VI SA/Wa 1687/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Nowecki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Sędzia WSA Jacek Fronczyk Protokolant st. ref. Katarzyna Zielińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lutego 2015 r. sprawy ze skargi A. M. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] października 2013 r. [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącej A. M. kwotę 450 (czterysta pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Główny Inspektor Transportu Drogowego (dalej także: "GITD" lub "organ odwoławczy") decyzją z dnia [...] marca 2014 r., działając na podstawie przepisów art. 138 § 1 pkt 1 kpa, art. 64 ust 1, 2, art. 64 c, art. 140 aa ust. 1, 3 pkt 2, 4, art. 140 ab ust. 1 pkt 3 lit. c), ust. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r. poz. 1137, dalej: "prd"), art. 41 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 260), dalej: "udp", § 5 ust. 1 pkt 5 lit. c) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (Dz. U. z 2013 r. poz. 951), dalej: "rozporządzenie z dnia 31 grudnia 2002 r.", utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2013 r. o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 15.000 zł na A. M. (dalej: "strona lub "skarżąca") prowadzącą działalność gospodarczą: "M.". U podstaw powyższego rozstrzygnięcia organu legły następujące ustalenia faktyczne. W dniu [...] lipca 2013 r. na drodze krajowej Nr [...] w miejscowości P. został zatrzymany do kontroli drogowej samochód ciężarowy marki [...] o nr rej. [...], którym kierował K. F.. Kierowca wykonywał krajowy przewóz drogowy towarów w imieniu i na rzecz przedsiębiorcy I. J. prowadzącej działalność gospodarczą pod nazwą "I." z siedzibą w W.. W wyniku pomiarów kontrolowanego samochodu ciężarowego, stwierdzono następujące naruszenia dopuszczalnych norm: - nacisk 23,3 t na podwójnej osi napędowej pojazdu (po odjęciu 2 % zaokrąglonych do 0,1 t w górę) - przekroczenie o 4,3 t (przekroczenie dopuszczalnej wartości o 22,63 %), - rzeczywista masa całkowita 38,4 t (po odjęciu 2 % zaokrąglonych do 0,1 t w górę) - przekroczenie dmc o 6,4 t (przekroczenie dopuszczalnej wartości o 20 %), - podmiot wykonujący przejazd nie miał zezwolenia na przejazd pojazdem nienormatywnym. Miejsce ważenia legitymowało się protokołem z pomiaru pochylenia terenu na stanowisku ważenia pojazdów z dnia [...] czerwca 2013 r. Pojazd został zważony przy pomocy przenośnych wag do pomiarów statycznych typu SAW 10C o nr fabrycznych [...] i [...]. Wagi te w dniu kontroli legitymowały się ważnymi świadectwami legalizacji ponownej wydanymi przez Dyrektora Okręgowego Urzędu Miar w P. z datą ważności do dnia [...] lipca 2013 r. Po dokonaniu pomiarów sporządzono protokół kontroli nr [...] z dnia [...] lipca 2013 r. Pismem z dnia [...] września 2013 r. zawiadomiono stronę o wszczęciu postępowania administracyjnego. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] października 2013 r. nałożył na stronę karę pieniężną w wysokości 15.000 zł. Podstawę faktyczną rozstrzygnięcia stanowiło wykonywanie przejazdu po drogach publicznych pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia kategorii VII w pozostałych przypadkach. Naruszenie stwierdzono w wyniku przekroczenia dopuszczalnego nacisku na podwójnej osi napędowej pojazdu oraz dopuszczalnej masy całkowitej czteroosiowego samochodu ciężarowego. Za podstawę odpowiedzialności strony organ przyjął, że strona była załadowcą ładunku przewożonego przez ww. pojazd nienormatywny. Strona wniosła odwołanie od decyzji organu I instancji. Przedmiotowej decyzji zarzuciła naruszenie: - art. 140aa ust. 3 pkt 2 prd, polegające na uznaniu przedsiębiorstwa prowadzonego przez