VI SA/Wa 1654/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Sędziowie Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Sędzia WSA Urszula Wilk (spr.) Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Gajewiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi P. Spółka jawna z siedzibą w W. na postanowienie Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie nadania rygoru natychmiastowej wykonalności 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. stwierdza, że uchylone postanowienie nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Głównego Inspektora Farmaceutycznego na rzecz skarżącej P. Spółka jawna z siedzibą w W. kwotę 304 (trzysta cztery) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu [...] czerwca 2007 r. upoważnieni pracownicy Wojewódzkiego Inspektoratu Farmaceutycznego w [...] przeprowadzili kontrolę w "Aptece [...]", położonej w W. przy ul. [...] prowadzonej przez "P." M. M. i W. Spółkę Jawną w W. (skarżąca). Kontrola wykazała, że obrót produktami leczniczymi i wyrobami medycznymi prowadzony był podczas nieobecności farmaceuty. W aptece obecny był jedynie technik farmaceutyczny. Z uzyskanych informacji wynikało, że kierownik apteki od dnia [...] czerwca 2007 r. przebywa na zwolnieniu lekarskim. Z uwagi na powyższe ustalenia [...] Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. nakazał unieruchomienie apteki i zakazał obrotu produktami leczniczymi i wyrobami medycznymi do czasu ustania przyczyny unieruchomienia, tj. spowodowania stałej obecności w aptece farmaceuty w rozumieniu ustawy z dnia 19 kwietnia 1991 r. o izbach aptekarskich (Dz. U. z 2008 r. Nr 136, poz. 856). Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2007 r., organ I instancji nadał powyższej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Jako podstawę prawną postanowienia wskazano art.108 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności jest niezbędne ze względu na ochronę życia lub zdrowia ludzkiego. Organ podniósł, że prowadzenie apteki pod nieobecność farmaceuty jest sprzeczne z art. 88 Prawa farmaceutycznego i może spowodować bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi. Pismem z dnia 22 czerwca 2007 r. P. M. M. i W. Spółka Jawna – właściciel skontrolowanej apteki, złożyła wniosek o ponowne uruchomienie apteki z uwagi na ustanie przyczyny, z powodu której ją unieruchomiono. Przeprowadzona w dniu [...] czerwca 2007 r. kontrola doraźna wykazała, że w godzinach pracy apteki będzie zapewniona stała obecność fachowej obsady tj. magistra farmacji. Decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. [...][...] Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny w [...] uchylił swoją decyzję z [...] czerwca 2007 r. w sprawie unieruchomienia apteki ogólnodostępnej o nazwie "Apteka [...]". Pismem z 25 czerwca 2007 r. skarżąca wniosła zażalenie na postanowienie z [...] czerwca 2007 r. w sprawie nadania rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji. Wnosiła o jego uchylenie podnosząc, że wydane zostało z naruszeniem prawa i bez podstawy prawnej, a okoliczności faktyczne i prawne nie upoważniały do takiego rozstrzygnięcia. Pismem z dnia 2 lipca 2007 r. Spółka odwołała się od decyzji z dnia [...] czerwca 2007 r. w przedmiocie nakazania unieruchomienia apteki z uwagi na jej niezgodność z prawem w momencie jej wydania. Podnosiła, że nieobecność farmaceuty w aptece nie stwarzała zagrożenia dla zdrowia lub życia i nie mogła takiego zagrożenia stworzyć. Główny Inspektor Farmaceutyczny decyzją [...] sierpnia 2007 r. [...] po rozpatrzeniu odwołania na decyzję z dnia [...] czerwca 2007 r. i zażalenia na postanowienie z dnia [...] czerwca 2007 r. umorzył postępowanie odwoławcze. Skarżąca wniosła też odwołanie od decyzji z dnia [...] czerwca 2007 r. uchylającej decyzję z dnia [...] czerwca 2007 r. Decyzją wydaną również [...] sierpnia 2007 r. [...] Główny Inspektor Farmaceutyczny utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z [...] czerwca 2007 r. Na Obydwie decyzje Wydane przez Głównego Inspektora Farmaceutycznego w dniu [...] sierpnia 2007r. skarżąca wniosła skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Wyrokiem z dnia 11 marca 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 1922/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził m. in., że odwołanie od decyzji należy rozpoznać w drodze decyzji, a zażalenie w drodze postanowienia. Nie jest możliwe rozpoznanie jednym aktem, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie, zarówno odwołania od decyzji jak i zażalenia od postanowienia, powinny być bowiem wydane dwa odrębne rozstrzygnięcia. