VI SA/Wa 1769/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Urszula Wilk Sędziowie Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki (spr.) Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Protokolant st. sekr. sąd. Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2012 r. sprawy ze skargi K. J. na postanowienie Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. stwierdza, że uchylone postanowienie nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz skarżącego K. J. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. VI SA/Wa 1769/12 U Z A S A D N I E N I E Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] czerwca 2012 r. Nr [...] Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia, działając na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., zwanej dalej k.p.a.), w związku z art. 109 ust. 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz.U. Nr 210, poz. 2135, ze zm. zwanej dalej ustawą o świadczeniach) - stwierdził uchybienie terminu do wniesienia przez K. J. (dalej jako skarżącego) odwołania od decyzji Dyrektora L. Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej jako Dyrektor NFZ) z dnia [...] kwietnia 2012 r. Dyrektor NFZ w związku z wnioskami Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Z. (dalej ZUS) wydał decyzje (m.in. nr [...]), w drodze których ustalono, że umowy jakie firma J., zawierała z poszczególnymi osobami nie były umowami o dzieło (jak zostały nazwane w tytule umowy), a były to umowy cywilnoprawne o świadczenie usług, do których mają odpowiednie zastosowanie przepisy o zleceniu. Skarżący pismem z dnia [...] lutego 2011 r. wniósł o wznowienie postępowań zakończonych ostatecznymi decyzjami. Dyrektor NFZ odmówił wznowienia postępowania, następnie Prezes NFZ w wyniku rozpoznania odwołania skarżącego utrzymał w mocy decyzję Dyrektora NFZ. Skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na powyższą decyzję, która została uwzględniona, Sąd wyrokiem z dnia 13 grudnia 2011r. sygn. akt VI SA/Wa 1564/11 uchylił decyzje I i II instancji. Od wyżej wymienionego wyroku Prezes NFZ złożył skargę kasacyjną. ZUS w lutym 2012r. wystąpił do L. Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z wnioskiem o uchylenie decyzji z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] r. dotyczącej objęcia M. S. (dalej jako uczestnik, ubezpieczona) obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym w okresie od [...] grudnia 2004r. do [...] czerwca 2006 r. i od [...] października 2006 r. do [...] grudnia 2006 r. ZUS wskazał, iż po ponownej weryfikacji materiału oraz uzyskaniu dodatkowych dowodów, z których wynika, że ubezpieczona w okresie wnioskowanym przez oddział była studentem, a więc z mocy prawa na podstawie art. 6 ust 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. 2009r. Nr 205, poz 1585 ze zm.) nie podlegała ubezpieczeniom społecznym, a w konsekwencji ubezpieczeniu zdrowotnemu. Dyrektor NFZ postanowieniem z dnia [...] marca 2012 r. wznowił postępowanie zakończone decyzją ostateczną z dnia [...] lipca 2010 r. Pełnomocnik skarżącego pismem z dnia [...] marca 2012 r. został poinformowany o wznowieniu postępowania zakończonego decyzją ostateczną. Dyrektor NFZ pismem z dnia [...] marca 2012 r. poinformował ZUS oraz ubezpieczoną na podstawie art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 109 ust. 6 ustawy o świadczeniach o prawie do zapoznania się i wypowiedzenia odnośnie zebranego materiału dowodowego i zgłoszenia żądań. Dyrektor NFZ decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. uchylił decyzję Dyrektora NFZ nr [...] z dnia [...] lipca 2010 r. oraz stwierdził, iż ubezpieczona nie podlegała obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu zawartych umów cywilnoprawnych o charakterze umów o świadczenie usług, do których mają odpowiednie zastosowanie przepisy o zleceniu z J. nazwanych przez strony "umowami o dzieło". Dyrektor NFZ w uzasadnieniu wskazał, że w dniu wydania decyzji nr [...] nie dysponował informacjami wskazującymi na posiadanie statusu studenta przez ubezpieczoną w latach 2004-2006, dokumenty nadesłane przez ZUS stanowiły nowy