skarżącą za załadowcę przewożonego ładunku, a nie spółki K. S.A. które było jedynym organizatorem transportu i zwolnienie jej z odpowiedzialności z tego tytułu, - art. 140aa ust.3 pkt 1 prd polegające na uznaniu, iż podmiot wykonujący przejazd dochował należytej staranności w realizacji czynności związanych z przejazdem, - art. 7, art. 77 § 1, art. 80 kpa poprzez niewystarczające zebranie materiału dowodowego w zakresie ustalenia charakteru prawnego umowy łączącej K. S.A. oraz stronę. Ponadto skarżąca wniosła o przeprowadzenie dodatkowego postępowania w zakresie ustalenia charakteru prawnego umowy łączącej K. S.A. i stronę, dopuszczenie dowodu z pisma z dnia [...] lipca 2013 r. na okoliczność ustalenia, że to K. S.A. wynajęło od strony koparkę wraz z operatorem do załadunku pojazdów. Strona wskazała, że błędne jest twierdzenie organu, że to ona działała na zlecenie spółki K. S.A., gdy tymczasem nie otrzymała ona zlecenia na załadunek podstawionych pojazdów ciężarowych. W ocenie skarżącej nie sposób przypisać jej roli załadowcy, gdyż to K. S.A. decydowało o miejscu i czasie oraz sposobie wykorzystania wynajętego sprzętu do załadunku. Mając na uwadze treść argumentacji zawartej w odwołaniu skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. GITD zważywszy argumenty skarżącej stwierdził, że w świetle obowiązujących regulacji prawnych nie stanowią one podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji. Wyjaśnił, że wprowadzając art. 140aa ust. 3 pkt 2 prd, ustawodawca uznał, że krąg podmiotów odpowiedzialnych za naruszenia obowiązków lub warunków przejazdu drogowego może być szerszy, tak aby nie tylko podmioty wykonujące przejazdy po drogach publicznych były zobowiązane do tego, aby pojazdy ciężarowe nie przekraczały dopuszczalnych norm w zakresie nacisków osi czy też dopuszczalnej masy całkowitej. Podkreślił, że w załadunku towaru uczestniczą nie tylko kierowcy pojazdów, gdyż istotną rolę w tych czynnościach, mających wpływ na wykonywanie przejazdu drogowego, odgrywają załadowcy towaru, wobec czego nie można przyjąć, iż tylko jeden z elementów łańcucha załadowca - podmiot wykonujący przejazd - odbiorca ładunku może być odpowiedzialny za powstałe w wyniku określonej transakcji handlowej naruszenie norm dotyczących dopuszczalnych parametrów pojazdu ciężarowego poruszającego się po drogach publicznych. Zdaniem organu, to nie podmiot wykonujący przejazd ustala warunki transakcji, w zakresie rodzaju towaru który ma być sprzedany/zakupiony – lecz wszystkie jej strony. GITD zauważył, że treść art. 140aa ust. 3 pkt 2 prd, stanowiącego podstawę do nałożenia kary pieniężnej m.in. na załadowcę, jako przesłanki warunkowej odpowiedzialność wskazuje jedynie jego wpływ lub zgodę na powstanie naruszeń. Zdaniem organu odwoławczego zgromadzony materiał dowodowy w tej sprawie był wystarczający do wydania przez organ I instancji decyzji nakładającej określoną karę pieniężną. GITD nie zgodził się ze stroną, że to nie ona była załadowcą ładunku kontrolowanego pojazdu. Zauważył, że ustawodawca w treści art. 140aa ust. 3 pkt 2 prd jednoznacznie wskazał, że karę pieniężną, o której mowa w ust. 1 tego przepisu nakłada się na podmiot wykonujący inne czynności związane z przewozem drogowym, a w szczególności na organizatora transportu, nadawcę, odbiorcę, załadowcę lub spedytora, jeżeli okoliczności lub dowody wskazują, że podmiot ten miał wpływ lub godził się na powstanie naruszenia. Celem tej regulacji nie było zatem ograniczenie odpowiedzialności wyłącznie do jednego podmiotu, który uczestniczył w czynnościach związanych z przewozem drogowym lecz jej rozszerzenie także o inne oprócz przewoźnika podmioty. Takim właśnie podmiotem jest