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 17 lutego 2009 r. sygn. akt II GSK 752/08 oddalił skargę kasacyjną od tego wyroku wniesioną przez skarżącą. W uzasadnieniu tego wyroku NSA wskazał, że: "obowiązkiem Głównego Inspektora Farmaceutycznego będzie ponowne orzeczenie w drugiej instancji, w związku ze złożonymi przez prowadzącego przedmiotową aptekę środkami zaskarżenia, z zachowaniem wymagań co do formy orzeczenia co do poszczególnych środków zaskarżenia, jak i mając na uwadze konieczność ustosunkowania się w pełni i szczegółowo do zgłoszonych w tych środkach zaskarżenia zarzutów. Główny Inspektor Farmaceutyczny zanalizuje zwłaszcza dokładnie czy zastosowanie przez organ I instancji tak drastycznego środka jak unieruchomienie apteki - w okolicznościach danej sprawy - było zgodne z art. 120 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 Prawa farmaceutycznego, mając na względzie, że w ust. 2 mowa jest o "bezpośrednim" zagrożeniu życia i zdrowia ludzi, które "mogły" spowodować naruszenia opisane w ust. 1 omawianego artykułu". Wyrokiem z dnia 11 marca 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 1923/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważność decyzji Głównego Inspektora farmaceutycznego z dnia [...] sierpnia 2007 r. [...] oraz poprzedzającej ją decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w [...] z dnia [...] czerwca 2007 r. w przedmiocie uchylenia decyzji o unieruchomieniu apteki. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 17 lutego 2009r. sygn. akt II GSK 753/08 oddalił skargę kasacyjną od tego wyroku wniesioną przez skarżącą. Uprawomocnienie się wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 marca 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 1922/07 skutkowało jego wykonaniem przez Głównego Inspektora Farmaceutycznego polegającym na odrębnym rozpatrzeniu wniesionego przez stronę odwołania od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w [...] z dnia [...] czerwca 2007 r. oraz zażalenia na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w [...] z dnia [...] czerwca 2007 r. Decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. [...] Główny Inspektor Farmaceutyczny po rozpatrzeniu odwołania od decyzji z dnia [...] czerwca 2007 r. [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w [...] nakazującej unieruchomienie apteki ogólnodostępnej o nazwie "Apteka [...]", położonej w W. przy ul. [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2009 r., nr [...] Główny Inspektor Farmaceutyczny, działając na podstawie art. 112 ust. 1 pkt 1 i ust, 3, art. 115 pkt 4 w zw. z art. 92 i art. 120 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. - Prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2008 r. Nr 45, poz. 271, z późn. zm.), art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.) oraz art. 108 § 1 i § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a., po rozpatrzeniu zażalenia P. M. M. i W. Spółka Jawna z siedzibą w W. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w [...] z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] w przedmiocie nadania rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji z dnia [...] czerwca 2007 r. w przedmiocie nakazu unieruchomienia apteki ogólnodostępnej o nazwie "Apteka [...]" utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że w świetle przepisów ustawy prawo farmaceutyczne warunkiem funkcjonowania apteki jest obecność w niej, w godzinach czynności, farmaceuty spełniającego wymogi niezbędne do objęcia stanowiska kierownika apteki. Zdaniem organu obowiązujące przepisy nie wymagają aby w aptece w godzinach jej czynności kierownik był stale obecny, jednakże w czasie gdy kierownika nie ma w aptece powinien być w niej obecny farmaceuta posiadający kwalifikacje konieczne do objęcia stanowiska kierownika. Organ podnosił, że obowiązujące przepisy nie przewidują możliwości funkcjonowania apteki w sytuacji gdy jest w niej obecny wyłącznie technik farmaceutyczny. Ostatecznie organ wywodził, że przedsiębiorca prowadzący działalność gospodarczą polegającą na prowadzeniu apteki ogólnodostępnej obowiązany jest do przestrzegania przepisów dotyczących obrotu produktami leczniczymi, w tym również art. 92 ustawy - Prawo farmaceutyczne. Naruszenie powyższego przepisu może powodować bezpośrednio zagrożenie życia lub zdrowia ludzi. Zagrożenie to może wystąpić zarówno wtedy, gdy technik farmaceutyczny wykona czynność, do wykonania której nie jest uprawniony jak i wtedy, gdy - ze względu na brzmienie art. 91 ust. 1 ustawy - Prawo farmaceutyczne - odmówi wykonania określonej czynności. Organ podnosił, że z protokołu kontroli przeprowadzonej w aptece