dowód istotny dla sprawy. Dyrektor NFZ stwierdził, że w okresie, którego dotyczyła uchylona decyzja ubezpieczona posiadała status studenta, nie miała ukończonego 26 roku życia. Wobec powyższego Dyrektor NFZ uznał, że zgodnie z art. 6 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, nie podlegała ubezpieczeniom społecznym a tym samym ubezpieczeniu zdrowotnemu z tytułu wykonywania umowy cywilnoprawnej. Pełnomocnik skarżącego pismem z dnia [...] kwietnia 2012 r. wniósł o dopuszczenia skarżącego do postępowania w charakterze strony, dopuszczenie dowodu z przesłuchania stron, udostępnienie akt sprawy. Pismem z dnia [...] kwietnia 2012 r. poinformowano pełnomocnika skarżącego, że decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. Dyrektor NFZ, uchylił decyzję z dnia [...] lipca 2010r., dotyczącą objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym uczestniczki. Powyższe pismo zostało odebrane osobiście [...] kwietnia 2012 r. przez pełnomocnika skarżącego. Dyrektor NFZ pismem z dnia [...] kwietnia 2012 r. poinformował pełnomocnika skarżącego, że stronami postępowania w przedmiotowej sprawie jest ZUS oraz uczestniczka. Odwołanie od decyzji Dyrektora NFZ złożył pełnomocnik skarżącego wnosząc o uchylenie wymienionej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, dopuszczenie dowodów z podania z dnia [...] kwietnia 2012r., uwzględnienie wniosków zgłoszonych w treści uzasadnienia. Pełnomocnik skarżącego wskazał, iż zachował 14 dniowy termin do wniesienia odwołania, bowiem ustna a następnie pisemna informacja o wydaniu decyzji została przekazana [...] kwietnia 2012 r. Pełnomocnik skarżącego wskazał, iż pismem z [...] marca 2012 r. organ uznał skarżącego za stronę postępowania, poinformował o wznowieniu postępowania, a następnie organ zmienił stanowisko i nie dopuścił do akt sprawy. Dla potwierdzenia stanowiska, iż płatnik jest stroną postępowania wskazał sprawy o sygn. akt II GSK 1011/10, II GSK 1012/10 oraz II GSK 1013/10 prowadzone przez Naczelny Sąd Administracyjny. Odwołanie zostało nadane [...] kwietnia 2012 r. – data stempla pocztowego. Prezes NFZ postanowieniem z dnia [...] czerwca 2012 r. stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu wskazano, iż [...] kwietnia 2012 r. została doręczona pełnomocnikowi skarżącego decyzja Dyrektora NFZ z dnia [...] kwietnia 2012 r., natomiast odwołanie zostało wniesione [...] kwietnia 2012 r. Prezes NFZ uznał, iż odwołanie zostało wniesione z uchybieniem terminu (przed terminem) – wskazując, iż bez znaczenia pozostaje fakt, iż o wydaniu decyzji odwołujący poinformowany został pismem z [...] kwietnia 2012 r., które następnie zostało odebrane osobiście w tym samym dniu. Nadto organ podkreślił, iż odwołanie zgodnie z art. 109 ust 5 ustawy o świadczeniach wnosi się w terminie 7 dni. Prezes NFZ powołał się na wyrok NSA sygn. akt I OSK 831/07, w którym to stwierdzono, iż wniesienie odwołania przed rozpoczęciem biegu terminu do dokonania tej czynności jest przedwczesne i nie może wywołać skutków prawnych. Skargę na powyższe postanowienie wniósł w terminie pełnomocnik skarżącego, wnosząc o uwzględnienie skargi, uchylenie postanowienia II instancji w całości alternatywnie uchylenie postanowienia II instancji oraz poprzedzającego go postanowienia I instancji, wyznaczenie rozprawy, zasądzenie od organu kosztów postępowania. Pełnomocnik skarżącego wskazał, że zarzuca naruszenie prawa w postaci art. 28 k.p.a., art. 10 k.p.a. oraz art. 8 k.p.a., art. 15 k.p.a., art. 78 Konstytucji, błędną interpretację między innymi art. 93 ust. 1, 87 ust. 1, 85 ust. 4, 66 ust. 1 pkt 1 lit. e ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej. Pełnomocnik skarżącego wskazał, że [...] kwietnia 2012 r. nie została doręczona decyzja, jak twierdzi organ, a jedynie pismo dotyczące wszczęcia postępowania wyjaśniającego w związku ze złożoną [...] kwietnia 2012 r. skargą. Pełnomocnik wskazał, iż wskutek powyższego błędu w ustaleniach stanu faktycznego doszło do naruszenia prawa do dwóch instancji. Organ odmawiając przyznania skarżącemu w prowadzonym postępowaniu statusu strony dopuścił naruszenia art. 28 