przedsiębiorstwo prowadzone przez skarżącą, które dokonało załadunku ziemi na kontrolowany samochód ciężarowy. Odnosząc się do argumentu strony, iż K. S.A., jak wynika z treści pisma z dnia [...] sierpnia 2013 r. wraz z załącznikami, wynajęło sprzęt firmy skarżącej na terenie budowy w miejscowości W. przy ul. [...] GITD wyjaśnił, że z załączonego dokumentu najmu pracy koparki wynika, iż dnia [...] lipca 2013 r. koparka pracowała w godzina od 7:00 do 19:00. Załadunku dokonywał pracownik skarżącej, a za wykonane czynności strona wystawiła fakturę VAT [...] z dnia [...] lipca 2013 r. na rzecz K. S.A. Podniósł ponadto, że z treści wyjaśnień strony z dnia [...] września 2013 r. jednoznacznie wynika, że (...) operator koparki należącej do jej firmy na zlecenie K. S.A. z siedzibą w K. wykonywał roboty ziemne przy budowie drogi w W., biegnącej wzdłuż torów kolejowych, łączącej ulicę [...] z ulicą [...]. Zebrana ziemia ładowana była przez operatora na samochód ciężarowy wskazany w protokole kontroli. Operator nie posiadał wagi i nie miał możliwości ustalenia ciężaru ładunku (...). Tym samym organ odwoławczy uznał, ze załadowcą w przedmiotowej sprawie była strona, natomiast nie sposób przypisać tej roli K. S.A., które jak sama strona wskazuje w treści pisma z dnia [...] września 2013 r. wydało pisemne zlecenie na wskazane roboty ziemne. W ocenie organu odwoławczego zebrany materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje, że to przedsiębiorstwo skarżącej dokonało załadunku na kontrolowany czteroosiowy samochód ciężarowy. Przedmiotem przewozu był ładunek podzielny (ziemia), którego waga była znana załadowcy. Kara pieniężna została nałożona na stronę, która w niniejszej sprawie występowała w roli załadowcy przewożonego towaru. Strona dokonała załadunku powodując przekroczenie dopuszczalnego nacisku osi pojazdu i dopuszczalnej masy całkowitej pojazdu, w związku z czym miała wpływ na powstanie naruszenia. Kontrola drogowa wykazała bowiem, iż nacisk na podwójnej osi napędowej pojazdu wyniósł, aż 23,3 t (po odjęciu 2 % zaokrąglonych do 0,1 t w górę), co stanowiło przekroczenie dopuszczalnego nacisku o 4,3 t, zaś rzeczywista masa całkowita samochodu ciężarowego wyniosła 38,4 t, co stanowiło przekroczenia dmc o 6,4 t (po odjęciu 2 % zaokrąglonych do 0,1 t w górę). Zdaniem organu odwoławczego załadowca godził się na powstanie naruszenia i miał na nie wpływ dokonując załadunku ziemi, a następnie nie weryfikując ilości wydanego ładunku, co potwierdziła skarżąca w treści pisma z dnia [...] września 2013 r., z którego wynika, że operator nie posiadał wagi i nie miał możliwości ustalenia ciężaru ładunku. Strona zwróciła przy tym uwagę na opady deszczu, które mogły doprowadzić do zwiększenia wagi ładowanej ziemi, co jednak w żaden sposób nie zwalnia jej z odpowiedzialności, gdyż nie podjęła jednak żadnych kroków celem zachowania parametrów normatywności pojazdu po jego załadunku. W ocenie organu odwoławczego zgromadzony materiał dowodowy był wystarczający do wydania decyzji nakładającej na skarżącą karę pieniężną. Zdaniem GITD organ I instancji wypełnił obowiązek wynikający z art. 7 oraz art. 77 kpa i zgromadził w aktach sprawy dowody, które są konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy oraz dopuścił jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem. Strona wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję GITD z dnia [...] marca 2014 r. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: 1) art. 140aa ust. 3 pkt 2 prd poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na: a) uznaniu skarżącej za załadowcę, tj. podmiot który miał wpływ lub godził się na powstanie naruszenia dotyczącego przejazdu po drogach publicznych pojazdu nienormatywnego bez stosownego zezwolenia, b) nieuznaniu spółki K. S.A. za organizatora transportu i w konsekwencji zwolnienie z odpowiedzialności za powstanie naruszenia dotyczącego przejazdu po drogach publicznych pojazdu nienormatywnego bez stosownego zezwolenia; 2) art. 140 aa ust 3 pkt 1 w zw. z ust. 4 prd poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że podmiot dokonujący transportu, tj. I. J. prowadząca działalność gospodarczą pod firmą "I.", dochowała należytej staranności w realizacji czynności związanych z przejazdem lub nie miała wpływu na powstanie naruszenia; 3) art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 kpa poprzez niewyczerpujące zebranie materiału dowodowego w zakresie ustalenia charakteru prawnego umowy łączącej K. S.A. i stronę, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego ustalenia stanu faktycznego i przypisania odpowiedzialności stronie za powstanie naruszenia dotyczącego przejazdu po drogach publicznych pojazdu nienormatywnego bez stosownego zezwolenia; 4) art. 138 § 2 kpa poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W związku z powyższym skarżąca wniosła o uchylenie ww. decyzji w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał zajęte w sprawie stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, ma miejsce kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności podejmowanych przez organy rozstrzygnięć. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), zwaną dalej "p.p.s.a.". Istotą sporu w niniejszej sprawie stanowią dokonane przez organy administracji ustalenia, wedle których skarżąca była załadowcą pojazdu nienormatywnego oraz miała wpływ na powstałe naruszenie przepisów w tym zakresie, w konsekwencji czego została na nią nałożona kara przewidziana przepisami prd. W ocenie strony skarżącej organy Inspekcji Transportu Drogowego dokonały nieprawidłowych ustaleń, gdyż zebrany materiał dowodowy jest niewystarczający dla stwierdzenia, że skarżąca spółka była w tym przypadku załadowcą i nie wskazały dowodów, które bezpośrednio świadczyłyby o jej wpływie lub godzeniu się na stwierdzone naruszenie, zatem nie powinna ponosić z tego tytułu odpowiedzialności. Odnosząc się do przedmiotu sporu na wstępie rozważań wskazać należy, iż definicja pojazdu nienormatywnego, zawarta w art. 4 pkt. 25 udp stanowi, że pojazd nienormatywny to pojazd lub zespół pojazdów, którego naciski osi wraz z ładunkiem lub bez niego są większe od dopuszczalnych, przewidzianych dla danej drogi w przepisach niniejszej ustawy, albo którego wymiary i masa wraz z ładunkiem lub bez niego są większe od dopuszczalnych, przewidzianych w przepisach o ruchu drogowym, z wyłączeniem autobusów w zakresie nacisków osi. W myśl art. 61 prd ładunek nie może powodować przekroczenia dopuszczalnej masy całkowitej lub dopuszczalnej ładowności pojazdu (ust. 1). Ładunek na pojeździe umieszcza się w taki sposób, aby nie powodował przekroczenia dopuszczalnych nacisków osi pojazdu na drogę (ust. 2 pkt 1). Jeżeli masa, naciski osi lub wymiary pojazdu wraz z ładunkiem lub bez niego są większe od dopuszczalnych, przewidzianych dla danej drogi, przejazd pojazdu jest dozwolony tylko pod warunkiem uzyskania zezwolenia. Zgodnie z art. 140aa ust. 1-2 prd, za przejazd po drogach publicznych pojazdów nienormatywnych bez zezwolenia, o którym mowa w art. 64 ust. 1 pkt 1, lub niezgodnie z warunkami określonymi dla tego zezwolenia nakłada się karę pieniężną, w drodze decyzji administracyjnej, zaś decyzję administracyjną o nałożeniu kary pieniężnej wydaje właściwy ze względu na miejsce przeprowadzanej kontroli organ Policji, Inspekcji Transportu Drogowego, Straży Granicznej, Służby Celnej lub zarządca