VI SA/Wa 177/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Sędzia WSA Urszula Wilk (spr.) Protokolant st. ref. Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 marca 2013 r. sprawy ze skargi W. W. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącego W.W. kwotę 2867 (dwa tysiące osiemset sześćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1kpa, art. 92 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r., Nr 125, poz. 874 ze zm.) oraz lp. 11.4. ust. 1 załącznika do ustawy o transporcie drogowym, art. 25 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców (Dz. U. z 2004 r., Nr 92, poz. 879 ze zm.), art. 14 Rozporządzenia Rady (EWG) NR 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz. Urz. Wspólnot Europejskich nr L 370 z 31.12.1985 str. 8-21 ze zm.), po ponownym rozpatrzeniu odwołania W. W., utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] maja 2010 r. o nałożeniu kary pieniężnej z tytułu nieokazania wykresówek lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu, w wysokości 15.000 złotych i umorzeniu postępowania w pozostałym zakresie. GITD przypomniał, iż decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r. organ I instancji nałożył na stronę karę pieniężną w wysokości 30 000 złotych. Po rozpoznaniu odwołania organ II instancji decyzją z dnia [...] marca 2008 r., utrzymał w/w decyzję w mocy. Wojewódzki Sąd Administracyjny po rozpoznaniu skargi na decyzję organu odwoławczego wyrokiem z dnia 26 września 2009 r., sygn. akt VI SA/Wa 937/08 uchylił zaskarżoną decyzję organu II instancji. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 8 września 2009 r., sygn. akt II GSK 26/09 oddalił skargę kasacyjną. Następnie organ II instancji decyzją z dnia [...] listopada 2009 r., uchylił decyzję pierwszoinstancyjną i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Po rozpoznaniu sprawy organ I instancji decyzją z dnia [...] maja 2010 r., nałożył na stronę karę pieniężną w wysokości 15 000 złotych i w pozostałym zakresie umorzył postępowanie administracyjne. Uzasadniając swoje stanowisko w sprawie organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie z art. 92 ust. 1 i 2 ustawy o transporcie drogowym, kto wykonuje przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, naruszając obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy lub przepisów o czasie pracy kierowców oraz wspólnotowych dotyczących przewozów drogowych, podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 15.000 złotych. Suma kar pieniężnych nałożonych podczas jednej kontroli nie może przekroczyć kwoty 30.000 złotych - w odniesieniu do kontroli w przedsiębiorstwie. Konsekwencją powyższego rozwiązania jest załącznik do ustawy określający wysokość kary pieniężnej za dane naruszenie. Organ przytoczył treść przepisów mających zastosowanie w sprawie i stanowiących materialnorawną podstawę decyzji. Podniósł, iż wymienione naruszenie zostało stwierdzone podczas kontroli dokumentacji przedsiębiorstwa przeprowadzonej w okresie od [...] czerwca 2006 r. do [...] czerwca 2006 r. w oparciu o upoważnienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego i potwierdzone w protokole kontroli nr [...] z dnia [...] czerwca 2006 r. Przedsiębiorca nie okazał łącznie 30 tarcz tachografu lub innych dokumentów potwierdzających fakt nieprowadzenia pojazdu w określonych dniach przez kontrolowanych kierowców. W toku postępowania administracyjnego starannie dokonano ustaleń faktycznych i stosownie do tego zastosowano obowiązujące przepisy prawne. Organ odwoławczy podkreślił, że kary w transporcie drogowym określono w sposób sztywny w ramach poszczególnych naruszeń, a decyzja wydawana na podstawie tych przepisów ma związany, a nie uznaniowy charakter. Wskazał, iż za działalność przedsiębiorstwa zawsze ponosi odpowiedzialność osoba, która je prowadzi. To na niej spoczywa ciężar odpowiedzialności za ewentualne skutki działań osób (w tym kierowcy), którymi się posługuje w wykonywaniu działalności gospodarczej. Zdaniem organu, zgodnie z zasadą ryzyka pracodawcy, to pracodawca obciążony jest skutkami niewłaściwego doboru pracowników. W ocenie organu w sprawie nie znajduje zastosowania