w dniu [...] czerwca 2007 r. wynika, że w izbie ekspedycyjnej obecny był technik farmaceutyczny, który obsługiwał pacjentów. Kierownik apteki przebywał na zwolnieniu lekarskim od dnia [...] czerwca 2007 r. W dniu kontroli w aptece nie było innego farmaceuty, który mógłby zastąpić nieobecnego kierownika. W ocenie organu strona swoim postępowaniem naruszyła art. 92 ustawy - Prawo farmaceutyczne, co uzasadniało wydanie decyzji w przedmiocie nakazu unieruchomienia apteki. Zdaniem organu zebrany materiał dowodowy jednoznacznie świadczy o wystąpieniu zagrożenia życia lub zdrowia ludzi, co uzasadniało zastosowanie art. 120 ust. 2 ustawy – Prawo farmaceutyczne. Powołując art. 108 k.p.a. organ wskazał, że ustawodawca dopuścił możliwość nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności już po jej wydaniu. Podniósł, że w przedmiotowej sprawie wystąpiły okoliczności świadczące o zagrożeniu życia lub zdrowia ludzi, zatem nadanie rygory natychmiastowej wykonalności decyzji organu i instancji było uzasadnione. Na powyższe postanowienie strona złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o jego uchylenie w całości oraz uchylenie wszystkich rozstrzygnięć organu I instancji będących w obrocie prawnym wydanych w toku postępowania administracyjnego, związanych z zaskarżonym postanowieniem, a także o zasądzenie kosztów postępowania. Zdaniem strony skarżącej zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania tj. art. 6, art. 7, art. 8, art. 9 , art. 10. § 1, § 2 i § 3., art. 11, art. 12 § 1 i § 2, art. 35 § 2, art. 75 § 1, art. 76 § 1, art. 77 § 1, art. 79 § 1 i § 2, art. 80, art. 81 i art. 83 k.p.a., oraz przepisów prawa materialnego tj. art. 88 ust. 1, art. 88 ust. 4 , art. 90, art. 120 ustawy Prawo farmaceutyczne. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o jej oddalenie. W ocenie Głównego Inspektora Farmaceutycznego, organ pierwszej instancji ze względu na wystąpienie okoliczności świadczących o zagrożeniu życia lub zdrowia ludzi, prawidłowo zastosował w przedmiotowej sprawie przepis art. 108 § 2 k.p.a. W piśmie procesowym z dnia 18 listopada 2010 r. skarżąca przedstawiła dodatkową argumentację dla wykazania zasadności swojej skargi m.in. podniosła, że Główny Inspektor Farmaceutyczny nie odniósł się w pełni, ani też szczegółowo do zarzutów podniesionych w rozpatrywanym zażaleniu, nie zanalizował dokładnie i nie wskazał dowodów na istnienie naruszeń w działalności przedmiotowej apteki takiego rodzaju aby istniał jakikolwiek ich wpływ, a tym bardziej bezpośredni na zagrożenie zdrowia lub życia ludzi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym ta kontrola stosownie do § 2 powołanego artykułu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd w ramach swojej właściwości dokonuje zatem kontroli aktów z zakresu administracji publicznej z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnymi jak i prawem procesowym. Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zw. dalej p.p.s.a. – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Podkreślenia wymaga również, iż stosownie do powołanych wyżej przepisów Sąd nie bada zaskarżonego postanowienia pod względem jego celowości czy słuszności. Badając skargę wg powyższych kryteriów Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżone postanowienie narusza bowiem przepisy prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. skutkuje jego uchyleniem. Zgodnie z art. 153 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Ponadto Główny Inspektor Farmaceutyczny wydając zaskarżone postanowienie związany był rygorami procedury administracyjnej, określającej jego obowiązki w zakresie sposobu przeprowadzenia postępowania, a następnie końcowego rozstrzygnięcia sprawy. Związanie rygorami procedury administracyjnej oznacza, że organ jest obowiązany m.in. do przestrzegania zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 k.p.a.). Z zasady wyrażonej w art. 8 k.p.a. wynika przede wszystkim wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej, co jest zasadniczą treścią zasady praworządności. Tylko postępowanie odpowiadające takim wymogom i decyzje wydane w wyniku postępowania tak ukształtowanego mogą wzbudzać zaufanie obywateli do organów administracji publicznej, nawet wtedy, gdy decyzje administracyjne nie uwzględniają ich żądań. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 7 grudnia 1984 r., sygn. akt III SA 729/84, ONSA 1984, nr 2, poz. 117, podkreślił, że w celu realizacji tej zasady konieczne jest przede wszystkim ścisłe przestrzeganie prawa, zwłaszcza w zakresie dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, konkretnego ustosunkowania się do żądań i twierdzeń stron oraz uwzględnienia w decyzji zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli, przy założeniu, że wszyscy obywatele są równi wobec prawa. Organ administracji jest ponadto obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i ocenić cały materiał dowodowy (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie według wymagań określonych w przepisie art. 107 § 3 k.p.a. Zdaniem Sądu w przedmiotowej sprawie Główny Inspektor Farmaceutyczny dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, a w szczególności art.153 p.p.s.a. art. 107 § 3 k.p.a. - poprzez niewykonanie wytycznych Naczelnego Sądu Administracyjnego, a przez to niewystarczające uzasadnienie przedmiotowego postanowienia. Pamiętać przy tym należy, iż w kompetencjach Sądu administracyjnego nie leży czynienie jakichkolwiek ustaleń, czy też uzupełnianie uzasadnienia zaskarżonego postanowienia własną oceną przedmiotu sprawy. W przedmiotowej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny oddalając skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 11 marca 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 1922/07 wskazał, że "obowiązkiem Głównego Inspektora Farmaceutycznego będzie ponowne orzeczenie w drugiej instancji, w związku ze złożonymi przez prowadzącego przedmiotową aptekę środkami zaskarżenia, z zachowaniem wymagań co do formy orzeczenia co do poszczególnych środków zaskarżenia, jak i mając na uwadze konieczność ustosunkowania się w pełni i szczegółowo do zgłoszonych w tych środkach zaskarżenia zarzutów. Główny Inspektor Farmaceutyczny zanalizuje zwłaszcza dokładnie czy zastosowanie przez organ I instancji tak drastycznego środka jak unieruchomienie apteki - w okolicznościach danej sprawy - było zgodne z art. 120 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 Prawa farmaceutycznego, mając na względzie, że w ust. 2 mowa jest o "bezpośrednim" zagrożeniu życia i zdrowia ludzi, które "mogły" spowodować naruszenia opisane w ust. 1 omawianego artykułu". W ocenie Sądu, Główny Inspektor Farmaceutyczny w zaskarżonym postanowieniu wykonał jedynie wskazania Naczelnego Sądu Administracyjnego w zakresie zachowania wymagań co do formy orzeczenia co do poszczególnych środków zaskarżenia. Nie wykonał natomiast wskazań Naczelnego Sądu Administracyjnego w zakresie obowiązku ustosunkowania się w pełni i szczegółowo do zgłoszonych w zażaleniu zarzutów. Zgodnie z art. 108 k.p.a. decyzji, od której służy odwołanie, może być nadany rygor natychmiastowej wykonalności, gdy jest to niezbędne ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego albo dla zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami bądź też ze względu na inny interes społeczny lub wyjątkowo ważny interes strony. W tym ostatnim przypadku organ administracji publicznej może w drodze postanowienia zażądać od strony stosownego zabezpieczenia. Rygor natychmiastowej wykonalności może być nadany decyzji również po jej wydaniu. W tym przypadku organ wydaje postanowienie, na które służy stronie zażalenie. W ocenie Sądu, Główny Inspektor Farmaceutyczny w zaskarżonym postanowieniu nie przeprowadził dostatecznej analizy wskazującej na konieczność zastosowania środka w postaci nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności w okolicznościach przedmiotowej sprawy. W szczególności organ nie wskazał na czym polegało zagrożenie życia lub zdrowia ludzi w ustalonym w sprawie stanie faktycznym, a także dlaczego niezbędne było zastosowanie środka w postaci rygoru natychmiastowej wykonalności. Powyższe powoduje, że zaskarżone postanowienie narusza art. 153 p.p.s.a i art. 107 § 3 k.p.a., a także przez brak dostatecznego uzasadnienia nie poddaje się kontroli Sądowej bowiem jak wskazano wyżej Sąd nie może uzupełniać uzasadnienia zaskarżonego aktu własną oceną przedmiotu sprawy. Rzeczą Głównego Inspektora Farmaceutycznego będzie zatem ponowne rozpatrzenie sprawy w jej całokształcie i odniesienie się do wszystkich twierdzeń i zarzutów strony z uwzględnieniem wskazań Naczelnego Sądu Administracyjnego i procedury administracyjnej, którą organ jest związany w tym wynikającego z art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. obowiązku wszechstronnego i wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego i uzasadnienia postanowienia zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. Biorąc pod uwagę przytoczone powyżej okoliczności, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zostało wydane na podstawie art. 152 p.p.s.a. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. uwzględniając wniosek co do poniesionych przez stronę kosztów sądowych oraz kosztów przejazdów do sądu.