drogi. Jednocześnie zgodnie z ust. 3 tego artykułu karę pieniężną, o której mowa, nakłada się na: 1) podmiot wykonujący przejazd; 2) podmiot wykonujący inne czynności związane z przewozem drogowym, a w szczególności na organizatora transportu, nadawcę, odbiorcę, załadowcę lub spedytora, jeżeli okoliczności lub dowody wskazują, że podmiot ten miał wpływ lub godził się na powstanie naruszenia określonego w ust. 1. W kontekście przedmiotowego sporu istotne znaczenie w niniejszej sprawie ma wyjaśnienie przesłanek odpowiedzialności załadowcy określonych w powołanym wyżej przepisie. Z treści tego przepisu w sposób niebudzący wątpliwości wynika, że kara za przejazd po drogach publicznych pojazdu nienormatywnego bez zezwolenia lub z naruszeniem jego warunków jest zawsze nakładana na podmiot wykonujący przejazd, a w ściśle określonych sytuacjach może być także nałożona na nadawcę, załadowcę lub spedytora ładunku. Możliwość nałożenia kary pieniężnej na inne niż przewoźnik podmioty powstaje wyłącznie wtedy, gdy okoliczności sprawy i dowody jednoznacznie wykazują ich wpływ lub zgodę na powstanie naruszenia obowiązków. Przytoczona regulacja wskazuje, że w przypadku podmiotów określonych w art. 140aa ust. 3 pkt 2 prd, ich odpowiedzialność nie ma charakteru bezwzględnego, gdyż samo stwierdzenie wystąpienia naruszenia nie jest wystarczającą podstawą do nałożenia w takim przypadku kary pieniężnej. W takiej sytuacji właściwy organ musi wykazać, że okoliczności sprawy i dowody jednoznacznie wskazują na wpływ lub zgodę nadawcy, załadowcy lub spedytora ładunku na powstanie naruszenia obowiązków lub warunków przewozu (vide: wyrok NSA z dnia 28 stycznia 2011 r., sygn. akt II GSK 120/10, z dnia 6 kwietnia 2011 r., sygn. akt II GSK 406/10, opubl. http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Należy zatem podkreślić, iż przesłanką odpowiedzialności organizatora transportu, nadawcy, załadowcy, odbiorcy lub spedytora ładunku za przejazd po drogach publicznych pojazdów nienormatywnych bez zezwolenia określonego przepisami o ruchu drogowym lub niezgodnie z warunkami podanymi w zezwoleniu, jest jednoznaczne wykazanie – poprzez wskazanie okoliczności sprawy bądź odpowiednich dowodów – że podmiot ten miał wpływ lub godził się na powstanie naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego. Odpowiedzialność wymienionych wyżej podmiotów, jest odpowiedzialnością dodatkową (subsydiarną) w stosunku do obligatoryjnej odpowiedzialności przewoźnika wykonującego przewóz i jest oparta na innych przesłankach - zasadzie winy, w odróżnieniu od odpowiedzialność przewoźnika - zasadzie ryzyka. W niniejszej sprawie zakres postępowania wyjaśniającego wyznacza norma prawa materialnego – art. 14aa ust. 3 pkt 2 prd. Należało zatem wyjaśnić czy postępowanie poprzedzające nałożenie kary pieniężnej zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy oraz czy organ właściwie ustalił, że skarżąca była załadowcą i jeśli tak, czy prawidłowo zastosował przesłanki jej odpowiedzialności. Rzeczą organu, przy nałożeniu kary, było wskazanie okoliczności i dowodów na ich poparcie dla przypisania odpowiedzialności załadowcy, przy czym okoliczności i dowody muszą być jednoznaczne, a więc niewątpliwe. W tym miejscu podkreślić trzeba, że naczelną zasadą postępowania administracyjnego jest zasada prawdy obiektywnej. Została ona wyrażona w art. 7 kpa. Z zasady tej wynika obowiązek organu administracji publicznej wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych dla prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy, co jest niezbędnym elementem właściwego zastosowania normy prawa materialnego. Realizację tej zasady zapewniają przede wszystkim przepisy regulujące