art. 93 ust. 7 u.t.d. natomiast art. art. 92a ust. 4 ustawy o transporcie drogowym odnosi się jedynie do kontroli drogowej. W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, M. W., zwany dalej skarżącym, wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania oraz zasądzenie kosztów postępowania. Podniósł zarzut naruszenia naruszenie prawa procesowego tj. - art. 7 kpa, poprzez nałożenie kary w sytuacji gdy organ mógł ustalić, że skarżący nie miał możliwości odebrania tarczek od kierowców, którzy porzucili samochody na terenie Szwecji i Polski, - art. 107 kpa poprzez nie rozważenie w uzasadnieniu decyzji wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, - nie rozpatrzenie przez organ drugiej instancji zarzutu błędnych ustaleń faktycznych w toku postępowania przed organem pierwszej instancji, - art. 7 i 77 kpa, poprzez zaniechanie należytej oceny zgromadzonego materiału w sprawie pod kątem zastosowania przepisu art. 93 ust 7 i/lub 92a ust. 4 ustawy o transporcie drogowym, oraz zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego tj. - art. 93 ust 7 i/lub 92a ust. 4 ustawy o transporcie drogowym nałożenie kary w sytuacji gdy skarżący nie miał możliwości odebrania tarczek od kierowców, którzy porzucili samochody na terenie Szwecji i Polski, - art. 14 ust. 2 rozp. EWG 3821/85 poprzez przyjęcie, że obowiązek wyrażony w tym przepisie obciąża przedsiębiorcę w przypadku, gdy kierowca przywłaszczył sobie po zakończeniu pracy wykresówki za okres, w którym był on zobowiązany do posiadania ich przy sobie w pojeździe. W uzasadnieniu skargi wskazał m.in., iż kontrolowani kierowcy porzucili pojazdy w trakcie wykonywania usług przewozowych, czego nie mógł przewidzieć. Próbował złożyć zawiadomienie o popełnieniu przestępstwa, jednak policjant uznał, że nie widzi znamion przestępstwa i nie dokonano żadnych czynności urzędowych. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 4 lutego 2011 r. (sygn. akt VI SA/Wa 2002/10) oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał między innymi, że bezsporny jest fakt, iż podczas kontroli w przedsiębiorstwie nie okazano wykresówek kierowców: - D. L. z dnia 3 kwietnia 2006 r., -K. G. z dni: 10.03.2006 r., 13.03.2006 r., 14.03.2006 r., 15.03.2006 r., 16.03.2006 r., 17.03.2006 r., 21.03.2006 r., 22.03.2006 r., 23.03.2006 r., 24.03.2006 r., 27.03.2006 r., 28.03.2006 r., 29.03.2006 r., 30.03.2006 r. - w sumie za 14 dni, -L. B. z dni: 01.02.2006 r., 02.02.2006 r., 03.02.2006 r., 06.02.2006 r., 10.02.2006 r., 13.02.2006 r., 14.02.2006 r., 15.02.2006 r., 16.02.2006 r., 17.02.2006 r., 20.02.2006 r., 21.02.2006 r., 22.02.2006 r., 23.02.2006 r., 24.02.2006 r. - w sumie za 15 dni. Jak wynika z akt sprawy K. G. w dniu [...] maja 2006 r. a L.B. w dniu [...] lutego 2006 r. porzucili pracę. W tym stanie rzeczy obowiązkiem skarżącego było udokumentowanie aktywności kontrolowanych kierowców za okres pozostawania przez nich w stosunku zatrudnienia poprzez okazanie w trakcie kontroli wykresówek lub też dokumentów potwierdzających nieprowadzenie pojazdu. Odnośnie niniejszych naruszeń dotyczących dwóch ostatnich kierowców, skarżący wyjaśnił, iż z powodu porzucenia pojazdów przez w/w, nie był w stanie okazać wymaganych dokumentów do kontroli. Skarżący pozostawał zatem w przekonaniu, że nie miał on wpływu na działania kierowców a tym samym na powstałe naruszenia, co winno skutkować zastosowaniem przez organ art. 92a ust. 4 lub 93 ust. 7 u.t.d. Sąd stanął na stanowisku, że w rozpoznawanej sprawie nie znajduje zastosowania art. 93 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym. Przepis ten ma charakter wyjątkowy i odnosi się do stanów i sytuacji nadzwyczajnych. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie nie można było dopatrzeć się żadnych zdarzeń lub okoliczności, których skarżący, będący koncesjonowanym przewoźnikiem, nie mógł przewidzieć. Nie zachodziło również wyłączenie odpowiedzialności przedsiębiorcy za egzekwowanie przestrzegania przepisów przez kierowców, którymi w wykonywaniu działalności transportowej się posługuje. Na skutek skargi kasacyjnej wywiedzionej przez W.W. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 14 listopada 2012 r. (sygn. akt II GSK 1424/11) uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Naczelny Sąd Administracyjny uznał za zasadny zarzut naruszenia art. 93 ust. 7 u.t.d., które polegało na nałożeniu kary w sytuacji, gdy skarżący nie miał możliwości odebrania tarczek od kierowców, którzy porzucili samochody na terenie Szwecji i Polski. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że nie ma wątpliwości, że ów zarzut zmierza do podważenia zasadności odmowy zastosowania art. 93 ust. 7 u.t.d. w ustalonym stanie faktycznym. Naczelny Sąd Administracyjny podnosił, że Sąd pierwszej instancji - wskazując na wyjątkowy charakter art. 93 ust. 7 u.t.d. - uznał, iż odnosi się on jedynie do stanów i sytuacji nadzwyczajnych, stwierdzając jednocześnie, że w rozstrzyganej sprawie nie można dopatrzyć się żadnych zdarzeń lub okoliczności, których skarżący nie mógł przewidzieć. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie budzi jednak wątpliwości to, że norma prawna zawarta w art. 93 ust 7 u.t.d. zawiera zwrot niedookreślony, odwołujący się jedynie do zdarzeń lub okoliczności, których podmiot wykonujący przewozy nie mógł przewidzieć, nie zaś do stanów i sytuacji nadzwyczajnych, na które wskazywał Sąd pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny wskazywał, że stosując niedopuszczalną wykładnię art. 93 ust 7 u.t.d. poprzez ograniczenie zawartej w nim hipotezy normy prawnej jedynie do stanów i sytuacji nadzwyczajnych, Sąd pierwszej instancji na podstawie tak rozumianej normy prawnej wywiódł następnie – w sposób nieuprawniony – wniosek, że przypadki losowe nie stanowią podstaw do umorzenia postępowania, chociaż zdarzeń takich nie można przewidzieć. Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił tego kierunku wykładni analizowanej normy prawnej, niezależnie bowiem od przyjętej metody wykładni, wynik wykładni art. 93 ust 7 u.t.d. nie mógł doprowadzić do nadania tej normie treści wprost sprzecznej z jej brzmieniem. Naczelny Sąd Administracyjny, za niezasadny uznał zarzut naruszenia prawa materialnego – art. 14 ust. 2 rozporządzenia nr 3821/85, co miało być wynikiem przyjęcia przez Sąd pierwszej instancji, że obowiązek wyrażony w tym przepisie obciąża przedsiębiorcę w przypadku, gdy kierowca przywłaszczył sobie po zakończeniu pracy wykresówki za okres, w którym był on zobowiązany do posiadania ich przy sobie w pojeździe. Zauważył, że w myśl art. 14 ust. 2 cyt. rozporządzenia nr 3821/85, przedsiębiorca ma między innymi obowiązek przechowywania wykresówek i wydruków w każdym przypadku sporządzenia wydruków zgodnie z art. 15 ust. 1 tego rozporządzenia przez co najmniej rok po ich użyciu, przy czym wykresówki, wydruki, oraz wczytane dane ma także obowiązek okazać lub doręczyć na żądanie każdego upoważnionego funkcjonariusza służb kontrolnych. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej, analizowana norma prawna nie daje podstaw do przyjęcia tezy, że w sytuacji nieoddania bądź przywłaszczenia wykresówek przez kierowcę, którym posługiwał się przedsiębiorca, obowiązek przechowywania wykresówek nie może być dalej aktualny. W takiej bowiem sytuacji – co jest oczywiste – ów obowiązek nie zostaje zrealizowany, jednakże normodawca w przepisach rozporządzenia nr 3821/85 nie przewidział dla takiej sytuacji skutku w postaci uchylenia omawianego obowiązku. Inną rzeczą jest kwestia odpowiedzialności przedsiębiorcy za niewykonanie obowiązku określonego w art. 14 ust. 2 rozporządzenia nr 3821/85. Naczelny Sąd Administracyjny, za niezasadny uznał także zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. powiązany przez autora skargi kasacyjnej z naruszeniem art. 7, art. 77 i art. 107 k.p.a. w zakresie w jakim Sąd pierwszej instancji zaniechał rozpoznania zarzutów skargi. Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej także: p.p.s.a.). W przedmiotowej sprawie przede wszystkim wskazać jednak należy, iż zgodnie z przepisem art. 190 p.p.s.a. wojewódzki sąd administracyjny, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przyjmuje się, iż ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego jest wiążąca w sprawie dla sądu pierwszej instancji zarówno wówczas, gdy dotyczy zastosowania przepisów prawa materialnego, jak również przepisów postępowania administracyjnego. Oznacza to, że wojewódzki sąd administracyjny jest obowiązany rozpatrzyć sprawę ponownie, stosując się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach. Nawet w przypadku sporu co do stanu faktycznego będącego podstawą subsumcji prawa, a więc i oceny prawnej lub odmiennej interpretacji prawa albo nawet możliwości niezgodności oceny sądu z prawem obowiązującym, zapatrywania prawne wynikające z oceny prawnej NSA mają moc wiążącą, zaś odmienna ocena materiału dowodowego stanowi prawnie niedopuszczalną polemikę z prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego. Przez ocenę prawną rozumie się powszechnie wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie, zaś wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych. Niewątpliwie ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa, jako podstawy do wydania właśnie takiej decyzji. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego ciążący na wojewódzkim sądzie administracyjnym, może być wyłączony tylko w wyjątkowych sytuacjach, w szczególności w przypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego (tak również: m.in. H. Knysiak-Molczyk /w:/ T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydanie 2, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2008, s. 681-682 i powołane tam orzecznictwo). Pamiętać należy przy tym, iż ocena prawna, w rozumieniu art. 190 p.p.s.a., to wyjaśnienie przez NSA istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku, a więc nie tylko sama wykładnia w ścisłym tego słowa znaczeniu. W konsekwencji należy uznać, iż związanie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w rozumieniu art. 190 p.p.s.a., oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, a zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania poprzez treść nowego wyroku. Mając na względzie powyższe zauważyć trzeba, iż w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie związany był oceną prawną i wskazaniami zawartymi w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2012 r., sygn. akt II GSK 1424/11. W orzeczeniu tym Sąd drugiej instancji zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, rozstrzygającemu sprawę w postępowaniu zakończonym wyrokiem z dnia 4 lutego 2011 r., sygn. akt VI SA/Wa 2002/10, iż dopuścił się naruszenia art. 93 ust. 7 u.t.d., które polegało na błędnej wykładni wskazanego przepisu i w konsekwencji odmowie jego zastosowania. Naczelny Sąd Administracyjny w przedmiotowym orzeczeniu wskazał, że norma prawna zawarta w art. 93 ust 7 u.t.d. zawiera zwrot niedookreślony, odwołujący się jedynie do zdarzeń lub okoliczności, których podmiot wykonujący przewozy nie mógł przewidzieć, nie zaś do stanów i sytuacji nadzwyczajnych, na które wskazywał Sąd pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny uznał za zasadny zarzut naruszenia art. 93 ust. 7 u.t.d., które polegało na nałożeniu kary w sytuacji, gdy skarżący nie miał możliwości odebrania tarczek od kierowców, którzy porzucili samochody na terenie Szwecji i Polski. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że nie ma wątpliwości, że ów zarzut zmierza do podważenia zasadności odmowy zastosowania art. 93 ust. 7 u.t.d. w ustalonym stanie faktycznym. W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, kierując się wykładnią prawa sformułowaną przez NSA w powołanym wyżej orzeczeniu - uznał, iż skarga W. W. zasługuje na uwzględnienie. Kierując się wytycznymi Naczelnego Sądu Administracyjnego stwierdzić należy, że wydając przedmiotowe decyzje organ dopuścił się - mającego istotny wpływ na wynik sprawy - naruszenia przepisu prawa materialnego - art. 93 ust 7 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, polegającego na braku jego zastosowania w stanie faktycznym niniejszej sprawy. Ponownie rozpoznając sprawę organ winien uwzględnić przytoczone wyżej stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zostało wydane na podstawie art. 152 p.p.s.a. Orzekając o zwrocie kosztów postępowania sądowego, Sąd oparł swoje rozstrzygnięcie na przepisach art. 200 p.p.s.a. i art. 205 p.p.s.a.