k.p.a. Pełnomocnik skarżącego podkreślił, iż z uregulowań art. 66 ust. 1 pkt 1 lit.e, art. 85 ust. 4, art. 87 ust. 1, art. 87 ust. 4 pkt 1, art. 93 ust. 1 ustawy o świadczeniach wynika, że ustalenia w toku postępowania administracyjnego prowadzonego przez NFZ, iż w mniemaniu organu badana umowa ma charakter umowy zlecenia, powoduje dalsze ustalenia w drodze decyzji, że osoba wykonująca pracę na podstawie tej umowy podlega obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu, zleceniodawca uzyskuje wtedy status płatnika składek na ubezpieczenie zdrowotne zleceniobiorcy. Ustalenie w drodze decyzji podlegania obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu, zdaniem skarżącego, wpływa na sfery prawne dwóch podmiotów: zleceniodawcy jako płatnika składek i zleceniobiorcy jako ubezpieczonego. Obie strony umowy zlecenia tj. ubezpieczony i płatnik składek mają interes prawny do uczestnictwa w postępowaniu rozstrzygającym o charakterze łączącej je umowy i stwierdzającym podleganie obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu. Nadto wskazano, że pozbawiając skarżącego prawa do zapoznania się z aktami i przedstawienia swojego stanowiska, zanim organ rozstrzygnie postępowanie ostateczną decyzją stanowiło naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. Organ nie wykonał wynikającego z tego przepisu obowiązku pouczenia strony o prawie zapoznania się z aktami i złożenia końcowego oświadczenia. W odpowiedzi na skargę Prezes NFZ wniósł o jej oddalenie. Organ wskazał, iż według wiedzy organu na dzień wydania zaskarżonego postanowienia, z akt sprawy (dokumentu potwierdzającego odbiór, o tych samych znakach co wymieniona decyzja) wynikało, iż ww. decyzja została doręczona pełnomocnikowi skarżącego w dniu [...] kwietnia 2012 r. Wobec powyższego Prezes NFZ uznał, że odwołanie zostało wniesione z uchybieniem terminu. Organ zaznaczył, iż po wniesieniu skargi, okazało się, że okoliczności związane z doręczeniem decyzji skarżącemu, miały bardziej skomplikowany charakter, który trudno jest jednoznacznie ocenić. Wobec czego Prezes NFZ nie znalazł jednoznacznych podstaw do autokorekty powziętego rozstrzygnięcia w sprawie, w skardze podniesiono nowe, nie znane wcześniej organowi II instancji okoliczności. W wyniku prowadzonego postępowania wyjaśniającego z organem I instancji, Prezes NFZ ustalił, że skarżący nie otrzymał decyzji z dnia [...] kwietnia 2012 r., gdyż organ I instancji "nie uwzględnił skarżącego jako strony postępowania" – pismo Dyrektora NFZ. Nadto organ I instancji wskazał, iż zwrotne potwierdzenie odbioru, wskazujące datę odbioru [...] kwietnia 2012 r., dotyczy pisma z [...] kwietnia 2012 r. a nie decyzji z dnia [...] kwietnia 2012 r. Prezes NFZ wniósł o oddalenie skargi, ewentualnie – wobec nowych okoliczności, ujawnionych na skutek przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego już po wniesieniu skargi - pozostawił ocenę okoliczności doręczenia decyzji przez organ I instancji skarżącemu - do uznania Sądu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz. 270 , dalej p.p.s.a.). Rozpoznając skargę w świetle powalanych wyżej kryteriów należy uznać, że zasługuje ona na uwzględnienie. Przede wszystkim wyjaśnić należy, iż przedmiotem oceny Sądu w niniejszej sprawie mogło być i było jedynie postanowienie Prezesa NFZ z dnia [...] czerwca 2012 r. wydane w kwestii proceduralnej. Postanowieniem tym stwierdzono uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Dyrektora NFZ z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w sprawie ustalenia podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego. Zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a. odwołanie wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie – od dnia jej ogłoszenia. Z kolei w myśl art. 129 § 3 k.p.a. przepisy szczególne mogą przewidywać inne terminy do wniesienia odwołania. W niniejszej sprawie mamy do czynienia z przypadkiem szczególnym o jakim mowa w powołanym wyżej art. 129 § 3 k.p.a., gdyż przepisy ustawy o świadczeniach, na podstawie których rozpatrywano niniejszą sprawę administracyjną przewidują, że od decyzji Dyrektora NFZ przysługuje odwołanie do Prezesa NFZ w terminie 7 dni, od dnia otrzymania decyzji Dyrektora NFZ, odwołanie wnosi się za pośrednictwem Dyrektora NFZ (art. 109 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach). Jednocześnie należy wyjaśnić, iż ustawa o świadczeniach w dziale VI Postępowanie w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami a dokładnie w art. 154 ust 1 ustawy o świadczeniach przewiduje również termin 7 dni na wniesienie odwołania dotyczącego rozstrzygnięcia postępowania, od dnia ogłoszenia o rozstrzygnięciu postępowania. Nadto zgodnie z ust. 5 wspomnianego artykułu odwołanie od decyzji Dyrektora NFZ wnosi się także w terminie 7 dni, od dnia otrzymania niniejszej decyzji. Przepis art. 154 wyznacza moment, w którym sprawa o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń staje się sprawą administracyjną. Dzieje się to z chwilą złożenia przez świadczeniodawcę odwołania od rozstrzygnięcia komisji. Ustawa wyraźnie bowiem stanowi, że po rozpatrzeniu odwołania Prezes NFZ wydaje decyzję administracyjną art. 154 ust. 6. Wobec powyższego zarówno art. 109 jak i 154 ustawy o świadczeniach stanowią przepisy szczególne przewidujące inne terminy do wniesienia odwołania, a dokładnie termin 7 dni, a nie termin 14 dni wskazany w art. 129 § 2 k.p.a. Ocena terminowości wniesienia odwołania może zostać dokonana wyłącznie w przypadku niebudzącego wątpliwości skutecznego doręczenia decyzji. Organ odwoławczy ustalając, czy odwołanie zostało wniesione w przewidzianym przepisami terminie, musi mieć pewność co do prawidłowego doręczenia zaskarżonej decyzji w sprawie. W myśl przepisu art. 134 k.p.a organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. W świetle zgromadzonego materiału dowodowego Sąd stwierdził, że organ dokonał błędnej oceny materiału dowodowego, bowiem uznał, iż skarżącemu doręczono decyzję Dyrektora NFZ. Jak wynika z postępowania wyjaśniającego, jakie Prezes NFZ przeprowadził po wpłynięciu skargi, decyzja Dyrektora NFZ z dnia [...] kwietnia 2012 r. nie została doręczona skarżącemu. Dyrektor NFZ wskazał, iż nie uznał skarżącego za stronę w prowadzonym postępowaniu i nie doręczał ww. decyzji. Organ I instancji nadto stwierdził, iż zwrotne potwierdzenie odbioru znajdujące się w aktach sprawy (data odbioru – [...] kwietnia 2012 r.), które to organ II instancji uznał za potwierdzenie odbioru decyzji Dyrektora NFZ - dotyczyło pisma z dnia [...] kwietnia 2012 r., będącego odpowiedzią na pismo apl. adw. upoważnionego przez pełnomocnika skarżącego. Wobec niedoręczenia skarżącemu decyzji Dyrektora NFZ, Prezes NFZ nie miał podstaw do stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania na podstawie art. 134 k.p.a. Sąd nie odnosił się do błędnej interpretacji przepisów ustawy o świadczeniach, z uwagi na to, iż postępowanie administracyjne zostało wadliwe przeprowadzone. Organ odwoławczy ponownie rozpatrując sprawę obowiązany jest przede wszystkim zająć stanowisko czy w sprawie zachowano termin do wniesienia odwołania, ocenić czy na podstawie okoliczności sprawy należy odwołanie skarżącego ocenić jako strony postępowania czy też istnieją podstawy do wydania decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Bowiem zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 7 września 2012 r. sygn. akt II OSK 905/11 stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Naruszenie przepisu art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez nieprawidłowe ustalenie przez organ odwoławczy stanu faktycznego sprawy, jak również naruszenie przepisu art. 134 k.p.a., zdaniem Sądu jest naruszeniem mającym istotny wpływ na wynik sprawy i skutkuje uchyleniem postanowienia na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit c p.p.s.a. Stwierdzając, że uchylone postanowienie nie podlega wykonaniu Sąd działał w oparciu o art. 152 p.p.s.a., nadto postanawiając o kosztach postępowania w oparciu o art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. i w zw. § 18 ust 1 pkt 1 lit c. rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenie przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U.2002 Nr 163, poz. 1348).