postępowanie dowodowe. Zgodnie z art. 77 § 1 kpa organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać materiał dowodowy, a więc podjąć ciąg czynności procesowych mających na celu zebranie całego materiału dowodowego i następnie go rozpatrzyć. Decyzja powinna zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. W doktrynie prawa i postępowania administracyjnego obowiązek uzasadniania decyzji wiąże się zwykle z zasadą przekonywania (art. 11) oraz z wyrażoną w art. 8 zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz świadomości i kultury prawnej obywateli Uzasadnienie stanowi integralną część decyzji i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia, stanowiącego dyspozytywną część decyzji (wyr. NSA z dnia 30 czerwca 1983 r., I SA 178/83, ONSA 1983, nr 1 poz. 51). Obowiązek jego sporządzenia wiąże się także z wyrażoną w art. 11 k.p.a. zasadą przekonywania, która zobowiązuje organy administracji publicznej do dołożenie szczególnej staranności w uzasadnieniu swoich rozstrzygnięć, zwłaszcza tych, które nakładają na strony określone nakazy lub zakazy. Zawarta w art. 8 k.p.a. zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa określa wyraźnie to, co implicite jest zawarte w zasadzie praworządności. Z zasady wyrażonej w art. 8 k.p.a. wynika bowiem przede wszystkim wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej, co jest zasadniczą treścią zasady praworządności. Tylko postępowanie odpowiadające takim wymogom i decyzje wydane w wyniku postępowania tak ukształtowanego mogą wzbudzać zaufanie obywateli do organów administracji publicznej nawet wtedy, gdy decyzje administracyjne nie uwzględniają ich żądań (por. Jaśkowska Małgorzata, Wróbel Andrzej, Komentarz do art. 8 kodeksu postępowania administracyjnego /Dz.U.00.98.1071/, [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LEX, 2009, wyd. III). Możliwość dokonania oceny legalności decyzji warunkowana jest spełnieniem wymogów formalnych określonych w art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienie decyzji ma, bowiem na celu wykazanie procesu myślowego, który doprowadził do ustalenia treści rozstrzygnięcia Pamiętać należy, że uzasadnienie (faktyczne i prawne) stanowi integralną część decyzji. A zatem ocenie Sądu nie podlega jedynie jej osnowa, ale decyzja jako całość, łącznie z uzasadnieniem. Tym samym, więc uzasadnienie, którego treść nie pozwala na poznanie motywów, którymi organ kierował się przy załatwianiu sprawy skutkuje wadliwością uzasadniającą uchylenie decyzji z tego powodu, że nie poddaje się kontroli i ocena jej legalności nie jest możliwa (por. wyrok NSA z 28 października 1998 r., sygn. akt I SA/Gd 1651/96; wyrok NSA z 14 grudnia 1998 r., sygn. akt II SA 1756/99). W niniejszej sprawie, w ocenie Sądu, organ administracji uchybił powyższym zasadom. W szczególności przedwczesne było ustalenie, że skarżąca spółka jest w analizowanym przypadku załadowcą. Podzielając stanowisko organu, że umowy cywilnoprawne nie mogą znosić odpowiedzialności administracyjnej, o której stanowi art. 140aa ust. 3 pkt 2 prd, wskazać jednak trzeba, że w tej sprawie chodzi o konkretne usługi (wynajem koparki wraz z kierowcą), zaś przedmiotem umowy było wydobycie i załadunek ziemi na terenie działalności ( zakładu) innego przedsiębiorcy – K. S.A. (najemcy). Ze znajdującej się w aktach sprawy dokumentu zlecenia wynika, że najemca zleca skarżącej wykonanie bliżej nieokreślonych prac koparką kołową według własnych wskazań, zaś należność za usługę uzależniona jest wyłącznie od liczby godzin pracy (przestoju) koparki. W tych okolicznościach konieczne było zatem ustalenie stosunku prawnego łączącego strony umowy (o co wnioskowała skarżąca), w tym odpowiedzialności