicji interesu społecznego. Jego treść jest ciągle zmieniającą się kompozycją i balansem różnorodnych wartości określonego społeczeństwa w określonym czasie. Przy stałych celach statutowych organizacji społecznej zmianie mogą ulegać wymagania interesu społecznego, które przemawiają albo za uwzględnieniem żądań danej organizacji, albo za ich oddaleniem. Tożsame stanowisko zawarł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 czerwca 2016 r. (sygn. akt: II OSK 2635/14). Rozstrzygając zatem tę kwestię organ każdorazowo ocenia, czy udział organizacji społecznej leży w interesie społecznym. W rozpoznawanej sprawie Stowarzyszenie domaga się dopuszczenia do udziału w postępowaniu, którego przedmiotem jest zmiana koncesji polegająca na zmniejszeniu obszaru i terenu górniczego z 65,8 ha do 12,49 ha oraz ograniczenie wydobycia do czterech działek : Nr [...],[...],[...] i [...]a więc ograniczenie przedsięwzięcia, a tym samym ograniczenie jego odziaływania na środowisko. Sąd podziela stanowisko organu, że dopuszczenie stowarzyszenia do udziału w niniejszym postępowaniu nie przyczyni się do dokładniejszego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy a w szczególności, że nie przemawia za tym interes społeczny. Istotą wniosku przedsiębiorcy jest bowiem zmniejszenie obszaru objętego koncesją, co jest zbieżne z celami stowarzyszenia. Nadto stowarzyszenie nie przedstawiło żadnego argumentu wskazującego, że za dopuszczeniem do udziału w postępowaniu przemawia wykonywanie kontroli społecznej nad przedmiotowym postępowaniem administracyjnym. Mając na uwadze stwierdzenie Stowarzyszenia, że cyt...."W interesie środowiska naturalnego i niewątpliwych właściwości ekologicznych okolic [...], jak również lokalnej społeczności leży całkowite wyeliminowanie tego typu przedsięwzięć ze spornych terenów" należy wyjaśnić, że postępowanie zmierzające do ograniczenia koncesji nie może się zakończyć decyzją o jej wygaszeniu lub cofnięciu. Konsekwencją niedopatrzenia się interesu społecznego w dopuszczeniu Stowarzyszenia do udziału w przedmiotowym postępowaniu było wydanie zaskarżonego postanowienia. Wobec niezasadności zarzutów skargi oraz niestwierdzenia przez Sąd z urzędu tego rodzaju uchybień, które mogłyby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, które sąd ma obowiązek badać z urzędu - skargę należało oddalić. Z tych powodów Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.