tych podmiotów za załadunek pojazdu, w szczególności kto miał zapewnić przestrzeganie właściwych w tym zakresie warunków – zamawiający usługę, czy też ją bezpośrednio realizujący według wskazań zamawiającego. Bez takiej analizy nie można w przekonujący sposób stwierdzić kto w tym przypadku był załadowcą bądź innym uczestnikiem przewozu drogowego, podlegającym odpowiedzialności administracyjnej za dokonanie przejazdu pojazdem nienormatywnym. Niewystarczające jest bowiem ustalenie roli skarżącej w tym procesie jako załadowcy, przede wszystkim w oparciu o zeznania kierowcy kontrolowanego pojazdu, z których wynika że skarżąca jest załadowcą, gdyż załadunek był dokonywany de nomine jej sprzętem i przez jej pracownika, w sytuacji w której ładunek (ziemia) pochodził z terenu (przedsiębiorstwa) najemcy, będącego de facto organizatorem transportu. Jednoznaczne ustalenie, że dany podmiot był załadowcą, czego w tej sprawie brak, jest przesłanką konieczną, ale niewystarczającą do nałożenia kary pieniężnej w oparciu o art. 140aa ust. 3 pkt 2 prd. Konstrukcja tego przepisu wskazuje wprost, że w przypadku odpowiedzialności organizatora transportu, nadawcy, załadowcy, odbiorcy lub spedytora, organ prowadzący postępowanie musi zebrać dowody - i to dowody potwierdzające zaistnienie wpływu lub godzenia się tego podmiotu na naruszenie obowiązków lub warunków przewozu drogowego, czyli na naruszenie obowiązków lub warunków związanych z wykonywanym przez przewoźnika przejazdem po drodze publicznej. Inaczej rzecz ujmując, chodzi o sytuację, gdy podmiot określony w ww. przepisie miał świadomość, że przewoźnik naruszy obowiązki lub warunki związane z wykonywanym przez niego przejazdem, a mimo to temu nie przeszkodził ("godził się"), lub wręcz do tego się przyczynił ("miał wpływ"). W tym zakresie w toku postępowania nie poczyniono w ocenie Sądu jakichkolwiek ustaleń. W tej sytuacji należy uznać, że organy obu instancji w badanej sprawie nie uzasadniły w sposób przekonywający, dlaczego uważają, iż skarżąca była załadowcą i jako załadowca miała wpływ lub godziła się na stwierdzone naruszenie. Podkreślić należy, iż sąd administracyjny kontrolując legalność zaskarżonej decyzji nie dokonuje własnych ustaleń faktycznych w zakresie objętym sprawą administracyjną. Sąd ten bada, czy ustalenia faktyczne dokonane przez organy administracji publicznej, których decyzje zostały zaskarżone, odpowiadają prawu (wyr. NSA z dnia 23 stycznia 2007 r., II FSK 72/06, ONSAiWSA 2008, nr 2, poz. 31). Konkludując, w rozpoznawanej sprawie powodem uwzględnienia skargi było stwierdzenie przez Sąd naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć znaczenie dla wyniku sprawy. Konkretnie w ocenie Sądu wobec naruszenia zasad dotyczących postępowania dowodowego stan faktyczny sprawy nie został jednoznacznie ustalony i budzi wątpliwości. Dopiero na gruncie ustaleń faktycznych, które nie budzą żadnych wątpliwości, możliwe stanie się dokonywanie wykładni określonego przepisu prawa materialnego. W toku ponownego rozpoznania sprawy niezbędne będzie dokładne wyjaśnienie na jakich ustaleniach faktycznych organ oparł swoje rozstrzygnięcie. Na podstawie całokształtu materiału dowodowego organ ustali zatem, czy skarżąca była załadowcą i jeśli tak czy miała wpływ lub godziła się na powstanie naruszeń, a następnie podejmie decyzję administracyjną prawidłowo uzasadnioną o przekonującej treści. Mając powyższe na uwadze i na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1) c) p.p.s.a Sąd orzekł jak w sentencji. W przedmiocie wykonalności skarżonej decyzji Sąd orzekł na podstawie art. 152 p.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd rozstrzygnął zgodnie z art. 200 p.p.s.a.